Conclusões

 

Armando Castelar Pinheiro

 

O objetivo da pesquisa apresentada neste volume foi avaliar como e

em que extensão os problemas enfrentados pelo judiciário no Brasil

afetam o desempenho econômico do país. Para tanto,

desenvolvemos primeiro um instrumental conceitual que explica

como o mau funcionamento da justiça impacta a economia. Em

seguida, concebemos uma metodologia que utiliza nosso

instrumental teórico para mensurar esse impacto e a aplicamos ao

caso do Brasil.

 

O primeiro capítulo revisou a literatura e elaborou, no plano teórico,

a moldura dentro da qual se relaciona o desempenho judicial e a

eficiência econômica. Identificamos quatro campos de

relacionamento: tecnologia, eficiência, investimento e qualidade da

política econômica.

 

Um bom judiciário contribui para o desenvolvimento econômico ao

proteger a propriedade intelectual, encorajando dessa maneira as

atividades de P&D e facilitando a importação de tecnologia de

ponta. Igualmente importante, reduz os custos de transação e, como

consequência, estimula os agentes econômicos a empreenderem

negócios mais dispersos e em maior quantidade. Isso, por sua vez,

conduz à maior difusão de conhecimento sobre tecnologias de

produção, gerência, finanças e marketing.

 

Um judiciário disfuncional aumenta o custo e o risco das transações

econômicas, distorcendo os preços e a alocação de recursos. Em

razão de contar apenas com precários mecanismos judiciais para

garantir o cumprimento dos contratos, as firmas podem fazer as

seguintes opções: não entrar em negócios contratualmente

complexos, combinar fatores de produção, distribuir suas vendas

entre os diferentes mercados de forma ineficiente ou, ainda, manter recursos ociosos. Ao lado disso, as firmas têm um incentivo a se

integrarem verticalmente, desempenhando internamente atividades

que poderiam ser processadas de forma mais eficiente por outras

empresas. A eficiência econômica também é prejudicada pela

necessidade de se alocar recursos escassos para administrar

conflitos. Disputas judiciais longas e frequentes consomem o tempo

dos juízes, dos advogados e das partes. Os agentes econômicos

também despendem recursos para se manterem atualizados em

relação à legislação usualmente mais complexa que procura

substituir um judiciário eficiente.

 

Um bom sistema judicial é essencial para permitir investimentos

específicos em capital físico e humano. Isso porque se espera que,

no momento em que um investimento específico é feito, a outra

parte na transação tente agir de maneira oportunista, buscando

expropriar o investidor. Um judiciário imparcial e ágil é necessário

para impedir esse tipo de conduta. Além disso, investimentos

específicos estão geralmente presentes em contratos de longo

prazo, os quais tendem a ser mais incompletos e a requerer um

árbitro para interpretar como as partes devem se conduzir em

situações não antecipadas no contrato.

 

A qualidade da política econômica também se beneficia de um

judiciário eficiente. Governos dotados de amplo grau de autonomia

para traçar suas políticas econômicas geralmente dispõem de

grande liberdade para agirem de forma oportunista. Na medida em

que os agentes privados sabem disso, eles evitam fazer

investimentos específicos em ambientes em que o governo goza de

muita autonomia no desenho e na aplicação de suas políticas.

 

Deixar esses investimentos a cargo das empresas estatais seria

uma possível “solução” para este problema. Uma outra alternativa

seria estabelecer limites legais estritos para controlar a liberdade de

ação do governo, reduzindo a sua autonomia. Mas uma medida

dessa natureza reduziria a habilidade do governo de administrar a

economia em um ambiente em constante mudança. O resultado

final, nos dois casos, seria um equilíbrio subótimo, caracterizado por baixos investimentos, ou por baixa eficiência econômica ou, ainda,

por uma política econômica ineficiente. Um equilíbrio socialmente

mais desejável seria produzido por um judiciário eficiente e

independente que permitisse ao governo flexibilidade no manejo de

suas políticas, ao mesmo tempo em que garantisse o investidor

privado contra o comportamento oportunista do governo.

