1.3. Como os sistemas judiciais afetam o crescimento econômico?

de tais tribunais:

 

As sentenças dos tribunais de Arbitrazh parecem ser

interpretadas como delineamentos dotados de credibilidade

sobre que empresas estão erradas (...) Assim, as decisões dos

tribunais de Arbitrazh são percebidas, de maneira geral, como

legítimas, o que talvez explique o porquê de tais sentenças

muito frequentemente serem autoaplicáveis e o porquê de a

simples ameaça de se recorrer aos tribunais poder resolver

conflitos.

 

1.3. Como os sistemas judiciais afetam o

 

crescimento econômico?

 

1.3.1. Uma perspectiva tecnológica

 

Uma primeira abordagem à questão colocada no título desta seção

consiste em analisar como o funcionamento do judiciário afeta a

expansão da capacidade de produção da economia. Para isso, é

necessário ter-se em conta que só há duas maneiras de se expandir

a produção: ou aumentando a quantidade de insumos utilizada, ou

elevando a produtividade com a qual esses insumos são

empregados. O crescimento deste segundo componente, a

produtividade total dos fatores, pode, por sua vez, resultar tanto do

progresso tecnológico como do aumento da eficiência com que a

tecnologia disponível é utilizada. Dessa maneira, se se quer

entender porque alguns países são pobres e outros ricos, ou porque

alguns crescem mais do que outros, é sobre esses componentes

que se deve centrar a atenção. Consequentemente, os três

aspectos que vamos considerar para avaliar como judiciários

eficientes podem beneficiar o crescimento econômico são o

progresso tecnológico, o investimento e a eficiência. A seguir,

examinamos cada um desses aspectos individualmente.

 

Progresso tecnológico Bons sistemas judiciais e legais podem estimular o crescimento

protegendo a propriedade intelectual, com isso encorajando a

absorção e o progresso tecnológicos.11 Há duas maneiras pelas

quais isso pode ocorrer, uma a partir da oferta, outra da demanda

por tecnologia.

 

A proteção à propriedade intelectual facilita a compra de tecnologia

de países industrializados – tecnologia esta incorporada ou não em

bens de capital – ao mesmo tempo em que encoraja as empresas

situadas no país a investirem em pesquisa e desenvolvimento.

Algumas evidências desse efeito são fornecidas por Gould e Gruben

(1996), que utilizam regressões com cross-section de países para

analisar o impacto sobre o crescimento da proteção à propriedade

intelectual, controlando o efeito de diferenças no regime comercial e

em outras características de cada país. Os resultados sugerem que

países que protegem adequadamente a propriedade intelectual

crescem mais rapidamente do que aqueles que não o fazem, e

ainda que esse efeito seja levemente mais pronunciado em

economias abertas. Na mesma linha, Mansfield (1994 e 1995)

apresenta evidência empírica segundo a qual a qualidade do

sistema de propriedade intelectual de um país qualquer parece

influenciar sua habilidade em atrair investimento e tecnologia

norteamericanos, alemães e japoneses para indústrias de alta

tecnologia.12

 

Em segundo lugar, a implementação com presteza e consistência

dos contratos privados reduz os custos de transação e estimula os

agentes econômicos, a um só tempo, a aumentarem o número de

transações em que se engajam e a dispersarem-nas

geograficamente.

 

Isso, por seu turno, leva a uma difusão mais ampla do

conhecimento, incluindo não somente o conhecimento tecnológico,

mas também o de práticas adequadas de gerenciamento, marketing

e finanças. À medida que o tamanho do mercado aumenta, as

empresas enfrentam uma competição mais dura, mas, por outro

lado, também são capazes de auferir maiores lucros e vendas a partir de uma mesma inovação. Estes dois efeitos tendem a

encorajar a inovação, seja pelo desenvolvimento, seja pela

aquisição de tecnologia. 13

 

Investimento

 

Uma outra maneira pela qual um bom judiciário pode acelerar o

crescimento é estimulando a acumulação de fatores de produção.

Em particular, os agentes econômicos investem mais em capital

físico e humano quando os seus direitos de propriedade são

garantidos por bons sistemas judiciais e legais e por um regime

político estável (Schmidt-Hebbel et al., 1996; Alesina e Perotti,

1994). Um caso típico é aquele de direitos que dependem

diretamente da proteção do Estado, como a propriedade da terra, a

propriedade intelectual e o direito de se explorar recursos minerais e

outras concessões públicas. Nesses casos, a precária observância

dos direitos de propriedade e o risco de expropriação, por agentes

públicos ou privados, reduzem o valor dos ativos, o retorno

esperado sobre novos investimentos e, consequentemente, a

propensão a se fazerem novas inversões. Sistemas judiciais

disfuncionais podem também desencorajar a poupança e estimular

a evasão de capital, reduzindo o volume de fundos disponíveis para

se financiar o investimento.

