Prefácio

Há até bem pouco tempo, para estudar o Brasil, dispúnhamos, sobretudo de literatura ensaística, ainda que, não raro, inteligentemente construída e fecunda de intuições para investigações posteriores. A partir dos anos 1960, sobretudo, passamos a contar também com safras generosas de estudos produzidos pelos brasilianists. Bem diversa é a situação hoje. Certamente, como fruto da criação de bons centros de pós-graduação e do envio de numerosos jovens professores e pesquisadores para doutorar-se nas melhores universidades do exterior, temos hoje copiosa produção autóctone, fundada nos métodos modernos de investigação empírica, nas várias disciplinas das ciências sociais. Lembre-se, também, o substancial incremento dos recursos à pesquisa na academia e nos centros de investigação, patrocinado por instituições como a Fundação Ford, ou por agências de governo, como o CNPq, a Finep, o IPEA, entre outros. Assim é que hoje, por exemplo, no campo dos fatos políticos, já se pode estudar, com base em pesquisas sólidas e análises metodologicamente rigorosas, os fenômenos eleitorais e partidários; os movimentos políticos e as ideologias; a formação histórica do Estado brasileiro e sua constituição atual; a articulação do Estado com segmentos da sociedade civil, tais como os sindicatos operários e as organizações empresariais; a empresa pública, a burocracia, a organização militar, para mencionar apenas uns poucos aspectos de nossa vida política recentemente pesquisados.

Coube aos economistas, et pour cause, antecipar-se a seus colegas das áreas mais soft, no enfrentamento, há mais tempo, dos problemas de avaliação de programas de governo. Aliás eles próprios reconheceram que o prisma econômico não bastava para uma compreensão inteiriça das políticas públicas, que não omitisse variáveis à explicação satisfatória e justificasse propostas praticáveis de ação governamental. Passaram, assim, a convocar com insistência seus colegas da sociologia, da antropologia e da ciência política para as equipes multidisciplinares de estudo das políticas públicas. Nem se ignore, também, nos últimos anos, o movimento autônomo dentro dessas disciplinas, orientando-as para a “análise de políticas”.

O presente estudo de Sérgio de Azevedo e Luis Aureliano Gama de Andrade reúne, entre outras qualidades, a de ser bom indicador dos progressos da ciência social em nosso país nos anos recentes. Os autores se debruçam sobre um problema de política pública – a política habitacional do governo – e o fazem com proficiência na produção de um excelente texto.

A política habitacional é terreno privilegiado de confluência de alguns problemas centrais para a compreensão do Estado e de sua atuação frente às características da nova sociedade urbana brasileira. Através das análises das políticas de habitação popular, revelam-se problemas da mais alta significação política e normativa do Brasil de hoje. Habitação é um dos reclamos maiores na luta pela ampliação da cidadania, para que se reconheça nesta a faceta social, à qual compete ao Estado dar substância pela aplicação dos recursos públicos na política de “desenvolvimento social”. As análises do presente livro deixam claro quão longe ainda estamos desse ideal.

O texto não se restringe ao que poderíamos chamar “Fase BNH” da política de habitação popular. Os autores levaram mais longe sua prospecção, e procederam a bem cuidado levantamento das iniciativas anteriores do Estado brasileiro, no setor habitacional, na fase da “Fundação da Casa Popular”, durante a vigência da República Populista. O populismo foi sensível ao problema da habitação para as camadas pobres. Contudo, nesse período, apesar da participação política que se dilatava e da exigência de que os governantes acompanhassem com maior atenção os humores da opinião pública dos grandes centros, o desenvolvimento social e, entre seus componentes, a habitação popular, não saíram de modesto posto na escala de prioridades no uso dos dinheiros públicos. Retórica à parte, a Fundação da Casa Popular e iniciativas congêneres nos vários escalões de governo sofreram à míngua de recursos. Pouco se construiu do que se propôs construir. O clientelismo imperou na atribuição das quotas de moradias entre as regiões e localidades e das casas aos postulantes. O “paternalismo autoritário”, na expressão dos autores, deu a tônica de relacionamento do governo com o público que tinha acesso aos conjuntos residenciais construídos. Habitação popular não foi, portanto, verdadeira política redistributiva durante a República