 

Uma outra conclusão de nossa análise teórica é que, embora haja

diversos canais através dos quais o funcionamento dos sistemas

judiciais afeta o crescimento, o tamanho desse impacto e a sua

natureza irão depender de dois conjuntos de fatores. O primeiro

refere-se aos tipos de problemas enfrentados: são os tribunais

tendenciosos, imprevisíveis ou somente lentos, mas de resto justos

e previsíveis?

 

A parcialidade, pelo fato de afetar o sentido de justiça em si, e a

imprevisibilidade, porque impacta o incentivo de se procurar por

justiça, são provavelmente os piores problemas. A morosidade

também tem consequências sérias, tanto por estimular os agentes a

se comportarem de forma oportunista, iniciando processos que têm

poucas chances de ganhar, como por ser injusta com a parte que

teve seus direitos feridos.

 

O outro conjunto de fatores inclui a complexidade da economia, a

disponibilidade e a qualidade dos mecanismos que permitem aos

agentes substituir o judiciário ou atenuar os problemas causados por

seu mau funcionamento, e a existência de outros problemas que,

sobrepondo-se à eficiência do judiciário, são suficientes, por si só,

para limitar o investimento e reduzir a eficiência, como por exemplo,

um ambiente hiperinflacionário.

 

Avaliar qual o impacto efetivo das disfunções de um sistema judicial

sobre o crescimento é uma questão cuja resposta depende de

pesquisa empírica específica. A revisão da literatura disponível

sobre esse tema levou-nos a três conclusões principais. Primeiro,

quase todos resultados empíricos baseiam-se em regressões de

cross-sections de países, que utilizam diferentes medidas indiretas

da qualidade dos sistemas legal e judicial para aferir seu impacto sobre as taxas de investimento e de crescimento da produtividade.

Segundo, a maioria dos estudos conclui que o mau funcionamento

dos sistemas legal e judicial compromete seriamente a formação de

capital e o crescimento econômico, com efeitos comparáveis ao de

um baixo nível de escolaridade da força de trabalho. Terceiro,

modelos de regressão com cross-sections de países, embora sejam

ferramentas úteis para identificar fatos estilizados e obter ordens de

magnitude capazes de indicar onde residem as explicações para

diferenciais de crescimento, em geral sofrem de graves problemas

econométricos. A despeito de muitos relatos sugestivos,

encontramos escassa evidência empírica sobre a magnitude ou a

significância do efeito do judiciário na economia fora dessas

regressões de cross-sections de países.

 

A metodologia que utilizamos para mensurar o quanto o mau

funcionamento da justiça prejudica o desempenho econômico

focalizou o seu impacto sobre a atividade empresarial. Por essa

razão, nossas duas pesquisas de campo focaram a visão dos

empresários sobre esse tema e a maneira pela qual o judiciário

afeta o processo de decisão gerencial. A primeira pesquisa

perguntou aos empresários como eles avaliam o judiciário brasileiro

e levantou um conjunto de informações inéditas sobre a atividade

litigante das empresas.

 

Os resultados dessa pesquisa, apresentados e discutidos no

segundo capítulo, indicam que a morosidade é o principal problema

do judiciário no Brasil. Na média, uma ação que não seja resolvida

por acordo leva 31 meses até uma decisão final na Justiça do

Trabalho, 38 meses na Justiça Comum Estadual e 46 meses na

Justiça Federal. A falta de imparcialidade e os altos custos, embora

também relevantes, foram classificados como problemas menores.

 

A pesquisa mostrou ainda que, por vezes, a morosidade da justiça

beneficia, em vez de prejudicar as empresas. Isso é frequente em

disputas trabalhistas e, em menor grau, tributárias. As empresas

entrevistadas revelaram ainda que o benefício líquido de recorrer ao

judiciário é em geral positivo. Finalmente, as empresas em nossa amostra com experiência no mercado internacional indicaram que,

apesar das criticas ao judiciário brasileiro, não o consideram pior do

que o de outros países em desenvolvimento, nem muito pior do que

o dos países industrializados.

