1.3.2. Uma perspectiva de política

pagamento como forma de se assegurar o desempenho

contratual... (o outro é) o pagamento em produtos. Essa

modalidade de pagamento é uma característica institucional

que parece ter alcançado proporções epidêmicas na Rússia.

Acreditamos que sua alta incidência seja uma consequência

direta de mercados financeiros subdesenvolvidos, característica

que resultou em taxas de juro muito elevadas, e de um sistema

legal subdesenvolvido, no qual a política tributária não é

apoiada por instituições e normas sociais apropriadas (...) a

participação percentual média reportada de pagamentos

através de escambo foi de 40% em 1996, contra uma proporção

de 5% em 1992.

 

Uma outra maneira pela qual sistemas legais e judiciais

disfuncionais reduzem a eficiência consiste no estímulo à integração

vertical das firmas, reduzindo dessa maneira o nível de

especialização na economia e impedindo a plena exploração de

economias de escala e de escopo. Um exemplo é relatado na

análise da experiência russa por Ryterman et al. (1996, p. 15):

 

Em muitos casos, as firmas são capazes de acomodar o

fracasso dos sistemas legal e financeiro alterando as fronteiras

de suas atividades. Nós observamos uma tendência das

empresas a se integrarem verticalmente para a frente. Firmas

que abastecem o mercado consumidor reportam que estão

expandindo suas operações na direção de operações de varejo

com o objetivo de receberem, com mais certeza, o pagamento

por seus produtos.

 

1.3.2. Uma perspectiva de política

 

Ameaças aos direitos de propriedade e riscos de condutas

oportunistas podem ter origem em qualquer ator econômico, político

ou social. Assim, para encorajar o progresso tecnológico, a

acumulação de fatores e a eficiência, o judiciário deve ser capaz de

coibir essas condutas por parte dos agentes econômicos em geral.

No entanto, é no papel do sistema judicial em limitar o arbítrio

governamental que a maior parte da literatura concentra sua atenção. Essa atuação do judiciário se daria de três maneiras inter-

relacionadas: garantindo os direitos de propriedade contra a sua

expropriação pelo setor público; reduzindo a instabilidade das

políticas e melhorando a sua qualidade; e aumentando a

flexibilidade e a credibilidade da política econômica. Tratamos

desses pontos em seguida.

 

Assegurando direitos de propriedade contra a sua expropriação pelo

setor público

 

Dentre os canais pelos quais bons sistemas judiciais e legais

estimulam o crescimento, o mais frequentemente citado é o que

impede a expropriação de direitos de propriedade pelo setor público.

O risco de expropriação deriva do fato de que o Estado, como

qualquer parte em um contrato, tem incentivos para agir de maneira

oportunista. Também como em todo contrato, o risco afigura-se

tanto maior quanto mais específico for o investimento exigido da

outra parte em cumprimento às suas responsabilidades contratuais.

O que torna o Estado tão especial é o monopólio de coerção legal a

ele atribuído pela sociedade, o que aumenta o seu grau de liberdade

para mudar unilateralmente os termos do contrato ou não honrá-los,

não sendo por isso “punido”. 15 Consequentemente, embora os

contratos possam especificar cláusulas destinadas a limitar o

oportunismo do governo, as transações com o setor público se

veem particularmente dependentes da proteção assegurada por um

judiciário independente, que garanta o respeito a essas cláusulas.

 

Levy e Spiller (1994) tratam de forma exaustiva o problema do risco

de expropriação pelo setor público no caso das telecomunicações e

dos serviços públicos em geral, áreas nas quais o risco de um

comportamento oportunista por parte do Estado é particularmente

alto, devido ao caráter específico dos ativos e ao fato de os

contratos serem de longo prazo. Com base na análise da

experiência de cinco países, os autores concluem que (p. 216):

“Uma condição necessária para o investimento privado, sustentado

e em larga escala em serviços de utilidade pública, é que a

arbitrariedade administrativa de parte do governo possa ser coibida”. A este respeito, o estudo expressa duas mensagens chave: por um

lado, sistemas judiciais que funcionem bem são necessários para

limitar o arbítrio administrativo; por outro lado, não são condição

suficiente.

 

Como assinalado por Coase (1998, p. 27), o governo influencia as

ações dos agentes econômicos no momento em que promove

mudanças na lei e/ou em sua administração. Neste sentido, a

política econômica consiste “na escolha das regras, procedimentos,

e estruturas administrativas legais que maximizem o valor da

produção”. Há, no entanto, dois diferentes níveis em que isso

ocorre. Um primeiro, paralelo ao que Levy e Spiller (1994) chamam

de regulação de detalhe, compreende as próprias leis, tal qual

definidas na primeira seção deste capítulo. Um segundo,

semelhante à regulação básica de Levy e Spiller, consiste nas

limitações substantivas e processuais utilizadas pela sociedade para

tornar as firmas menos vulneráveis à capacidade do governo de

mudar as regras “no meio do jogo”, fazendo-as mais inclinadas a

investir.

