Habitação e populismo: a Fundação da Casa Popular

Parte I – Habitação e populismo: a

Fundação da Casa Popular

Instituída pelo Decreto-lei n.° 9.218, de 1° de maio de 1946 a Fundação da Casa Popular foi o primeiro Órgão, de âmbito nacional, voltado exclusivamente para a provisão de residências às populações de pequeno poder aquisitivo. Os Institutos e Caixas de Aposentadoria e Pensões, antes dela, através das carteiras prediais, vinham atuando na área fragmentariamente, pois atendiam apenas a associados.

Versões sobre sua origem dão conta das intenções políticas que motivaram sua criação. Teria sido a partir do conhecimento que o então deputado Juscelino Kubitschek tivera das atividades vitoriosas de um empresário mineiro na construção de casas populares através do Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários (IAPI) que surgiu a ideia de uma entidade de cunho nacional destinada a habitações populares. Segundo o depoimento desse empresário, que, mais tarde, no Governo Kubitschek, seria o

superintendente da Fundação da Casa Popular (FCP) 1, Juscelino o teria levado ao presidente Dutra para que o ajudasse a persuadi-lo das vantagens políticas de uma iniciativa nessa área.

Curiosamente, anos depois, o Banco Nacional da Habitação (BNH), que viria a ser um dos herdeiros da Fundação, teria sua instituição determinada por motivações análogas. Ambas foram iniciativas de governos que sucederam a administrações populistas e que acenavam com a casa própria como um meio de angariar legitimidade e alcançar penetração junto aos trabalhadores urbanos. De estilo e trajetória de atuação diversas, tanto o BNH quanto a Fundação da Casa Popular não lograriam, entretanto, responder à altura aos desafios que lhes foram antepostos, como se mostrará adiante.

Considerações de ordem política parecem ter pesado decisivamente para fazer vingar a ideia da criação da Fundação da Casa Popular. O quadro da época mostrava um Partido Comunista em ascensão, com forte penetração junto às populações operárias das grandes cidades. Não passara despercebida ao governo a votação que tiveram os candidatos comunistas à Assembleia Constituinte, onde lograram formar bancada de 14 deputados e um senador, perfazendo 9% do eleitorado. A expressiva votação de Fiúza – candidato quase desconhecido lançado pelo PC à Presidência da República e que alcançara 600 mil votos – reforçava ainda mais o

clima alarmante que envolvia as elites dirigentes. 2

Dupla estratégia foi empregada pelo governo para lidar com as incertezas políticas da época: por um lado, deflagrou medidas repressivas que culminariam com a declaração de ilegalidade do PC e a cassação de seus parlamentares em 1947; por outro, tentou ganhar as simpatias dos setores populares através de ações de cunho social.

A escolha de 1° de maio para a promulgação do Decreto-lei que criou a Fundação da Casa Popular é reveladora do alcance político que se pretendeu dar a tal iniciativa.

Pensada inicialmente para enfrentar os problemas habitacionais das faixas de população de baixa renda, a Fundação da Casa Popular

passaria, com o Decreto-lei n.° 9.777, de 6 de setembro de 1946,3 a ter possibilidade de atuar em áreas complementares que fariam dela um verdadeiro órgão de política urbana lato sensu. Cabia-lhe, de conformidade com esse decreto, “financiar obras urbanísticas de abastecimento d'água, esgotos, suprimento de energia elétrica, assistência social e outras que visem à melhoria das condições de vida e bem-estar das classes trabalhadoras (...)”. Era ainda de sua competência “financiar as indústrias de material de construção, quando, por deficiência do produto de mercado, se tornar indispensável o estímulo de crédito (...)”, “proceder a estudos e pesquisas de métodos e processos que visem ao barateamento de construção (...)”; “financiar as construções de iniciativa ou sob a responsabilidade de prefeituras municipais, empresas industriais ou comerciais e outras instituições, de residência de tipo popular destinadas à venda, a baixo custo ou a locação, a trabalhadores, sem objetivos de lucro” (...); e, finalmente, “estudar e classificar os tipos de habitação denominados populares, tendo em vista as tendências arquitetônicas, hábitos de vida, condições climáticas e higiênicas, recursos de material e mão de obra das principais regiões do país (...)”. Outra novidade do decreto foi a introdução da habitação rural “nos aspectos de construção, reparação e melhoramento”, como nova meta institucional.

Tais mudanças refletiam a percepção de que não era possível enfrentar o problema de moradias sem atacar os entraves representados pela ausência de infraestrutura física e de saneamento básico. Mostravam, por outro lado, que não bastavam medidas que complementassem meramente as ações das administrações locais. Era preciso fortalecer o próprio mercado – estimulando a produção de materiais –, modernizar as prefeituras, através de treinamento e qualificação de pessoal, e estudar o processo de “morar” das classes populares, para se tirar partido da prática comunitária de construir, das técnicas e dos materiais regionais utilizados.