 

Uma segunda pesquisa de campo explorou mais de perto os canais

que ligam a justiça à economia, perguntando aos empresários sobre

o impacto do mau funcionamento do judiciário sobre a economia, de

forma geral, e sobre suas respectivas firmas, em particular. Os

resultados sugerem que a melhora no desempenho do judiciário

teria um importante impacto na economia. A partir de uma média

simples das respostas dadas ao nosso questionário, obtivemos que

uma melhora do judiciário que o situasse em “Padrões de Primeiro –

Mundo” resultaria em um aumento de produção, do investimento e

do emprego de, respectivamente, 18,5%, 13,7% e 12,3%. Se

tomarmos essas médias separadamente para cada setor e

utilizarmos como pesos a participação de casa setor no PIB, no

investimento e no emprego, iremos obter uma média ponderada de

crescimento dessas três variáveis de 13,7%, 10,4% e 9,4%,

respectivamente.

 

Um aumento do investimento levaria o PIB a crescer mais

rapidamente. Utilizando um modelo simples de crescimento, nós

estimamos que o PIB cresceria a taxas de 25% mais altas se a

qualidade dos serviços prestados pelo judiciário evoluísse na

direção de padrões de “ Primeiro-Mundo”. Ou seja, o mau

funcionamento do judiciário reduz a taxa de crescimento do PIB em

cerca de um quinto. É claro que essa é apenas uma medida

aproximada. Uma estimativa precisa iria exigir, entre outras coisas,

uma amostra maior, que permitisse estimar com precisão o impacto

setorial sobre o investimento e levasse em conta a relação capital –

produto de cada setor. Não obstante, esses valores deixam claro

que o impacto do mau funcionamento da justiça sobre o crescimento

econômico é significativo.

 

O projeto contou ainda com três estudos de caso sobre atividades

(comércio exterior e intermediação financeira) e segmentos empresariais (micro e pequenas empresas) específicos. No primeiro

estudo, ouviu-se vinte executivos de grandes empresas

exportadoras, sendo a principal conclusão a de que o judiciário é

ainda mais ausente da vida dessas empresas em suas atividades

comerciais no exterior do que dentro do país. São três as razões

que contribuem para isso.

 

Primeiro, essas empresas recorrem a um conjunto de instrumentos

– cartas de crédito, seguro de responsabilidade civil, etc. – que as

protegem de situações que poderiam exigir o recurso ao judiciário.

Segundo, a renegociação do contrato ou mesmo a aceitação de

perdas é usualmente preferida ao conflito com clientes no exterior,

seja para evitar que a disputa se arraste no tempo, bloqueando

outros negócios, seja para preservar a imagem da empresa em

mercados extremamente competitivos. Terceiro, quando o conflito se

mostra inevitável, em geral as partes preferem o recurso aos

tribunais arbitrais, que são normalmente (mas nem sempre) mais

rápidos e mais bem informados sobre as questões em disputa.

 

O judiciário é mais presente nas decisões de investimento no

exterior. Mas isso ocorre no contexto da análise do risco do país,

que também considera um amplo conjunto de outras variáveis. Na

prática, a má qualidade do judiciário não parece ter inibido o

investimento de empresas em outros países, sendo o caso mais

recorrentemente citado o da China, onde na visão dos empresários

consultados não há uma tradição de respeito à lei.

 

O segundo estudo de caso mostrou que as micro e pequenas

empresas têm muito pouco contato com o judiciário. Esse contato

raramente se dá por iniciativa das empresas e, em geral, só ocorre

quando elas precisam defender-se em causas trabalhistas, que

constituem a maioria dos casos, ou em autuações fiscais, uma vez

vencida a fase de contestação administrativa. O contador é quem

usualmente orienta as empresas nesses casos. Em disputas

comerciais, geralmente envolvendo contas a receber, a negociação,

o protesto de títulos ou o simples abandono da disputa (por

exemplo, abrir mão da cobrança de dívida) são em geral alternativas preferidas a recorrer ao judiciário. A lentidão da justiça e o alto custo

de contratação de um advogado são os principais problemas que

afastam as empresas do judiciário.

