Bolsa Escola – Programa Nacional de Renda Mínima vinculado à educação

Com o fito de prevenir as distorções que se dão na aplicação do Programa, dada pela baixa clareza sobre seus objetivos e, sobretudo, pela precariedade de estatísticas para a sua execução e acompanhamento, o TCU sugere ao governo a implementação de ações para uniformização da metodologia de identificação e dos critérios de inclusão das famílias beneficiárias e a construção de um cadastro para identificação e quantificação das crianças em situação de trabalho infantil. Coincidentemente (ou não) esse é o período em que começa a vigorar o Cadastro Único do Governo Federal, do qual o PETI, por força da lei, deverá fazer uso. Assim, em resposta às recomendações feitas pelo Tribunal de Contas, em versão preliminar do Relatório enviada à SEAS, o Gestor do Programa afirma que o Cadastro Único deverá corrigir os problemas de identificação e quantificação do público-alvo. Em conta disso, o TCU expressa sua expectativa sobre o novo cadastro, enquanto instrumento de racionalização e unificação dos bancos de dados concernentes aos programas sociais federais, mas ressalta que os resultados desse cadastro condicionar-se-ão às formas em que se dará a coleta de dados e ao nível de controle social sobre esse processo. (BRASIL, 2001k)

Bolsa Escola – Programa Nacional de

Renda Mínima vinculado à educação 24

O Programa Bolsa Escola foi criado em 13 de fevereiro de 2001, através da Medida Provisória n.º 2.140/2001, convalidada pela Lei n.º 10.219, de 11 de abril de 2001, sob a gestão do Ministério da Educação. Esse é um programa que estabelece relação direta entre União e Município, constituindo-se em “instrumento de participação financeira da União em programas municipais de garantia de renda mínima associados a ações socioeducativas” (BRASIL, 2001h, Art. 1º, § 1º) e cuja implementação ancora-se na formação de um Cadastro Nacional de Beneficiários. A inclusão dos municípios no programa dar-se-ia mediante assinatura de Termo de Adesão.

(BRASIL, 2001h) 25

Na criação do Bolsa Escola, instituiu-se a figura do “agente operador”, designação que encerra um conjunto de atribuições delegadas à CEF:

I. o fornecimento da infraestrutura necessária à organização e

manutenção do cadastro nacional de beneficiários;

II. o desenvolvimento dos sistemas de processamento de dados;

III. a organização e operação da logística de pagamento dos

benefícios; e

IV. a elaboração dos relatórios necessários ao acompanhamento, à

avaliação e à auditoria da execução do programa por parte do Ministério da Educação. (BRASIL, 2001h, Art. 1º, § 4º)

Observa-se que, de forma semelhante ao que se buscou fazer no PETI, o Bolsa Escola traz já de início a ideia de uma base de dados centralizada, um cadastro específico para os beneficiários do programa, agora, porém, inovado com um sistema externo de processamento de dados. À CEF cabe criar esse novo sistema, operá-lo e a partir dele definir a “logística de pagamento dos benefícios”. O programa é destinado às famílias (não aos indivíduos), e a seleção dessas famílias obedecerá a um corte de renda a ser definido pelo Governo Federal, considerando que tenham em sua composição “crianças com idade entre seis e quinze anos, matriculadas em estabelecimentos de ensino fundamental regular, com frequência escolar igual ou superior a oitenta e cinco por cento”. (BRASIL, 2001h, Art. 2º, inciso II) Neste ponto, explicita-se a vinculação à educação, que vem não como um aditivo do programa, mas como uma contraparte das famílias beneficiárias.

Quanto aos valores pagos, o Bolsa Escola é bem mais modesto que o PETI, estipulando um valor mensal de R$ 15,00 por criança (entre seis e 15 anos), limitando-se a três crianças por família, pelo que a “bolsa” pode alcançar o valor máximo de R$ 45,00 por mês. Esse dinheiro seria repassado diretamente às famílias, tendo como titular prioritário as mães das crianças beneficiárias ou responsável equivalente. (BRASIL, 2001h, Art. 4º, caput e, § 2º) Para fins de conceituação, definiu-se família como “a unidade nuclear, eventualmente ampliada por outros indivíduos que com ela possuam laços de parentesco, que forme um grupo doméstico, vivendo sob o mesmo teto e mantendo sua economia pela contribuição de seus membros”. (BRASIL, 2001h, Art. 4º, § 1º) Vale ressaltar ainda que a inclusão no Programa Bolsa Escola era vedada aos beneficiários do PETI (BRASIL, 2001h, Art. 7º), o que sugere tratar-se de um mesmo público, além de certa similaridade das finalidades dos dois programas.

O Bolsa Escola era submetido ao acompanhamento de um conselho de controle social, composto por membros do poder público e da sociedade civil. (BRASIL, 2001h Art. 2º, inciso IV) Dentre as suas atribuições, esse conselho deveria aprovar a relação das famílias cadastradas pelo Município para receberem o benefício. (BRASIL, 2001h, Art. 8º, inciso II). Além disso, os cadastros estariam sujeitos à compatibilização periódica por parte do Ministério da Educação, em referência aos indicadores econômicos e sociais dos seus respectivos municípios (BRASIL, 2001h Art. 5º, § 3º), cujos resultados poderiam levar à exclusão de famílias excedentes ou à restituição do cadastro aos municípios para sua adequação. Esse dado indica que, embora a CEF atuasse na operação do cadastro, a base de dados estava sob o poder do órgão gestor do programa. Mas isso também indica a autonomia de que dispunha o município em definir quais famílias seriam beneficiadas, bem como aquelas que seriam excluídas.