Populista, mas meramente uma política 1 distributiva . Isso não é tudo. Um dos pontos mais reveladores da pesquisa empreendida é a verificação de que já se esboçava, em plena vigência do populismo, a tentativa de deslocar a política de habitação popular do plano das obrigações do Estado, num programa subsidiado, para o plano das soluções empresariais de mercado. A ideia de um Banco para enfrentar a moradia popular surge durante a presidência de Getúlio Vargas, em 1953. A ideia de “correção monetária” para os financiamentos habitacionais data do período de Jânio Quadros na presidência. Ou seja, ainda que não tenham essas ideias logrado chegar até a sanção final no processo decisório, são bons indícios de que, já então, tinham os homens de governo dificuldade de encarar habitação popular como item do desenvolvimento social, “bem público” a ser provido pelo Estado mediante o uso dos recursos tributários. Como agudamente em anos seguintes, as exigências do desenvolvimento material, dos projetos grandiosos de potência emergente, já então sobrelevavam às demais exigências nas decisões de governo.

O BNH e sua política não surgem, pois, ex nihilo. Por uma parte, elementos essenciais de seu “paradigma” foram adumbrados pelo populismo vigorante anteriormente. Por outra parte, ao surgir, o BNH é também, ou até predominantemente, encarado como banco de desenvolvimento social. Ao tratar desse aspecto, os autores nos proveem de acurada descrição da ideologia e percepção dos novos dirigentes quanto ao papel da casa própria na cooptação das camadas populares no corpo político. Aliás, lembram eles que esse ideário, inspirador do BNH nos seus primórdios, deitava fundas raízes em períodos anteriores.

Ao BNH também se atribuíram outras funções na política macroeconômica de então, as quais acabaram por relegar os desígnios sociais e políticos do banco a lugar ínfimo na hierarquia de funções da instituição. Na verdade, como bem acentuam os autores, os objetivos do BNH eram mutuamente incompatíveis, intrinsecamente contraditórios. Na falta de mobilização política que as apoiasse, as metas redistributiva e sociais perderam terreno para as de dinamização da economia, capitalização das empresas de construção e de produção de materiais, geração de empregos, solidificação do sistema financeiro de habitação.

A trajetória da política habitacional é vista dentro do contexto maior. A abertura social dos programas varia com a necessidade política de legitimação popular, oscilante de conjuntura a conjuntura. Não perdem, contudo, os autores o sentido de fatores operantes também ao nível “micro” da análise, e que constituem mediação necessária à compreensão das situações específicas, concretas. Os reduzidos “graus de liberdade” à movimentação do BNH são expostos. Em que pese à sua propensão tecnocrática, facilitada por assim dizer insitamente pelo paradigma dos engenheiros, que, logo, povoaram a instituição, esta precisava conviver com um ambiente altamente instável, minado pela inflação em todos os cantos, e era frequentada pelo fantasma da Fundação da Casa Popular, que fracassara antes. Seus dirigentes sabiam que, no médio e longo prazos, o banco deveria mostrar-se financeiramente consistente, pois a ótica social, subsidiadora, havia, no passado, sido débil para sustentar a instituição anterior na guerrilha quotidiana para assegurar-se os recursos do orçamento público. Entre a grandiloquência das mensagens de fim de ano e a prática diária do Tesouro, soçobrara a Fundação da Casa Popular.