 

Para limitar os incentivos e o grau de liberdade que os governos têm

para agir de forma oportunista, os países recorrem a três

mecanismos. Primeiro, reduzem a margem de arbítrio com que o

Estado pode administrar a lei, estabelecendo os limites na própria lei

ou em outra legislação. Segundo, estabelecem regras restringindo a

habilidade dos governos de mudarem a lei e os limites por ela

impostos. Por fim, criam instituições capazes de impor esses

constrangimentos substantivos e processuais sobre a capacidade

de arbítrio do governo. Obviamente, nem as restrições constituídas

em lei, nem os constrangimentos impostos à habilidade do governo

de alterar a lei terão qualquer credibilidade se não forem aplicados

por um judiciário forte, imparcial e eficiente. Não surpreende, assim,

que Levy e Spiller (1994, p. 233) tenham concluído que “os países

cujos sistemas regulatórios limitaram com sucesso o poder dos

reguladores, dispusessem de judiciários independentes e bem

conceituados”.

Uma segunda mensagem chave em Levy e Spiller (1994) é que o

bom funcionamento do sistema judicial é uma condição necessária,

mas não suficiente para proteger de forma efetiva os direitos de

propriedade contra a expropriação pelo setor público. Isso porque se

a lei impõe limites insuficientes à margem de arbítrio do governo, ou

se não há constrangimentos rígidos à possibilidade de se alterar a

lei, resta pouco que os judiciários possam fazer. Uma situação

particularmente desfavorável é aquela na qual o executivo é capaz

de influenciar amplamente a agenda legislativa, seja por possuir

poderes legisferantes, seja pelo fato de o mesmo partido controlar o

executivo e o legislativo. Em tais casos, mesmo se o judiciário

tentasse impedir a conduta oportunista do governo, este poderia

prevalecer simplesmente mudando a lei. Uma importante conclusão

dos estudos de caso de Levy e Spiller (1994, p. 230) é,

consequentemente, que “empresas privadas encarregadas da

prestação de serviços públicos se mostravam dispostas a investir de

forma sustentada somente quando os três componentes restritivos

funcionavam adequadamente”. Esta constatação reforça a

observação feita anteriormente sobre a dificuldade de em muitos

casos separar a influência do judiciário daquela do sistema legal.

 

Melhorando a qualidade e reduzindo a instabilidade da política

econômica

 

A importância de uma política macroeconômica sólida e estável para

o desenvolvimento econômico é hoje amplamente reconhecida. 16

Borner et al. (1992) argumentam, no entanto, que a importância

atribuída à instabilidade macroeconômica como obstáculo ao

crescimento é excessiva. Em particular, os autores notam que

também a incerteza institucional, resultante de políticas econômicas

voláteis e altamente arbitrárias, ao desestabilizar as “regras do

jogo”, desencoraja o investimento e a produção. Além disso, pelo

fato de o efeito da instabilidade das políticas sobre o mercado não

ser neutro, acaba por distorcer a alocação de recursos e por reduzir

os incentivos à especialização. Como discutido acima, um bom

sistema judicial contribui para reduzir a instabilidade das políticas ao garantir o cumprimento de compromissos legislativos e

constitucionais e ao limitar o arbítrio governamental.

 

Sistemas judiciais disfuncionais não somente reduzem a

estabilidade da política econômica, mas também sua qualidade. Em

países nos quais os sistemas legal e judicial não apresentam bom

desempenho, a política econômica tende a ser mais

intervencionista. Como observado por Gray (1991, p.775), “nos

países em desenvolvimento, certas formas de regulação direta e

políticas governamentais de intervenção no mercado podem ser

interpretadas, pelo menos em parte, como substitutos de um

sistema legal independente e em bom funcionamento”. Um exemplo

desse processo é a ampla presença de empresas estatais em

diferentes setores das economias em desenvolvimento. Na maior

parte dos casos, essas empresas substituem o investidor privado,

ausente de certas atividades devido à incapacidade do governo de

estabelecer um compromisso crível de que o investimento privado

nesses setores não será expropriado.

 

Outro exemplo de uma política econômica de baixa qualidade

devido ao mau funcionamento do judiciário aparece na área fiscal. A

inconsistente aplicação da lei encoraja a evasão fiscal, que é

razoavelmente ampla em muitos países em desenvolvimento. Para

manter o nível das receitas fiscais, os governos recorrem a impostos

que geram baixas receitas, mas produzem grandes distorções na

economia, comprometendo o crescimento econômico sem

solucionar a questão fiscal. Some-se a isso o fato de que como nem

todos os contribuintes têm a mesma capacidade de sonegar

impostos, a aplicação precária da lei também tem um importante

impacto distributivo.

 

Aumentando a flexibilidade e a credibilidade da política econômica

 

Os países enfrentam uma escolha básica no momento de se definir

quão rígidas devem ser as limitações processuais e substantivas à

liberdade de ação do governo. Por um lado, o estímulo do sistema

legal ao investimento irá aumentar com a força das restrições

impostas ao arbítrio governamental. Pelo fato de a maior parte dos investimentos numa economia se caracterizar por algum grau de