Perspectivas da política de habitação popular

A análise realizada até aqui privilegiou características internas ligadas à concepção, planejamento, execução e suporte institucional da política de habitação popular. Entretanto, o trabalho apresentar-se-ia parcial se não tentasse explorar, ainda que impressionisticamente, a importância de condicionantes externos no desempenho dessa política.

Trata-se de refletir sobre o papel da política habitacional dentro da estratégia de desenvolvimento. Como ocorre essa inserção? Qual a sua relação com o sistema político? Diferentes conjunturas políticas influem na performance dos investimentos habitacionais para as classes de baixa renda?

Nesse sentido, uma das primeiras tentações (aliás comum a muitas avaliações recentes de políticas públicas) seria procurar a relação porventura existente entre o regime autoritário e a política de habitação popular. Haveria, por exemplo, uma associação direta entre autoritarismo e baixa prioridade para habitação popular?

Apesar de estimulante para maior reflexão sobre o tema, uma hipótese como essa apresenta inúmeros óbices metodológicos para ser testada.

Uma alternativa seria analisar as políticas habitacionais de países com diferentes sistemas políticos. Isso, no entanto, tornaria necessário controlar tantas variáveis (diferentes graus de desenvolvimento, população, importância relativa da construção civil etc.) que inviabilizaria a análise.

Outra estratégia poderia ser uma comparação de corte longitudinal entre, por exemplo, o regime liberal de 1945-1964 e o regime autoritário pós 1964. Entretanto, aqui também seria difícil a obtenção das informações adequadas. As especificidades do sistema econômico, os diferentes graus de urbanização e o papel desempenhado pelo setor público e a iniciativa privada nos dois períodos, entre outras variáveis, tornam problemático avaliar a importância dos diferentes sistemas políticos nos investimentos em habitações populares.

Por outro lado, em se tratando da trajetória recente da política de habitação popular, pode-se constatar que, em determinados períodos, ocorreram diferenças significativas no tratamento dado ao tema pelas autoridades governamentais. Caberia, então, discutir a importância de diferentes conjunturas políticas (nestes últimos 17 anos de regime autoritário) nos investimentos para construção de casas populares.

Sugere-se como hipótese que, a partir de 1964, os períodos de maiores investimentos habitacionais para as classes de baixa renda são aqueles em que o governo procura uma base mais ampla de legitimação política, através de respaldo popular.

No período inicial do BNH, o objetivo principal parece ter sido sensibilizar as classes populares e favorecer sua reconciliação com

o “governo revolucionário”. A carta de Sandra Cavalcanti34 , citada anteriormente, ao então marechal Castelo Branco retrata bem essa intenção.

Ressalte-se que, entre 1964 e 1969, fase de implantação e expansão das Cohabs, os investimentos não deixavam de crescer,

passando de 8.610 para 51.146 unidades, respectivamente (Tabela

11).

Tabela 11. Empréstimos aprovados pela carteira de operação social

– COS – do BNH,* segundo o ano da construção 1964-80

Ano Unidades Índices

1964 8.618 0,15

1965 14.716 0,25

1966 11.299 0,20

1967 41.333 0,72

1968 44.516 0,77

1969 57.746 1,00

1970 21.846 0,38

1971 17.951 0,31

1972 11.961 0,21

1973 17.157 0,30

1974 7.831 0,14

1975 44.584 0,77

1976 90.215 1,56

1977 97.352 1,69

1978 183.268 3,17

1979 134.609 2,33

1980 199.883 3,46

Fonte: BNH, Departamento de Planejamento e Coordenação

(Dplan). Rio, 1981.

* Conjuntos Cohabs, e residências construídas diretamente pelo

BNH para a população de baixa renda.

Obs.: Índice base 1969.

Outro período de retomada de investimentos ocorre a partir de 1975, coincidindo com o início da política de “distensão”, sendo financiadas 44.584 unidades habitacionais, quase sete vezes o número de casas financiadas no ano anterior.

Seria esse incremento na época uma das respostas do governo à derrota eleitoral sofrida em 1974, ou seja, uma forma de melhorar sua imagem frente às classes de baixa renda? Embora exija uma pesquisa detalhada, esta é uma indagação que não pode ser descartada a priori.

Por fim, vale lembrar que, atualmente, quando o presidente Figueiredo procura ampliar sua base de sustentação popular, seus correligionários no Congresso Nacional apontam como principais realizações de política social do governo duas questões vinculadas à habitação: 1) o fim da denúncia vazia; 2) prioridade para a construção de casas populares.

Uma possível explicação teórica da hipótese proposta – maiores investimentos em habitação popular em períodos em que o governo procura mais respaldo popular – seria o papel estratégico que, para muitas pessoas (inclusive autoridades governamentais), desempenha a propriedade habitacional. Segundo essa concepção, a compra da casa própria é demanda prioritária das classes trabalhadoras, capaz de levá-las a apoiar politicamente quem lhes permitisse o acesso a esse bem ou de, pelo menos, tornar sua oposição mais “construtiva e responsável”. Vale lembrar que esse modo de encarar o tema é antigo, encontrando-se difundido entre alguns legisladores da Europa Ocidental desde o final do século passado. Ressalte-se ainda, a título de ilustração, que essa visão do problema é compartilhada pelo ex-ministro Roberto Campos, um dos primeiros mentores do sistema pós 1964.

