Introdução

 

Armando Castelar Pinheiro

 

Em 1996, os torcedores do Botafogo finalmente puderam celebrar a

conquista do campeonato estadual de 1907. Só então a justiça

decidiu em favor da agremiação alvinegra a disputa que sustentava

contra o Fluminense, que também reclamava o direito àquele título.

Obviamente, depois de 89 anos, poucos, ou talvez nenhum,

daqueles que iniciaram a contenda se achavam vivos para

comemorar a decisão. Mas, infelizmente, a frustração dos

torcedores de futebol não é o único custo que a ineficiência

judiciária impõe à sociedade brasileira. O mau funcionamento da

justiça tem efeitos importantes sobre a atividade econômica, por

exemplo. É o que nos propomos demonstrar neste livro.

 

A insatisfação com o funcionamento da justiça é um fato

amplamente demonstrado por pesquisas. Em numerosos países,

pesquisas de opinião têm evidenciado o grande descontentamento

que hoje existe em relação ao desempenho da justiça. Por toda

parte, integrantes do próprio judiciário têm apresentado críticas e

proposto reformas; no Leste Europeu e na América Latina, várias

mudanças foram efetivamente introduzidas de alguns anos para cá.

 

No Brasil, as deficiências do judiciário, decorrentes de seu perfil

institucional e de sua estrutura administrativa, se veem acentuadas

pela: instabilidade do quadro legal do país, pelo arcaísmo e

excessivo formalismo dos códigos de processo, pela má formação

de juízes e funcionários, entre outros fatores. De maneira geral, os

procedimentos vigentes tornam o processo judicial muito lento e

burocratizado; muitos estudiosos chegam mesmo a afirmar que

esse conjunto de fatores negativos deve ser visto como uma

“cultura” jurídica, sublinhando, com esse termo, a complexidade e a

inércia temporal do fenômeno a que se referem. A aceitação dessa

“cultura” pelos operadores do direito, o excessivo recurso a argumentos processuais como forma de protelar decisões sobre o

mérito das questões, enfim toda essa pesada morosidade contribui

para o descrédito que uma parcela expressiva da sociedade devota

ao judiciário como instância para a resolução de seus conflitos. Uma

pesquisa do IBGE, publicada em 1990, mostrou que dois em cada

três brasileiros envolvidos em conflitos preferiam não recorrer à

justiça. Em 1993, uma pesquisa do IBOPE revelou que 87% dos

entrevistados acham que “o problema do Brasil não está nas leis,

mas na justiça que é lenta”, e que 80% das pessoas pensam que “a

justiça brasileira não trata os pobres e os ricos do mesmo modo”.1

 

O que há de novo na discussão sobre o mau funcionamento do

judiciário é a percepção de que ele pode ter impactos significativos

sobre o desempenho da economia. Esse reconhecimento se insere

em um movimento mais amplo, que tem se caracterizado por um

crescente interesse no papel desempenhado pelas instituições na

promoção do desenvolvimento econômico (North, 1981; Olson,

1996). De acordo com a assim chamada “economia institucional”, as

instituições estão entre os principais determinantes do crescimento

econômico. Com efeito, segundo Scully (1988), países com boas

instituições são duas vezes mais eficientes e crescem três vezes

mais, em termos per capita, do que países pobres em “capital

institucional”.

 

Os sistemas jurídico e legal ocupam um papel de destaque entre as

instituições que mais influenciam o desempenho econômico das

nações, o que explica em parte o crescente interesse de advogados

e economistas pelos temas cobertos pelo campo do direito e

economia,2 como atesta o vertiginoso crescimento na quantidade de

associações de “Law and Economics”, bem como a existência de

um numero também crescente de professores de economia

lecionando em escolas de direito.3 Stigler (1992) aponta três áreas

em que o direito e a economia interagem. Primeiro, os economistas

têm tradicionalmente assessorado tribunais e advogados em casos

antitruste e antidumping e em outros tipos de litígio no comércio

internacional, bem como em casos decorrentes da implementação

da política econômica de uma maneira geral. Segundo, a economia ajuda na compreensão tanto dos incentivos ao litígio, como do