A Lei n.º 10.219/2001, em seu formato geral, foi a confirmação da MP n.º 2.140/2001, uma medida constitucionalmente necessária à

manutenção de seus efeitos.26 Dados adicionais às suas disposições virão com o Decreto n.º 3.823, de 28 de maio de 2001, que aprova o regulamento do Programa Bolsa Escola. Logo em seu primeiro artigo, esse Decreto define o valor do corte de renda para a seleção das famílias: R$ 90,00 de renda per capta. Note-se que há uma diferença importante em relação ao PETI, pois agora expõe-se um valor nominal e não “famílias com renda per capta de até ½ salário mínimo” como previsto para aquele programa. (BRASIL,

2000)27 Em maio de 2001, quando foi publicado o Decreto nº 3.823,

o salário mínimo era de R$ 180,00, 28 logo, o parâmetro de R$ 90,00 per capta do Bolsa Escola equivalia a ½ salário mínimo, mas a não citação desse critério de corte desvincula automaticamente (ou simplesmente não vincula) a transferência de renda desse programa da política salarial. Assim, um eventual reajuste no salário mínimo, por exemplo, não implicaria uma necessária ampliação do raio de cobertura do Bolsa Escola.

Através do Decreto (n.º 3.823/2001), foi criada, na estrutura do Ministério da Educação, uma instância específica para o acompanhamento do Programa, a Secretaria do Programa Nacional de Bolsa Escola. (BRASIL, 2001d, Art. 3º) É a essa Secretaria que se remetem as competências referidas ao Ministério, como a agora explicitada de “organização e manutenção do Cadastro Nacional de Beneficiários” (BRASIL, 2001d, Art. 3º, Parágrafo único, inciso III) e, ainda em relação ao cadastro, de realização de auditorias, o que indica uma verificação permanente da consistência dos dados. Não obstante, as atribuições da CEF foram reiteradas no Decreto. No âmbito municipal, a manutenção de um cadastro das famílias beneficiárias constitui-se numa das condições essenciais para a adesão ao programa (BRASIL, 2001d, Art. 7º, inciso III), comprovado com a anexação de um extrato desse cadastro ao Termo de Adesão. (BRASIL, 2001d, Art. 8º) Ou seja, o programa pressupõe a existência de um público vivendo nas condições socioeconômicas que estabelece como critérios, e que o município tem (ou deve ter) algum controle das informações sobre as características desse público.

Nesse Decreto, os termos “cadastro” e “cadastramento” são aparentemente usados de forma similar, como se vê, por exemplo, ao referir-se à “organização dos cadastros”, onde se afirma que “O cadastro de famílias beneficiárias, constituído pelos dados relativos às famílias e crianças atendidas pelo Programa Bolsa Escola, será elaborado pelo Poder Executivo Municipal”. (BRASIL, 2001d, Art. 12) Essa elaboração de responsabilidade do município desdobra-se no preenchimento de formulário específico em duas vias, uma para arquivamento municipal e outra para encaminhamento à CEF, para a inclusão no Cadastro Nacional. (BRASIL, 2001d, Art. 12, § 1º) Em conjunto a isso, o município deve encaminhar extrato do cadastro à Secretaria Nacional do programa, para confirmação dos dados inseridos pela Caixa Econômica. (BRASIL, 2001d, Art. 12, § 2º) Ao que parece, pelo menos nessa fase inicial, não foi definido um modelo de formulário para ser utilizado no cadastramento das famílias, o que gera ambiguidades inerentes à ação e inconsistências na base de dados, considerando que cada município teria liberdade para elaborar o seu próprio formulário. Isso poderia redundar na inviabilização de um banco de dados nacional.

É importante destacar, mais uma vez, que o Cadastro Nacional de Beneficiários constitui-se na compilação dos dados das famílias beneficiárias, pois isso demonstra que o cadastramento era efetuado com o fito específico de implementar o Programa Bolsa Escola. Outro destaque importante é que, para constituir esse Cadastro, a CEF deveria

[...] efetuar o cruzamento dos dados pessoais dos responsáveis e das

crianças a serem atendidas com as informações disponíveis nos cadastros

do Programa de Integração Social (PIS), do Programa de Formação do

Patrimônio do Servidor Público (PASEP), e do Contribuinte Individual (CI)”29

(BRASIL, 2001d, Art. 13, § 1º); o número localizado nesses registros servirá

de “código de identificação” dos beneficiários. Ora, esse dado, comparado

com aquele que diz respeito à desvinculação da elegibilidade para o

programa da política salarial impõe uma incógnita, porque faz o caminho de

volta, uma vez que o referencia aos registros do mercado de trabalho e da

Previdência Social. Essa referência se acentua quando se delega à CEF

mais uma tarefa: uma vez realizado o cruzamento e verificando-se a

inexistência de registros, a identificação se daria mediante atribuição de um

“Número de Identificação Social – NIS, gerado de acordo com os conceitos e

critérios básicos utilizados para o cadastramento no [...] PIS. (BRASIL,

2001d, Art. 13, § 2º)

Ou seja, o NIS é criado como um equivalente desses registros anteriores.