A solução do problema pela casa própria (...) contribui muito

mais para a estabilidade social do que o imóvel de aluguel. O

proprietário da casa própria pensa duas vezes antes de se

meter em arruaças ou depredar propriedades alheias e torna-se

um aliado da ordem.35

Se a relação proposta anteriormente necessita ainda, para ser comprovada, de outras evidências empíricas e de estudos mais pormenorizados, maiores são as dúvidas no referente à hipótese inversa, ou seja, uma possível associação entre o período de mais baixa mobilização e apelo popular por parte do Estado (1970-1974 – governo Médici) e menor prioridade para a habitação de interesse

social (Gráfico 1).

Gráfico I. Índice de empréstimos aprovados pela carteira de

operação social. COS do BNH – 1964-1980

Os financiamentos que em 1969 foram de 57.746 unidades habitacionais, caem bruscamente em 1970 para 21.846 casas.

Durante o período de 1970 a 1974 os recursos para habitação popular não deixam de decrescer, alcançando nesse último ano o menor financiamento da história do BNH, ou seja, apenas 7.831 casas. Vale lembrar que nem o chamado “milagre brasileiro” foi capaz de inverter a curva descendente do mercado de habitação popular.

Vimos nas seções anteriores que a insolvente situação do mercado popular em 1970 era decorrente do fracasso da atuação em moldes empresariais das Cohabs para uma clientela na faixa de um a três salários mínimos. Dessa maneira, não se pode imputar à conjuntura política o “insucesso” dessa estratégia. Entretanto, é possível que a resposta a esse problema fosse diferente, no período 1970-1974, caso houvesse um interessado em angariar na época maior respaldo popular.

A nível hipotético poder-se-ia supor que, caso os setores populares fossem importantes como elementos de legitimação política, talvez não houvesse uma diminuição tão drástica de investimento em construções populares. Pode ser também que a estratégia de privilegiar a faixa superior do mercado popular, levada a efeito a partir de 1975, tivesse sido iniciada alguns anos antes. É possível, do mesmo modo, que o Profilurb conhecesse uma trajetória mais marcante.

Uma vez feitas as considerações anteriores, cabe indagar, dentro do quadro analisado, quais seriam as perspectivas da política de habitação popular em um futuro imediato. Os dados apresentados anteriormente mostram que, nos últimos três anos, os investimentos públicos em habitação popular cresceram consideravelmente em relação ao desempenho anterior do BNH. Por outro lado, pelas diversas declarações do atual governo, há a expectativa de que essa tendência não só continue, mas até se fortaleça. O discurso dos atuais dirigentes inegavelmente procura recuperar e legitimar os objetivos de cunho social que levaram à criação do BNH. Inclusive,

algumas medidas concretas, como a volta da “Tabela Price”36 foram tomadas para ajudar os mutuários de baixa renda.

Além da reincorporação do “Sistema Price”, as novas autoridades habitacionais mostraram também interesse em revitalizar o Profilurb e o Ficam (Financiamento para Construção Ampliação e Melhoria), que são programas capazes de atingir setores anais carentes do mercado popular. Entretanto, a programação fundamental da nova gestão parece que vai apoiar-se fundamentalmente nos programas tradicionais das Cohabs. Inclusive, a dinamização destes conjuntos, com a construção de 1 milhão de habitações por ano, foi acenada para os empreiteiros como uma possível compensação pela perda

de dinamismo do mercado médio.37

O que significa essa estratégia em termos sociais? Deixando de lado a discussão das cifras programadas (que parecem bastante ufanistas), caso essa política se concretize, o mercado popular ganhará uma importância inusitada, se comparada com a trajetória anterior do banco. Porém, apesar desse possível avanço quantitativo, essa estratégia não contemplará de maneira significativa os setores populares de mais baixa renda.

Sabe-se que os programas tradicionais das Cohabs tendem a privilegiar os setores melhor aquinhoados do mercado popular (três a cinco salários). Por meio destes não é possível atingir uma massa considerável das famílias que ganham mensalmente entre um e três salários.

Isto significa que, a nível de políticas de habitação social, o governo continuará a dar prioridade aos setores populares vinculados diretamente ao mercado formal de trabalho, ou seja, aqueles que ganham salários mais altos, têm carteira de trabalho assinada, renda estável etc.

Quanto à grande massa de trabalhadores urbanos não-qualificados, será destinada, através de programas tipo Profilurb e Ficam, uma porção menos generosa de seus investimentos. Apesar disso, esse montante deverá ser consideravelmente superior ao que até o momento foi gasto, uma vez que, na atualidade, a importância política dessa população passou a ser maior. Dessa forma, o Profilurb, que, até o final de 1980, tinha aproximadamente 43 mil lotes, provavelmente passe a alguns milhares nos próximos anos sem, contudo, ameaçar a performance das construções de conjuntos tradicionais.

De qualquer forma, as perspectivas de maiores alternativas habitacionais para os setores de baixa renda que se encontram no “fundo do tacho” exigem maior reflexão sobre a principal base de sustentação desses programas alternativos, ou seja, a autoconstrução. Será ela capaz de responder adequadamente às necessidades habitacionais dessas populações? Será viável uma política pública de incentivo à autoconstrução? Possui alguma vantagem em relação aos métodos tradicionais? Essas são algumas das questões que procurar-se-á abordar nesta última seção.