comportamento das partes durante o próprio processo de litígio e

dos custos envolvidos. 4 A terceira área, que mais nos interessa

aqui, refere-se à análise do papel das instituições judiciais na

determinação do ritmo e da forma do desenvolvimento econômico

dos países. Quais são os pontos fracos e os pontos fortes dos

diferentes sistemas judiciais e legais? Quais são os seus impactos

distributivos? De que maneira esses sistemas deveriam ser

reformados em países em desenvolvimento, com vistas a promover

o crescimento econômico? Quais seriam, nesses países, os

potenciais ganhadores e perdedores com a eventual implementação

de sérias reformas nos sistemas de justiça? Estas são questões que

a análise econômica pode ajudar a responder. De fato, a

importância e a urgência de se responder a tais perguntas são hoje

amplamente reconhecidas. Como assinala Haussman (1996, p. 41),

“é cada vez mais amplo o consenso sobre o vínculo entre justiça e

desenvolvimento econômico”.5

 

Os problemas que afetam o judiciário na maior parte dos países em

desenvolvimento, traduzindo-se em justiça morosa e por vezes

parcial ou imprevisível, prejudicam o desempenho econômico

desses países de diferentes maneiras. A proteção insuficiente dos

contratos e dos direitos de propriedade estreita a abrangência da

atividade econômica, desestimulando a especialização e dificultando

a exploração de economias de escala, desencoraja investimentos e

a utilização do capital disponível e, por fim, mas não menos

importante, distorce o sistema de preços, ao introduzir fontes de

risco adicionais nos negócios.

 

Os problemas decorrentes do mau funcionamento do judiciário

tornam-se gritantes à medida que a economia é liberalizada e uma

parcela maior da responsabilidade pela alocação de recursos na

economia é transferida para o mercado. Vale dizer, na medida em

que as economias em desenvolvimento adotam políticas voltadas

para o mercado, por exemplo, liberalizando o comércio e recorrendo

a privatizações, muitas das transações que antes se processavam

no interior de grandes organizações estatais ou sob a coordenação do setor público são transferidas para o mercado. Essa mudança

põe em relevo a importância do sistema judicial, do qual dependem,

em última instância, a proteção e a garantia dos direitos e

contratos.6 É dentro desse contexto que instituições como o Banco

Mundial e o BID preconizam uma nova onda de reformas, na qual a

reforma do judiciário ocupa um papel de destaque (Rowat, Malik e

Dakolias, 1995; Banco Mundial, 1997; Jarquín e Carrilo, 1997).

 

Neste contexto, é surpreendente constatar que o judiciário continua

como uma baixa prioridade entre os estudos acadêmicos. O grau de

insatisfação com o desempenho da justiça e a importância e

urgência que hoje se atribui à sua reforma contrastam com o pouco

conhecimento disponível sobre esse poder. Dos três ramos do

governo, o judiciário é certamente o menos estudado. Essa

constatação é válida para as ciências sociais das democracias

avançadas, mas aplica-se a fortiori àquelas do Terceiro Mundo.

Nestas, como é o caso do Brasil, a lacuna é mais séria. Com o

término do regime militar (1964-85) e o retorno ao Estado de Direito,

os estudos sobre o sistema legal em nosso país concentraram-se

prioritariamente nas ameaças aos direitos humanos básicos e na

desigual distribuição da justiça, com especial ênfase em questões

de cor e gênero.

 

No campo da economia, a literatura sobre o papel dos sistemas

judiciais na promoção do desenvolvimento é quase inexistente. Ou

seja, entende-se que as instituições têm grande influência sobre a

capacidade dos países se desenvolverem, e que o judiciário é uma

das instituições mais importantes nesse processo, mas pouco se

trabalhou a forma em que essa influência se dá, ou através de que

canais ela opera. Ainda mais conspícuo é o escasso progresso feito

até agora em avaliar a significação e medir a magnitude do impacto

do mau funcionamento do sistema judicial sobre o desempenho da

economia. Como assinalam Sherwood et al. (1994, p. 4):

 

Embora pareça autoevidente, a proposição segundo a qual

processos judiciais sólidos melhoram o desempenho econômico

acha-se longe de ter sido provada. A extensão desse estímulo

não foi ainda estimada ou mesmo projetada.

