As premissas da nova política

Instituído, como se viu, através da Lei n.° 4.380, de 21 de agosto de

1964, 14 o BNH é investido nas funções de órgão centra/ dos Sistemas Financeiros da Habitação e do Saneamento, com competência para “orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitação”, para promover a construção e a aquisição de casa própria, especialmente pelas classes de menos renda. O parágrafo único do artigo 17 da mesma lei veda-lhe “operar diretamente em financiamento, compra e venda ou construção de habitação”. Essas funções deveriam ser exercidas pelos agentes executivos do sistema.

O BNH inicia suas operações ainda em 1964 com capital inicial de 1 milhão de cruzeiros (910 mil dólares, no câmbio da época) e receita proveniente de 1% da folha de pagamento dos salários de todos os empregados sujeitos ao regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT).

Sob três aspectos, o modelo BNH representa uma inovação na política habitacional. Primeiro, trata-se de um banco, ao contrário das soluções anteriores, baseadas na Fundação da Casa Popular e nas caixas de pecúlio e órgãos previdenciários. Segundo, os financiamentos concedidos preveem um mecanismo de compensação inflacionária – a correção monetária – que reajusta automaticamente os débitos e prestações por índices correspondentes às taxas da inflação. Terceiro, constitui um sistema em que se busca articular o setor público (na função de financiador principal) com o setor privado, a quem compete, em última análise, a execução da política de habitação.

O modelo parece assentar-se nos pressupostos de que:

a) soluções subsidiadas, do tipo Fundação da Casa Popular,

levam inescapavelmente à política clientelística;

b) a capacidade administrativa do Estado é inferior à do setor

privado;

c) a centralização normativa e a descentralização executiva,

esta última baseada no interesse próprio dos agentes

executivos, seriam condições apropriadas para assegurar a

eficiência do funcionamento do sistema.

O conflito entre as metas sociais e as premissas que informariam a mecânica de atuação do BNH era descortinável à época de sua concepção. O governo procurava imprimir às companhias, autarquias e fundações públicas racionalidade econômico administrativa de tipo empresarial, que lhes permitisse autossustentação, sem criar ônus à Fazenda Nacional. Corolário dessa política foram a adoção da correção monetária, a estratificação do mercado por faixas de renda e as exigências de remuneração do capital investido, que seriam decisivas, provocando o deslocamento dos objetivos sociais, relegados a posição subalterna, no desdobrar do processo.

Conforme se verá mais adiante, as inovações introduzidas pela nova política habitacional, ao invés de lhe facilitarem a realização dos objetivos, acentuaram ainda mais o conflito entre eles. A opção por uma base empresarial de atuação, se eliminou o risco do distributivismo na política habitacional, tomou ainda mais difícil o acesso das camadas de renda baixa à casa própria. As tensões entre objetivos acrescentou-se uma outra, de efeito talvez mais profundo: o conflito entre meios e objetivos. Como realizar objetivos tão diversos, como os procurados pela política habitacional com um único e mesmo instrumental de política'? Como garantir atratividade para os empresários do setor nos investimentos destinados às populações de baixo poder aquisitivo, sem onerar excessivamente a casa? Como assegurar o acesso à casa própria por parte das classes baixas, sujeitas, na sistemática BNH, à correção monetária, se, em decorrência da política maior do desenvolvimento, optou-se pelo congelamento dos salários?

Os impasses a que se verá submetida a política habitacional decorrem, em parte, da discrepância entre os fins, tomados explícitos, e os meios efetivamente adotados para implementá-los. As linhas empresariais de atuação, aliadas à correção monetária, de um lado impedem a descapitalização progressiva do BNH, evitam um sistema de favoritismo de âmbito nacional e reduzem os riscos de corrupção, mas também não permitem que os mutuários de poucos recursos possam beneficiar-se do sistema. Além desses aspectos, ao fazer do sistema financeiro a pedra angular da política habitacional, o modelo BNH criou grupo de pressão fortíssimo, representado pelos construtores, bancos, financeiras, associações de poupança e crédito imobiliário, que dificilmente embarcariam numa política que lhes contrariasse os interesses.

A lentidão das respostas do BNH a mudanças conjunturais – sobretudo às que requerem alterações na sistemática financeira – talvez encontre parte de sua explicação na ação dos grupos de pressão, formados pela própria política habitacional.

a) Correção monetária

A indexação das prestações como forma de evitar a descapitalização tinha sido reconhecida como necessária nos últimos anos da Fundação da Casa Popular. Esse dispositivo, contudo, somente seria implementado com o advento do BNH.