 

O setor que se mostrou mais sensível ao funcionamento do

judiciário foi o de intermediação financeira, objeto do terceiro estudo

de caso. Uma evidência dessa sensibilidade são as reuniões

mensais de diretores jurídicos dos bancos para discutir a relação do

judiciário com o sistema financeiro, em claro contraste com a

posição dominante em outros setores, nos quais o judiciário não

está presente no dia a dia da gestão das empresas. Outra é a

expectativa de que uma melhora no desempenho do sistema judicial

leve a um significativo aumento do nível de atividade das instituições

financeiras.

 

Os bancos reclamam da morosidade da justiça e se sentem

vulneráveis às posições de alguns juízes, que consideram viesadas

em favor dos devedores. A reação dos bancos tem se dado de duas

formas. De um lado, eles têm procurado criar instrumentos que

reduzam sua vulnerabilidade ao mau funcionamento da justiça,

acelerando o resgate de garantias e facilitando a cobrança de

dívidas. São exemplos a alienação fiduciária e a cláusula-mandato.

De outro lado, elevam os spreads bancários de forma a compensar

o aumento do risco e dos custos decorrentes das práticas judiciais.

De acordo com os bancos consultados, esse aumento dos spreads

gira em torno de 10 a 30%.

 

Como sugerido pelas análises teóricas e empíricas apresentadas

neste volume, há ampla evidência de que o bom funcionamento do

sistema judicial promove o crescimento econômico. Apesar disso,

em economias em transição e em desenvolvimento, a reforma do

judiciário tem sido morosa e em muitos casos nem mesmo se

iniciou. Em particular, ela tem se atrasado muito em relação a outras

reformas, como a liberalização do comércio exterior, a privatização

e, em alguns países, a reforma da previdência.

 

Reformar o judiciário pode parecer, à primeira vista, uma tarefa

simples. Se os recursos disponíveis não são suficientes para que se processe com rapidez e segurança o grande número de casos que

chegam à justiça a cada ano, a solução seria aumentar a

disponibilidade de recursos ou reduzir o número de casos. No

primeiro grupo, estão as propostas de se investir mais em tecnologia

de informação (informática) e preencher os cargos vagos de juízes.1

Ou seja, fazer mais da mesma maneira. Obviamente, isso implicaria

o aumento dos gastos com o judiciário, o que se chocaria com a

necessidade de reduzir o déficit público e ao mesmo tempo elevar a

oferta de serviços como saúde, educação e segurança pública.

Além disso, os expressivos aumentos de gastos com o

judiciário,entre 1988 e 1997, sugerem que somente essa medida

não resolveria o problema. 2

 

No segundo grupo estão as propostas para se reduzir o número de

casos que chegam ao judiciário, ou, pelo menos, para agilizar a sua

análise. A nova lei de arbitragem é um importante passo nessa

direção. A primeira pesquisa de campo deste estudo mostrou que

66,3% das empresas brasileiras de grande e médio porte não

incluem cláusulas de arbitragem ou de mediação em nenhum de

seus contratos, enquanto 22,9% o fazem raramente.

Consequentemente, há um grande potencial para se explorar com o

uso desses instrumentos, ainda que a arbitragem seja em alguns

casos uma alternativa cara, aconselhada principalmente em

disputas envolvendo grandes somas e temas técnicos complexos.

 

Uma outra opção é tornar automática parte do processo decisório,

sendo a “súmula vinculante” a proposta mais conhecida nessa

direção. Através desse mecanismo, os tribunais inferiores teriam de

seguir a decisão dos tribunais superiores no momento de julgar

casos similares. Estima-se que em torno de 60% de todos os casos

que chegam ao judiciário têm o setor público como uma das partes

e envolvem um número muito pequeno de controversas (por

exemplo, quebra de contratos quando do lançamento dos planos

heterodoxos de estabilização no período 1986/91). Em princípio, a

“súmula vinculante” poderia agilizar a análise da grande maioria

desses processos, tornando o judiciário mais previsível,

desencorajando as partes a encaminharem certos casos para os tribunais para se beneficiarem de sua morosidade, e liberando os

juízes para se concentrarem nos casos restantes. 3 Através dessas

alternativas seria possível fazer mais com os mesmos recursos.