 

Importa notar que esse desconhecimento sobre os custos

econômicos decorrentes do mau funcionamento da justiça vem

inibindo tanto um debate mais profundo sobre esse assunto como

tentativas práticas de se melhorar a administração da justiça.

 

O estudo apresentado neste volume representa uma tentativa de

mudar esse quadro, contribuindo para preencher, pelo menos em

parte, essa lacuna de conhecimento. O trabalho foi concebido com

um duplo objetivo: desenvolver uma metodologia para medir os

custos econômicos do mau funcionamento do sistema judicial e

aplicar essa metodologia ao caso brasileiro, obtendo estimativas

numéricas desses custos.

 

A estrutura do livro, que se divide em seis capítulos, reflete a nossa

abordagem ao problema. O primeiro capítulo analisa

conceitualmente como a atuação do judiciário afeta o crescimento

econômico, e resenha a literatura sobre esse tema. Nele é

desenvolvido o instrumental teórico utilizado nos capítulos seguintes

e são identificados e discutidos os canais através dos quais o

judiciário influencia as decisões dos agentes econômicos. O

segundo capítulo apresenta uma avaliação, por parte de

empresários, sobre a qualidade do judiciário no Brasil, elaborada a

partir das respostas a um questionário específico enviado a

companhias em todo o país. Nesse capítulo, apresentamos também

alguns resultados inéditos relativos à atividade litigante das

empresas e ao processamento desses casos pelo judiciário. O

terceiro capítulo discute os resultados de uma segunda pesquisa

com empresas, também realizada em âmbito nacional, porém mais

diretamente voltada à avaliação empírica do impacto do mau

funcionamento da justiça sobre a atividade econômica.

 

Os capítulos 4 a 6 apresentam três estudos de caso a respeito do

efeito da ineficiência do judiciário sobre empresas envolvidas no

comércio exterior, micro e pequenas empresas e o setor financeiro. Por terem um foco mais restrito do que as duas pesquisas com

empresários e, ao mesmo tempo, descartarem a necessidade de

analisar um grande número de companhias, esses estudos

qualitativos permitem avançar no entendimento sobre a reação dos

agentes econômicos ao mau funcionamento da justiça, focando em

atividades que nos pareceram especialmente sensíveis à sua

atuação. Por fim, apresentamos um sumário das principais

conclusões desenvolvidas ao longo do livro, bem como algumas

considerações sobre a relevância dos resultados de nossa pesquisa

para o debate, ora em curso no país, a respeito da reforma do

judiciário.

 

1 Os resultados sobre as pesquisas do IBGE e do IBOPE foram

extraídos de Faerman (1998).

 

2 Isso apesar da arguta observação de Stigler (1992, pp. 462-3)

sobre a dificuldade de comunicação entre as duas profissões:

“Enquanto a eficiência constitui-se no problema fundamental dos

economistas, a justiça é o tema que norteia os professores de direito

(...) é profunda a diferença entre uma disciplina que procura explicar

a vida econômica (e, de fato, toda a ação racional) e outra que

pretende alcançar a justiça como elemento regulador de todos os

aspectos da conduta humana. Esta diferença significa, basicamente,

que o economista e o advogado vivem em mundos diferentes e

falam diferentes línguas”.

 

3 Ver, por exemplo, Van den Bergh (1996), Cooter e Rubinfeld

(1989) e Stigler (1992).

 

4 Este segmento de pesquisa se desenvolveu de maneira bastante

satisfatória nos últimos anos, acompanhando o crescimento do

número de processos, do custo dos julgamentos e do volume das

compensações. Cooter e Rubenfield (1989) resenham a literatura

referente a esse tema.

 

5 Ver também The Economist (1996).

6 Como assinalam Summers e Thomas (1993, p. 249): “O

estabelecimento de um bom sistema legal e judicial e de direitos de

propriedade seguros é um componente essencial das reformas

econômicas”. Willig (1994, p. 156) observa: “A primeira lição é que,

para se mostrar efetiva, a privatização de empresas estatais requer

um conjunto adequado de instituições, um sistema legal efetivo, e

uma estratégia desenhada para as circunstâncias específicas do

país”.