A experiência se encarregaria de demonstrar, nos anos seguintes, quão irrealistas e pretensiosas eram tais metas. Como atacar simultaneamente o problema da moradia popular no campo e na cidade e o da infraestrutura sanitária? Como dotar as prefeituras de pessoal qualificado e ao mesmo tempo realizar pesquisas e estudos que conduzissem ao barateamento de construções?

Como financiar a indústria de materiais carentes no mercado e prestar assistência social às classes trabalhadoras?

A tarefa era desproporcional à força, aos recursos e à maturidade institucional da Fundação da Casa Popular. Não eram apenas constrangimentos de ordem técnica, financeira e administrativa que tornavam inviável a abertura de tantas frentes de trabalho. No plano político, muitos desses objetivos poderiam ser considerados assuntos de “peculiar interesse” do município, faltando-lhe competência constitucional para atuar livremente nessas áreas. Tampouco dispunha a Fundação de respaldo político, traduzido em recursos financeiros, apoio dos Estados ou legislação que lhe conferisse monopólio de algum recurso crítico, que lhe desse posição de vantagem para negociar com os municípios.

Legislação posterior viria corrigir a “megalomania” inicial do órgão, restringindo-lhe o território de ação. A Portaria n.° 69, de 23 de maio de 1952, do Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, que dispunha sobre os Estatutos, reduziria o papel das atividades complementares, admitindo-as apenas “quando de todo indispensável em face dos seus programas e realizações e de preferência nos municípios de orçamentos reduzidos, sob a garantia

de taxas ou contribuições” (art. 1.°, item 5). 4 Como tais municípios dificilmente poderiam oferecer garantias de “taxas ou contribuições”, eliminava-se, na prática, a possibilidade de atuação significativa nos setores ligados ao abastecimento de água, esgoto, energia elétrica e assistência social.

Paralelamente às adaptações de objetivos, mudanças expressivas ocorreram nas fontes de financiamento da Fundação da Casa Popular, fazendo-a depender exclusivamente de dotações orçamentárias da União. O dispositivo legal de sua criação previa, além dos recursos tradicionais como doações, contribuições e transferências do Tesouro, empréstimo compulsório de pessoas físicas que adquirissem terreno de valor superior a 200 mil cruzeiros ou que construíssem edificações de área acima de 200m 2. Os primeiros estariam obrigados a empréstimo igual a 0,5% do preço de compra de terreno; os últimos, a 15 cruzeiros por metro quadrado construído. O prazo de resgate era superior a 30 anos, equivalendo, na realidade, a um imposto disfarçado. A intenção era nitidamente redistributiva: adquirentes de imóvel mais bem aquinhoados estariam subsidiando os menos favorecidos, mediante o financiamento da Fundação da Casa Popular.

Esse dispositivo não chegou a ser implementado. Três meses depois o Decreto-lei nº 9.777 o revogava, instituindo em seu lugar a “contribuição obrigatória de 1% (um por cento) sobra o valor do imóvel adquirido, qualquer que seja a forma jurídica da aquisição, cobrado juntamente com o imposto de transmissão, de valor igual

ou superior a 100 mil cruzeiros”. 5 Mantinha-se inalterada a filosofia redistributiva, cobrado que era o imposto apenas dos adquirentes de propriedades imobiliárias cujo valor de transmissão excedia a 100 mil cruzeiros.

Duas razões básicas concorreram para que tal imposto não viesse a ter eficácia: primeiro, o contribuinte tinha um forte incentivo para falsear o valor real das transações, para fugir à taxação; segundo, os Estados, a quem competia a arrecadação, nem sempre recolheram à Fundação da Casa Popular os impostos cobrados.

Cabendo aos Estados o ônus administrativo e o desgaste político, sem contrapartida financeira, era de esperar que não tivessem empenho em “colaborar” com a Fundação da Casa Popular. Argumentava-se com a inconstitucionalidade da apropriação do tributo, alegando tratar-se de áreas de competência fiscal dos Estados. Alguns simplesmente se negaram a arrecadá-lo, e a maioria que o fez nem sempre o recolheu à Fundação da Casa Popular.

Num contexto em que os Estados desfrutavam relativa autonomia, e carecendo a Fundação de instrumentos de pressão para fazer valer seus interesses, o cumprimento da lei dependia, em grande parte, das boas relações políticas entre o Governo Federal e as administrações estaduais. Publicação oficial da FCP dava conta do precário recolhimento do imposto pelos Estados: “A despeito da existência de texto de lei determinando aos Estados o recolhimento aos nossos cofres da taxa de 1% sobre os impostos de transmissão cobrados sobre imóveis de preços superiores a 100 mil cruzeiros, a quase totalidade das Unidades da Federação tem se abstido, através dos cinco anos de nossa existência, de observar os termos

de tal dispositivo legal. 6