 

Embora útil, a visão do judiciário como produtor de serviços ignora

alguns aspectos complexos do problema, que, na prática, consistem

em impedimentos importantes à sua reforma. Além de toda a

complexidade técnica, envolvendo um amplo número de leis e

códigos processuais, há outras questões não legais que não têm

respostas óbvias. Por exemplo, num contexto de recursos escassos,

deve um país tentar garantir o máximo de “justiça” em cada caso

individual, mesmo sacrificando o acesso de uma larga proporção da

população a essa mesma justiça? O direito irrestrito à defesa e ao

recurso a instâncias superiores, sem qualquer dúvida, tem aspectos

positivos, mas também torna a justiça mais cara, lenta e menos

acessível a amplos segmentos da população. Deve-se então alterar

os procedimentos judiciais para se agilizar e reduzir os custos dos

julgamentos, facilitando-se o acesso de um maior número das

pessoas ao judiciário?

 

A resposta de um economista, e dos empresários em geral, a essas

questões seria “sim”, feitas as ressalvas naturais. Mas a maioria dos

juristas e demais operadores do direito provavelmente responderiam

“não”, também com as devidas ressalvas. Aqui é importante refletir

sobre a observação de Stigler a respeito dos mundos diferentes em

que habitam economistas e juristas. De uma forma um tanto quanto

simplificada, pode-se dizer que aos economistas falam mais alto os

grandes números e os incentivos perversos criados pelo mau

funcionamento da justiça. Para os juristas prevalece a visão de que

na escolha entre a certeza e a celeridade deve-se sempre optar pela

primeira.

 

Ainda de forma bastante simplificada, pode-se apontar outros dois

pontos de discordância entre “economistas” e “juristas” sobre a

atuação do judiciário em questões econômicas. Primeiro, a latitude

com que muitos juízes interpretam o fato de a mudança no ambiente

econômico permitir o não cumprimento de contratos é certamente maior do que a do economista típico, que entende que uma das

funções do contrato é exatamente estabelecer uma distribuição

implícita de riscos, aceita pelas partes quando este é celebrado.

Segundo, os economistas entendem que os objetivos sociais devem

ser perseguidos através do binômio taxação – subsídios, com o

mínimo de interferência na eficiência econômica, e não através da

interpretação diferenciada de contratos, ao contrário de muitos

juízes, que defendem o princípio de que o juiz, enquanto juiz, tem

um papel social a cumprir.

 

A complexidade da questão e a diversidade de perspectivas sobre

ela são, portanto, obstáculos a uma reforma do judiciário que reduza

os custos econômicos do seu mau funcionamento. Não causa

surpresa, assim, a dificuldade de se obter propostas claras,

abrangentes e bem definidas, seja sobre a direção em que essa

reforma deveria caminhar, seja sobre como proceder para lá chegar.

Para muitos, a reforma judicial é percebida como um salto no

escuro. Atores avessos ao risco resistem a mudanças em favor da

manutenção do status quo. Também é importante ressaltar que

muitas das mudanças propostas são defendidas como receitas de

bolo, sem atentar para as especificidades institucionais de cada

país. Como apontado no primeiro capítulo, a literatura não oferece

uma clara definição do que venha a ser um bom judiciário,

misturando com frequência o problema da eficiência com questões

relativas aos objetivos de justiça. Em última instância, o

estabelecimento de um equilíbrio entre esses diferentes objetivos irá

exigir uma solução mais política do que técnica.

 

Uma segunda razão para o escasso progresso até aqui alcançado

reside no fato de a sociedade estar relativamente adaptada ao atual

sistema, não dispondo de uma visão clara dos custos que ele impõe

e, ao mesmo tempo, percebendo que as reformas necessárias

demandarão tempo e muito esforço político. De maneira geral, o

nível de descontentamento com essa situação é muito inferior ao

que existe em relação à instabilidade macroeconômica. Há,

consequentemente, uma tendência a adiar a reforma. Isto é o

resultado de dois fatores. Primeiro, muitos dos custos são arcados pelos contribuintes de uma maneira geral, e não de forma privada.