 

Como observado por Willianson (1995, p. 182), o impacto de

sistemas judiciais sobre investimento em capital físico e humano

será tão maior quanto mais especializada e específica for a natureza

desse investimento:

 

Nações em que há graves riscos ao investimento irão gerar

quantidades menores de investimento especializado e durável

(...) diferentemente de regimes de proteção ao investimento

com maior credibilidade; nações com judiciários problemáticos

sofrerão desvantagens da mesma natureza. Essa tendência

aparecerá claramente no que diz respeito à tecnologia.

Regimes que dão poucas garantias ao investimento e à

contratação raramente serão capazes de fornecer garantias

seguras aos direitos de propriedade intelectual. Indústrias de

alta tecnologia ou que se beneficiam de investimentos duráveis

e especializados irão abandonar regimes marcados por

enormes inseguranças no que se refere a contratos e a

investimentos – por lugares mais seguros.

 

Makler (1996) explica, a partir do trabalho de Williamson (1985), a

razão para essa tendência. Os agentes privados só irão fazer

investimentos de longo prazo, altamente especializados, se

estiverem seguros que os contratos que garantem suas atividades

serão corretamente implementados. Dado que a produção

especializada frequentemente requer ativos específicos a uma

transação, 14 contratos nessa área são em geral afetados pela

capacidade das partes renegarem o que foi previamente acordado

entre elas. Restrições legais podem também limitar a habilidade das

partes para disporem livremente de seus ativos. Em contratos de

longo prazo, por outro lado, é difícil para os envolvidos antecipar e

elencar à época do contrato todas as contingências passíveis de

ocorrerem durante a sua vigência. Por não serem previsíveis ou por

exigirem custos elevados para serem devidamente contempladas no

contrato, as contingências devem ser equacionadas na medida em

que surjam, requerendo das partes envolvidas o exercício de algum

grau de discernimento durante a execução do contrato. Hay et al.

(1996) observam que os contratos também podem ser incompletos

se contemplarem cláusulas que os tribunais não podem verificar e

regular.

 

Em todos esses casos, uma ou ambas as partes terão incentivos

para agir de forma oportunista, i. e., promover seu interesse próprio

astuciosamente: “Enquanto é razoável esperar que as partes

persigam seu próprio interesse.., o componente de astúcia refere-se

à propensão de uma parte ab-rogar ou retirar-se da barganha

original na busca de seu interesse individual”. (Makler, 1996) Bons

sistemas judiciais, aí incluída a condição de que os contratos sejam

bem elaborados e que existam métodos de contabilidade que

permitam a sua verificação pelos tribunais, são essenciais para se

reduzirem os riscos contratuais. Sobretudo quando o Estado é parte do acordo, judiciários fortes e independentes são essenciais para

estimular atividades econômicas que envolvam investimentos

específicos.

 

Os estudos de países sumariados em Levy e Spiller (1994)

claramente indicam que, em setores com investimentos específicos,

um bom judiciário é uma condição necessária para a participação de

investidores privados. Em países onde o judiciário é fraco, as leis

instáveis e o arbítrio governamental algo comum, investimentos

nesses setores só tendem a ocorrer quando efetuados diretamente

pelo Estado. Dessa forma, sistemas judiciais que funcionam mal

geram ou a falta de investimentos, ou uma produção estatal cuja

eficiência é usualmente mais baixa que a do empresário privado. O

setor de telecomunicações, como exemplificado por Levy e Spiller

(1994, pp. 218-9), ilustra bem o problema:

 

O estabelecimento de uma rede de telecomunicações envolve

largas somas de investimentos afundados, porque os bens

investidos têm valor alternativo ou possibilidade de recuperação

muito baixos. Consequentemente, os serviços públicos se

mostram particularmente vulneráveis à expropriação pelo setor

público, com os reguladores fixando preços abaixo dos custos

de reposição de longo prazo, de forma a capturarem as quase-

rendas (retornos acima do custo de oportunidade quando um

bem se acha temporariamente com oferta escassa) associadas

com a operação desses ativos. As empresas terminam com

incentivos para investirem menos do que o ótimo do ponto de

vista social.