Habitação e poder está longe de mostrar, ao longo dos últimos 17 anos, apenas a existência de organização impermeável, seguindo política de curso rígido. Essa política oscilou, ora num rumo socialmente regressivo, ora progressivo. O período 1970-74 vê a aplicação de recursos no mercado popular praticamente sumir. Os anos posteriores assistiram a uma crescente abertura da política habitacional, com retorno a programas antigos e lançamento de novos. Ênfase é dada ao contraponto político dessas mudanças. Ainda aqui, escapam os autores de inferências toscas. Sem esquecerem, obviamente, o fechamento político durante o período Médici, a que se pode atribuir também o refluxo da política social do BNH, chamam-nos também a atenção para o fato de que coincide esse período com a manifestação da crise das Cohabs, acumulada em anos anteriores pela atuação delas junto às camadas mais pobres, insolventes. A crise exigia ou uma revisão maior da política habitacional do governo, ou a drástica autodefesa organizacional do BNH, alternativa essa que veio a prevalecer, dado o contexto político maior dos primeiros anos 70.

Depreende-se do trabalho que a política habitacional, apesar dos avanços recentes com os novos programas, do tipo do Profilurb, ainda deixa de fora imenso contingente da população, a que se concentra na faixa de renda de três salários para baixo. Os autores procedem à avaliação de alguns dos programas novos, lastreada em pesquisa de campo de experiências com o Profilurb, programa que apresenta algum potencial junto a essa camada socioeconômica. Ao contrário da tendência dominante em outros estudos da política habitacional, os autores deste tendem a não rejeitar in limine as novas orientações da política habitacional para o uso do “mutirão”, da “autoajuda” e da “autoconstrução” nas periferias urbanas. Sem discutir o mérito teórico das teses sobre “superexploração” da força de trabalho, os autores recusam-se a tirar delas a consequência prática de condenar programas públicos que se valham daquelas modalidades de ação. Não creio que discordariam de que o desejável, o ótimo, em matéria de política social seria a situação em que, como parte da cidadania, estivesse o direito de morar com dignidade mínima, direito a ser assegurado pela ação estatal, que provesse habitação como qualquer outro “bem público”, para as pessoas incapazes de solucionar seu problema de moradia no mercado. Mas, antes do ótimo, é preciso conseguir o bom ou, ao menos, o possível, dentro do atual contexto de ação governamental e estruturação da sociedade. A autoconstrução não é invenção do BNH nem do tecnocrata. Ela já existe e é amplamente usada pela população, sendo discutível que o seu uso em programas habitacionais vá piorar a situação dos que participarem desses programas. Demais, ainda que correta, a perspectiva da “superexploração” seria parcial, por olhar a situação como armada apenas em termos de um jogo “soma-zero”. É certo que o trabalhador perde lazer, descanso, além de não ser pago pelo

trabalho extra.2 A construção da casa não apresenta inovações, sendo ao contrário rigidamente determinada pelos preços e tipos dos materiais disponíveis e acessíveis ao autoconstrutor. Contudo, sem cair na tentação folclorista de tecer loas ingênuas ao mutirão e práticas assemelhadas, reconheça-se, também, que, ao se criar uma associação vicinal para arrancar da autoridade melhoramentos na vila ou favela, construir as casas, melhorar os acessos viários e introduzir outros benefícios, não só se agregaram valores materiais ao patrimônio individual e social – o que não é desprezível – como também se acresceu algo em termos de vida social e política.

Pela menção dos temas que contém, pode o leitor prefigurar a riqueza do texto. Não é apenas trabalho calçado em boa pesquisa empírica e elaborado com penetração analítica e rigor teórico, também estudo perpassado do sentido de relevância prática e responsabilidade social e política, como convém a uma avaliação de política pública.

Antônio Octávio Cintra

Belo Horizonte, janeiro de 1982

1 Na política redistributiva, transferem-se recursos entre grandes categorias socioeconômicas, tais como as classes sociais, e as regiões. Na política distributiva, ao revés, os recursos se pulverizam entre postulantes atomizados, perdendo-se qualquer sentido de mudanças sistemáticas no perfil da curva de distribuição desse recurso entre grandes categorias sociais. Os conceitos foram introduzidos por Theodore Lowi, em artigo hoje clássico.

2 Note-se que esse aspecto pode ser atenuado num programa, ao imputar preços de mercado às horas de trabalho nele gastas, que entrarão na contrapartida comunitária que o projeto preveja.