Considerações finais

Uma vez realizado o balanço da política, resta, por fim, resumir os principais tópicos levantados ao longo de análise da trajetória do BNH.

Sob o prisma social, a política habitacional teve efeito perverso. Concebida para atenuar desigualdades sociais, termina ela por acentuá-la mais ainda, concorrendo para agravar a concentração da renda no país.

Vista em seus próprios termos, faltou à política habitacional imaginação – ou decisão política – para encontrar a solução que melhor se amoldasse às condições das classes baixas. Desconheceram-se os mecanismos espontâneos de que lançam mão tais classes para atender suas necessidades habitacionais. Em consequência, limitou-se a política à ação “tapa-buraco”, construindo aqui e ali conjunto populares, arranhando mais que enfrentando o problema.

Não cabe dúvida de que a correção monetária e o modelo empresarial tiveram peso ponderável no fracasso da política. Os juros mais baixos, os prazos mais longos e o financiamento maior não tiveram, entretanto, o efeito desejado na resolução do problema.

A questão não era simplesmente encontrar “dosagem ótima” de componentes, mas desenvolver “feitios” novos de solução, mais apropriados às populações-alvo. O fracasso se deveu, em larga medida, à rigidez do modelo BNH. Por que casas e não lotes? Por que construir por empresa e não por mutirão?

Faltou sensibilidade social à política habitacional. Não se pode argumentar que soluções diversas daquelas que foram colocadas em prática esbarrariam fatalmente nos interesses dos empresários do setor. Estes são orientados, fundamentalmente, para o mercado de classe média e alta, não percebendo vantagens em operar no de classe baixa.

Quanto ao regime, é duvidoso que tenha sido ele a fonte única da rigidez da política. A explicação talvez esteja também na própria burocracia do sistema habitacional, onde predomina uma tecnocracia com arraigada mentalidade financeira e ideologia empresarial.

A falência da política de habitações populares pode ser melhor aquilatada pela expansão do chamado mercado informal, paralelo ou clandestino, formado pelas moradias construídas sem licença das prefeituras, pelas populações de baixa renda. Indício de fraco desempenho do banco é também o crescimento acelerado dos domicílios rústicos nos últimos anos.

Vale lembrar, mais uma vez, que o BNH foi criado para construir, prioritariamente, habitações para famílias de renda mensal entre um e três salários mínimos. Entretanto, o elevado índice de inadimplência dos mutuários de baixa renda nos seus primeiros anos de atuação (1964-1969) fez com que, a partir de 1970, diminuíssem consideravelmente os investimentos nesse setor.

O desempenho inicial do BNH entrava em discordância com a política empresarial preconizada pelo governo federal, a partir de 1964, para a administração indireta. A maneira que o banco encontrou para se fortalecer institucionalmente e lograr o retorno do capital aplicado foi centralizar sua atuação nos setores médios e altos da classe média, em detrimento dos setores populares.

Entre 1970 e 1974 o problema de inadimplência do mercado popular continuou grave, sendo que a estratégia adotada foi simplesmente a de reduzir consideravelmente os investimentos para as famílias de baixa renda e aumentar substancialmente as aplicações no chamado “mercado médio”.

A partir de 1975 a inadimplência – o principal problema das Cohabs na época – começa a ser resolvida. Apesar de uma conjugação de fatores ter influído nesse caso, o mais importante parece ter sido a opção das Cohabs em privilegiarem as famílias com rendimento mensal entre três e cinco salários mínimos. Desse modo, o preço pago para o saneamento financeiro dessas Companhias pode ser considerado elevado, pois significa, na prática, abandonar a clientela para as quais elas inicialmente estavam voltadas (de um a três salários mínimos).

Essa estratégia das Cohabs foi possível em virtude do comportamento do mercado imobiliário a partir de meados dessa década. A especulação imobiliária, que atingiu especialmente as cidades médias e metrópoles brasileiras, diminuiu consideravelmente as alternativas habitacionais de amplos segmentos da baixa classe média. Esses setores, que antes não eram atraídos pelos conjuntos Cohabs, passaram a ver nestes uma possibilidade válida para a solução de seus problemas de moradia.

Aliada a essa situação de crise habitacional, as vantagens oferecidas na época pelo governo, como diminuição de juros e ampliação dos prazos de financiamento, tornaram as casas das Cohabs extremamente competitivas no mercado. O fato de as obras de infraestrutura, e por vezes o terreno, desses conjuntos serem oferecidos pelas prefeituras locais favorecia também essa tendência. Assim, quando os financiamentos para o mercado popular passam novamente a ganhar maior importância e nova dimensão (1975-1980) a realidade é bastante diferente daquela dos primeiros anos do BNH. Agora a clientela das Cohabs passa a ser formada fundamentalmente por operários qualificados e empregados especializados do terciário e a disputa para conseguir uma casa torna-se bastante acirrada. Sendo a procura por essas casas muito maior que a oferta, presencia-se, em algumas Cohabs, o renascimento de um novo clientelismo, caracterizado por práticas de favoritismo e tráfico de influência.

Embora a programação de financiamento para o mercado popular do atual governo esteja aparentemente acima da capacidade operacional das Cohabs (1 milhão de habitações por ano), espera-se um incremento considerável de construções para famílias de baixa renda. Isso por dois motivos. De um lado, não há constrangimentos técnicos advindos de situações de inadimplência generalizada, pois agora trabalha-se preferencialmente com uma faixa de população de maiores recursos (três a cinco salários mínimos). De outro, a busca de um sistema político baseado em maior legitimação social faz com que a importância do mercado popular seja realçada. Os dados apresentados anteriormente sugerem a partir de 1964 uma possível associação entre maiores investimentos em habitação popular e períodos em que o governo procura maior respaldo popular.

Para finalizar, deve-se ressaltar que os vultosos investimentos aguardados para os próximos anos deverão continuar a privilegiar a faixa superior do mercado popular. Os programas do tipo Profilurb e Ficam, de maior impacto na antiga clientela das Cohabs (de um a três salários mínimos), embora tendam a crescer em números absolutos, continuarão a manter em termos relativos, uma posição secundária. No entanto, é somente através de iniciativas baseadas na autoconstrução, prática usual entre as classes populares, que se poderá minorar consideravelmente o problema de habitação para os setores mais carentes das classes de baixa renda.