 

Na seção A.2 do Apêndice, desenvolvemos um modelo simples que

ajuda a entender a importância de um bom sistema judicial para

estimular o investimento em casos nos quais a especificidade dos

ativos é alta. O modelo mostra que na presença de ativos

específicos e do oportunismo dos agentes, os tribunais podem

ajudar a reduzir as taxas de retorno exigidas pelos investidores, em

muitos casos viabilizando projetos que de outra maneira não

ocorreriam. O modelo leva naturalmente à conclusão de quanto mais eficiente o judiciário menor a taxa de retorno requerida e maior

a demanda por investimento.

 

Eficiência

 

Finalmente, sistemas judiciais que funcionam mal atrapalham o

crescimento ao estimularem um uso ineficiente de recursos e de

tecnologia, distanciando os países das melhores práticas de

produção. Assim, os altos riscos e custos de transação ocasionados

pelo mau funcionamento da justiça afastam o sistema de preços do

país dos padrões internacionais, distorcendo a alocação de

recursos. Além disso, quando os contratos e os direitos de

propriedade não são apropriadamente garantidos, as empresas

muitas vezes optam por não desenvolver certas atividades, deixam

de especializar-se e explorar economias de escala, combinam

insumos ineficientemente, não distribuem a padrão da forma mais

eficiente entre clientes e mercados, mantêm recursos ociosos etc. A

eficiência também pode ser afetada se o fraco desempenho do

judiciário segmentar o mercado a ponto da reduzir significativamente

a competição.

 

Na seção A.3 do Apêndice, desenvolvemos um modelo que ajuda a

entender o impacto do mau funcionamento do judiciário sobre o

sistema de preços e, como consequência, sobre a eficiência

econômica. No modelo, uma firma vende para dois tipos de clientes.

O cliente de tipo 1 respeita o contrato e paga o preço acordado. Já o

cliente de tipo 2 age de forma oportunista e a firma se vê obrigada

ou a recorrer aos tribunais, ou a renegociar o contrato, recebendo

apenas uma parcela do lhe é devido. Porque a firma não sabe

discernir ex-ante quais clientes são do tipo 1 e quais do tipo 2, ela

adiciona um prêmio de risco ao seu preço, o que distorce o sistema

de preços e reduz a eficiência alocativa. Quanto mais eficientes os

tribunais, menos um cliente irá ganhar por desrespeitar o contrato, e

menor a quantidade de clientes tentados a fazê-lo. Isso, por sua

vez, irá reduzir o prêmio de risco e a ineficiência alocativa.

 

Embora o modelo identifique na firma a parte que se vê expropriada,

não é necessário que seja sempre esse o caso. De fato, especialmente em países em desenvolvimento, os produtores

quebram os contratos com frequência. Empresas vendem bens que

não apresentam as qualidades anunciadas, concessionárias

privadas fornecem serviços que não atendem a todas as

especificações do contrato de concessão, etc. Porque o litígio

implica custos altos, os consumidores e/ou o governo podem se

decidir por não processar judicialmente a empresa. Klein e Leffler

(1981) desenvolvem um modelo que mostra que no caso de

transações repetidas e em estruturas de mercado não monopolistas,

o autocumprimento dos contratos é possível, se os consumidores se

comunicam a custos baixos e se o preço é suficientemente alto.

Nesse caso, a firma ganha uma renda – na forma de um prêmio

sobre o preço que iria prevalecer no caso em que uma terceira parte

garantisse o cumprimento perfeito do contrato – que é perdida no

caso da quebra do contrato, e que funciona, portanto, como um

incentivo para a autoaplicação do contrato.

 

Um outro caminho pelo qual sistemas judiciais disfuncionais

reduzem a eficiência da economia é através do consumo direto de

recursos escassos. Litígios requerem advogados, o tempo e a

atenção das partes, e um judiciário bem aparelhado. Trata-se de

serviços altamente especializados, e a sociedade tem de gastar

recursos consideráveis para treinar e formar juízes, advogados e

outros quadros envolvidos no litígio. Há três fontes adicionais de

ineficiência. Primeiro, o custo dos agentes privados em manter-se

atualizados sobre a complicada e mutável legislação que tende a

substituir o bom funcionamento dos sistemas judiciais. O setor

público também se vê frequentemente obrigado a manter uma

ampla burocracia para processar e supervisionar a aplicação dessa

legislação. Segundo, sistemas judiciais disfuncionais, especialmente

quando inclinados a emitir sentenças politizadas, estimulam as

partes interessadas a desenvolver estratégias de lobby e rent

seeking. Terceiro, os agentes econômicos consomem recursos para

desenvolver e utilizar os mecanismos privados que substituem um

bom judiciário ou que servem para solucionar os problemas

derivados do seu mau funcionamento, como o frequente

descumprimento dos contratos. Firmas gastam recursos para triar clientes e fornecedores. Contratos entre partes privadas e com o