A utilização da “correção monetária” em operações imobiliárias não é inovação ou característica original do Brasil, como pode parecer à primeira vista. A reajustabilidade ou correção monetária, que permite atualizar o valor da poupança, investimento e saldos devedores dos créditos hipotecários, existe nos Sistemas de Poupança e Empréstimo da Argentina, Bolívia, Colômbia, Chile, Equador e Paraguai. No entanto, além do Brasil, somente a

Colômbia, Paraguai e Chile a aplicam com regularidade.15

O que caracteriza o Brasil e o destaca dos países latino-americanos citados é que, entre nós, a correção monetária se aplica em maior grau e atinge amplos setores da economia, parecendo algo “natural”, com o qual se deveria conviver permanentemente.

A tradução operacional da correção monetária para o Sistema Financeiro da Habitação é feita através da Unidade Padrão de Capital (UPC), uma unidade monetária de poder aquisitivo constante, cujo valor expresso em cruzeiros é atualizado monetariamente a cada trimestre civil, na mesma proporção da variação do Indica de Preços, apurado pela Fundação Getúlio Vargas. O processo é idêntico ao utilizado para calcular as chamadas Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Uma UPC, a moeda oficial do BNH, equivale, em valor, a uma ORTN.

A correção monetária tem sido alvo de debates acirrados. Há os que, colocando-se em perspectiva macroeconômica, alegam que ela alimenta o processo inflacionário. Segundo essa visão, o ônus da proteção do capital canalizado para a construção civil tenderia a disseminar-se por outros setores da economia, através de elevação geral de preços. Detentores de capital ou grupos com maior poder de barganha salarial teriam posição privilegiada, pois poderiam defender-se dos efeitos inflacionários que porventura decorressem da correção.

Outros, entretanto, a defendem, argumentando ser impossível desenvolver um programa habitacional em larga escala sem evitar a deterioração das poupanças aplicadas. A insolvência da Fundação da Casa Popular, o acanhamento dos programas implementados por ela e pelos diversos institutos que possuíam carteiras habitacionais, e o clientelismo gerado, seriam, segundo essa ótica, resultantes da descapitalização crescente dos recursos habitacionais.

A opção escolhida para financiar o programa habitacional desprezou a priori a possibilidade de subsídio. Montou-se, para esse fim, complexo sistema financeiro que combinava a poupança compulsória, proveniente do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), com a voluntária, constituída de letras imobiliárias e das cadernetas de poupança. Como garantir o fluxo da poupança voluntária, sem remunerar o capital investido? Como subsidiar a casa através da depreciação do FGTS, se este, que para alguns funciona como um pecúlio, é para a maioria uma espécie de salário-desemprego'?

Perante situação inflacionária de controle e previsão incertos, a tendência é, antes que a desativação da correção monetária, o seu fortalecimento.

b) A centralização da política e a segmentação do mercado habitacional.

Ao contrário das soluções anteriores, onde a ação do Estado era atomizada, a cargo de numerosas instituições – caixas econômicas, institutos e Fundação da Casa Popular – o Plano Nacional de Habitação instituiu um centro decisório unificado, com normas e políticas padronizadas.

Sob o comando do BNH estabeleceu-se divisão de trabalho entre atores públicos e privados nas etapas da captação de recursos, financiamento, construção e comercialização de moradias. Quanto à captação, o arranjo prevê poupanças compulsórias, recolhidas pelo próprio Estado através do FGTS, e as voluntárias, provenientes da colocação de letras imobiliárias e de cadernetas de poupança. Estas últimas, de responsabilidade das sociedades de crédito imobiliário, das associações de poupança e empréstimo e das caixas econômicas.