Estes custos se perdem no meio de outros gastos públicos muito

mais elevados. Segundo, o grosso do ônus social do mau

funcionamento do judiciário é oculto. Resulta muito mais de

investimentos e negócios que não ocorrem, ou que são processados

de uma forma ineficiente, do que de gastos com litígios. Ao lado

disso, há mecanismos alternativos privados para assegurar o direito

de propriedade e para a resolução de conflitos, que atenuam a

importância de sistemas judiciais disfuncionais.

 

Algumas evidências nesse sentido ficaram evidentes em nossa

segunda pesquisa de campo. Metade dos empresários

entrevistados declarou que o mau funcionamento do judiciário

prejudicava seriamente o desempenho da economia, enquanto

somente 25% afirmaram que o mesmo ocorria em relação às suas

respectivas empresas. Tais resultados refletem o fato de as

empresas brasileiras se acharem organizadas de maneira a

evitarem “a qualquer custo” o contato com o judiciário, mesmo

quando isso implica perder oportunidades de negócio, produzir

ineficientemente etc. O judiciário pouco afeta as empresas porque

elas tende a evitá-lo sempre que possível, mas é precisamente

porque as empresas agem dessa maneira que a economia é

prejudicada.

 

A complexidade da reforma judicial deve-se também à necessidade

da reforma de outras instituições a ela relacionadas. É necessário,

por exemplo, reformar a polícia de maneira que as decisões judiciais

sejam rápida e efetivamente implementadas, um desafio talvez

ainda maior do que reformar o judiciário. Igualmente necessário e

difícil é formar melhores advogados. Num exame para o

preenchimento de 170 vagas de juiz no Rio de Janeiro, no segundo

semestre de 1997, somente 30 dos mil candidatos inscritos foram

aprovados. Ainda assim, vários analistas argumentam que a

formação média dos novos juízes está declinando.

 

Uma dificuldade complementar consiste no fato de que, na maioria

dos países, a reforma do judiciário significa a passagem de um sistema desenhado para satisfazer os produtores de justiça, para

outro orientado para o benefício dos consumidores (Economist,

1996). O problema está no fato de que enquanto as perdas

infringidas aos produtores são claras, imediatas e concentradas, os

benefícios para os consumidores se acham espalhados pela

população, não são evidentes e só serão inteiramente sentidos a

longo prazo.

 

Há diversos grupos que podem perder com a reforma judicial.

Primeiro, pessoas que ganham a vida vendendo facilidades e

agilizando processos judiciais – em países onde a corrupção é

comum, tais interesses se afiguram particularmente pronunciados.

Outra parte afetada serão os fornecedores de substitutos.4 Em

terceiro lugar, os advogados litigantes. Quarto, as firmas e os

agentes privados que se beneficiam de sistemas judiciários

disfuncionais, ou seja, firmas que se mostram capazes de adiar o

pagamento de impostos e reduzir os encargos sobre as folhas de

pagamento recorrendo aos tribunais; companhias de seguros que

ganham com o atraso do pagamento a clientes; locatários capazes

de pagar baixos aluguéis sem correrem o risco do despejo;

invasores de propriedades no campo e na cidade; para não

mencionar as pessoas envolvidas em atividades criminais e ilegais.

 

A dificuldade de se avançar com a reforma do judiciário também se

deve à incerteza sobre o ganho líquido que grupos importantes

podem aferir desse processo. Não é sequer claro como alguns

grupos serão afetados. No Brasil, por exemplo, as firmas têm uma

posição por vezes ambígua em relação a custos e benefícios da

lentidão da justiça (ver, por exemplo, os resultados do segundo

capítulo). Ninguém sabe o efeito líquido desses impactos. Ao lado

disso, como observado por Haussman (1996, p. 45):

 

Na medida em que a reforma é um processo de tentativa e erro,

o surgimento de benefícios tangíveis para grupos cujo apoio

político é decisivo pode não se dar de forma suficientemente

rápida e transparente.