governo se tornam ao mesmo tempo mais difíceis de escrever – já

que há a preocupação de evitar contingências não previstas e que

requeiram a interpretação de uma terceira parte para serem

resolvidas – e menos importantes em termos da transação. Ao lado

disso, como observado por Sherwood et al. (1994, p. 14), a

administração de “contratos é também mais difícil em um sistema

com fraca imposição (enforcement) já que há uma pronunciada

necessidade de se monitorar de perto o desempenho das partes na

ausência da disciplina silenciosa imposta por fortes mecanismos de

cumprimento de contratos”. Por outro lado, dado que o custo de

implementar esses contratos é tão alto, as firmas podem

constantemente renegociá-los ou simplesmente abandoná-los se a

outra parte não os obedecer. A experiência russa ilustra bem esse

ponto (Ryterman et al., 1996, p. 4):

 

Diversos elementos dos contratos não são implementados... as

cláusulas de quantidade e as datas dos contratos parecem ser

irrelevantes. De maneira similar, os preços entram nos

contratos somente para figurarem como objetos de

renegociação ao tempo de sua implementação. Quando um

fornecedor demanda um preço mais alto, os consumidores

consideram tal demanda uma prática normal. Compradores ora

pagam, ora abandonam o contrato. O recurso aos tribunais por

quebra contratual não se afigura como uma possibilidade a ser

contemplada nessas circunstâncias.

 

Na presença de sistemas judiciais e legais disfuncionais, os agentes

econômicos podem optar por manter a presente capacidade de

produção parcial ou totalmente desativada. Holden e Rajaparitana

(1994, p. 51) observam, por exemplo, que:

 

[No Uruguai] O valor de mercado dos imóveis, quando

ocupados, é a metade do que seria obtido, caso se

encontrassem desocupados. Há um grande número de

unidades residenciais desocupadas em Montevidéu pelo fato de

os proprietários não desejarem alugá-las, por medo de não

poderem reavê-las sem incorrerem em altos custos. A

propriedade imobiliária no Brasil é objeto de uma reclamação

similar. É difícil alugar apartamentos no Rio de Janeiro devido a

problemas relacionados ao término dos contratos de aluguel.

 

Os mercados de crédito tendem a ser particularmente afetados, por

serem especialmente sensíveis a problemas de seleção adversa e

dependentes de uma terceira parte para garantir a aplicação dos

contratos. Como observado por Sherewood et al. (1994, p. 15),

“mecanismos incertos de implementação dos contratos fazem com

que seja difícil receber garantias dadas a empréstimos, dificultando,

por extensão, empréstimos comerciais em mercados de capital”.

Além disso, quando se percebe que o governo influencia os

tribunais, as firmas tendem a evitar negócios com o setor público ou

a cobrar um preço mais alto caso optem por fazê-lo. Em muitas

situações, a dificuldade em fazer cumprir contratos com o governo

irá estimular a corrupção de políticos e autoridades e reduzir a

competição em licitações públicas.

 

Um judiciário ineficiente, particularmente um judiciário politizado,

pode também ocasionar um uso pouco eficiente de insumos. No

Brasil, por exemplo, pelo fato de os tribunais tenderem a favorecer

os trabalhadores em disputas com as empresas, estas reagem

contratando um efetivo de pessoal menor do que aquele que seria

aconselhável se apenas o custo relativo da mão de obra fosse

levado em conta. As empresas podem também optar por se instalar

em cidades ou estados onde confiam no judiciário, mesmo que

outras localizações façam mais sentido sob uma perspectiva

puramente econômica. Na mesma direção, sistemas judiciais ruins

podem impedir transações mais complexas e obrigar as firmas a se

pautarem por formas de comércio bastante ineficientes (Ryterman et

al. 1996, p.13):

 

Uma das mais importantes características da economia russa

diz respeito ao fato de os pagamentos se verem dominados por

mecanismos cuja implementação implica custos altos... (um

deles é) a dependência, por parte das firmas, do pré-