Quanto ao financiamento, há um agente específico para cada um dos segmentos do mercado definidos pelo BNH. Para o mercado popular, que inicialmente pretendia atingir as famílias com renda mensal de um a três salários mínimos, limite posteriormente ampliado para cinco, os agentes são as Companhias Habitacionais (Cohabs), que podem ser estaduais ou municipais. Os do chamado mercado econômico, encarregados, a princípio, da construção de moradias para mutuários com renda familiar entre três e seis salários mínimos, limite mais tarde estendido, têm nas cooperativas habitacionais, formadas basicamente de categorias profissionais, os interlocutores principais junto ao BNH. Essas associações não possuem fins lucrativos e formam uma espécie de condomínio, dissolvendo-se normalmente após a concretização das obras. O mercado médio compõe-se das famílias de renda mensal mínima de seis salários. E nele que atuam principalmente os agentes privados, Sociedade de Crédito Imobiliário (SCIs), Associações de Poupança e Empréstimos (APEs), além das Caixas Econômicas. Essas instituições, voltadas para a classe média, formam o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE). A construção, independentemente do segmento do mercado, tem sido domínio exclusivo da iniciativa privada. Embora as Cohabs não estejam impedidas legalmente de construir por administração direta, dificilmente utilizam essa prerrogativa. A comercialização é empreendida diretamente pelos agentes promotores, que, em seguida, contratam um financiamento com o BNH. Do exposto, depreende-se um complexo quadro de relações entre o Estado e o setor privado. Ao primeiro cabe ditar as regras do jogo, estabelecendo as condições de acesso à habitação através de decisões sobre as exigências de renda familiar, prazos, juros e sistemas de amortização. Compete-lhe ainda regular o mercado, credenciando instituições para atuar como seus agentes e determinando os índices da remuneração da poupança voluntária. Além do papel regulador, o Estado atua como provedor e avalista dos recursos necessários aos empreendimentos imobiliários.

1 Há sinais, conforme se explicitará em outra parte deste trabalho, de que o clientelismo esteja ressurgindo nos programas das Cohabs. A afirmativa se refere aos períodos subsequentes à extinção da FCP.

2 Ver, a propósito, o depoimento de Abelardo Jurema: “Durante todo o Governo João Goulart, a tônica predominante foi a reforma agrária. O tema tomou conta de todos os conselhos do Governo. Até quem não entendia nada e muito menos de reforma agrária passou a discutir, nos corredores dos palácios presidenciais, sobre reformas de base e, principalmente, a agrária.” Jurema, A., Sexta-feira, 13; os últimos dias do governo João Goulart. Rio de Janeiro, O Cruzeiro, 3.a ed., 1964, 241 pp., p. 49.

3 Ibid., p. 52.

4 Embora anunciado por Jango no dia 13, não existia até aquela data um projeto ou anteprojeto de tabelamento. Ver o depoimento de Abelardo Jurema, Jurema A., op. cit.

5 Jurema, A., op. cit., p. 53.

6 Transcrita em: Souza. B. G. V. de – O BNH e a política de governo. Belo Horizonte, 1974, pp. 157-59. Tese (mestrado) – UFMG. FAFICH. DCP.

7 Ibid., p. 157.

8 Silva, L. G. do N. e – “Prefácio”, in Trindade, M. – Habitação e desenvolvimento. Petrópolis, Vozes, 1971, pp. 11-18. Citação retirada da p. 12.

9 O destino do IBRA seria, em parte, paralelo ao do BNH. Durante os dois primeiros anos que sucederam à aprovação do Estatuto da Terra, o órgão desfrutou relativo dinamismo. Definiram-se os critérios para a seleção das chamadas regiões críticas, para fins de reforma agrária, em medida que poderia indicar a existência de uma vontade política exigida para uma decisão sobre a matéria. Gradativamente, entretanto, o órgão perde força e substância, os objetivos de colonização sobrepõem-se aos da reforma agrária e o IBRA se esvazia, diferentemente do BNH, que também passa por um “ciclo de vida” semelhante, mas logra se tornar uma burocracia forte e poderosa.

10 As ideologias da política urbana e da habitacional revelam notável semelhança. Ver, na parte referente às tentativas de mudança da Fundação da Casa Popular, o argumento que fundamentava a proposta do Governo Jânio Quadros sobre o assunto.

11 Seminário Sobre o Plano Nacional de Habitação, São Paulo, 1966. Plano nacional de habitação, s.1. Banco Nacional da Habitação, 1966. v. 2, pp. 20-21.

12 Trindade, M. – “Um modelo genuinamente brasileiro”, in Habitação e desenvolvimento. Petrópolis, Vozes, 1971, cap. 1, pp. 1934. Citação retirada da p. 22.

13 Transcrita em: Souza, FGV de, op. cit., p. 159.

14 Brasil. Leis, decretos, etc. Lei n.0 4.380, de 21 de agosto de 1964. Ler: Coletânea de Legislação; legislação federal e marginália, São Paulo, 28, 2, pp. 755-72, 2. Sem. 1964. Citações retiradas das pp. 759-60.

15 “Ciertos aspectos de financiamento habitacional en algunos países latino-americanos”, in Avance, ahorro y préstamo interamericano, Santiago, 7, 23, pp. 45-51, março de 1975. Informação retirada da p. 48.