Um último aspecto que torna a reforma do judiciário algo tão

complexo consiste na necessidade de coordená-la com outras

reformas, que também disputam os escassos recursos políticos do

executivo. Muitas delas dependem de um bom judiciário para serem

bem sucedidas, como é o caso da privatização dos serviços

públicos. Neste e em outros casos similares, a reforma judicial

constitui uma etapa crítica para se atrair investimentos privados para

a economia. A dimensão da agenda de reformas e as múltiplas

interações entre elas trazem à tona a questão sobre qual a

sequencia ideal das reformas. A literatura a esse respeito não é

conclusiva. North (1992, p. 27), por exemplo, observa que:

 

Não há teoria referente à dinâmica da evolução das estruturas

políticas capaz de orientar os tomadores de decisão em muitos

dos atuais esforços de reestruturação que estão em andamento

em economias em desenvolvimento e em países que foram

socialistas no passado. Mas o dilema é bastante claro.

Mudanças lentas e incrementais serão sabotadas pela criação

de “direitos de corrupção” por parte da burocracia existente.

Isso implica que alterações radicais nas políticas devem ser

acompanhadas pela reestruturação radical da burocracia. Mas

isso só será possível onde a ideologia existente juntamente

com os constrangimentos informais correlatos ao campo

ideológico sejam pelo menos parcialmente complementares à

criação de direitos de propriedade mais eficientes. Economias

desprovidas da herança de instituições informais e de

percepções ideológicas capazes de ajustá-las às tensões da

competição, aos mercados impessoais e a outras

consequências institucionais que emergem dos imperativos

tecnológicos da segunda revolução econômica, simplesmente

não podem se ajustar de um dia para o outro.

 

Levy e Spiller (1994) defendem posição semelhante, ao afirmarem

que em muitos países reformas judiciais e outras correlatas devem

preceder a privatização dos serviços públicos. De acordo com os

autores, é necessário que uma estrutura institucional adequada

esteja previamente montada para que a privatização ocorra de forma bem sucedida em setores como o de telecomunicações, por

exemplo.

 

Hay et al. (1996) defendem uma visão oposta. Argumentam que,

especialmente em economias em transição, privatizações e outras

reformas liberais são necessárias para a criação de partes

interessadas na reforma judicial. Consequentemente, argumentam

os autores, a reforma do sistema judicial – incluindo-se os tribunais,

ministério público e a polícia – não deve representar o ponto de

partida, já que provavelmente irá transcorrer num longo horizonte de

tempo. A reforma deve inicialmente se orientar na direção de tornar

os sistemas legais e judiciais mais competitivos, tentando adaptá-los

às práticas empresariais. 5

 

A engenharia política necessária para se viabilizar a reforma judicial

dentro e fora do Congresso é, portanto, bastante complexa.

Obviamente, isso não significa que o tema não seja importante ou

urgente. Até que o judiciário seja capaz de melhorar sua eficiência,

continuará servindo majoritariamente a uma camada pequena da

população e a grandes empresas. A maioria da população

continuará a evitá-lo, abrindo mão do seu direito à justiça ou

recorrendo a outros meios para tentar obtê-la. O resultado será a

expansão de tipos de “justiça” paralelos e violentos que começam a

surgir em alguns lugares. Caso não ocorram mudanças, a própria

legitimidade do judiciário irá sofrer, postergando a consolidação da

democracia.

 

1 De acordo com o Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário,

nas Justiças Comum, Federal e do Trabalho de 1° Grau havia ao

final de 1998 um total de 3247 cargos vagos (incluindo juízes

substitutos), contra um total de 11.706 juízes em atividade. Nas

Justiças de 2° Grau, as vagas não ocupadas somavam 82, contra

1668 cargos providos.

 

2 Ver Pinheiro (1998) para uma análise da evolução dos gastos com

o judiciário no Brasil.

3 No entanto, há estudiosos que questionam a eficácia desse

instrumento.

 

4 Ryterman et al. (1996, p. 14), por exemplo, mencionam que, na

Rússia, a ausência de um bom sistema judicial levou à

disseminação da prática de escambo e ao “aumento do número de

intermediários, cuja única razão de existir parece consistir no

desempenho do papel de fiadores de complicadas transações sob a

forma de escambo”.

 

5 Ver também Cooter (1996).