Crise social e habitação: a perspectiva do Governo Jânio Quadros

Embora a proposta das letras hipotecárias tivesse sido tomada de experiências internacionais, tinha-se consciência da precariedade do mercado financeiro do Brasil e da necessidade de o poder público sustentá-las. Segundo os autores da proposição, se deixadas ao livre jogo do mercado, as letras enfrentariam dificuldades para colocação, e “suas cotações baixariam a tal nível que impossibilitaria o desenvolvimento de um plano em escala

superior”. 4 Outra dimensão que se pretendia introduzir na política habitacional através do projeto era a divisão de trabalho entre a Fundação da Casa Popular e o próprio Banco Hipotecário de Investimento e Financiamento da Habitação Popular. A este competiria a execução da política, enquanto à Fundação estaria reservado o papel normativo. Esse arranjo, em certo sentido, foi tentado quando da criação do BNH. A lei que o instituiu criou também o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (Serfhau), com funções semelhantes às da Fundação da Casa Popular.

Procurou-se, para levar adiante a iniciativa do Banco Hipotecário, o apoio de lideranças partidárias, de autoridades governamentais e do próprio presidente da República, com quem foi abordada a ideia. Imaginava-se que a época era propícia, pois estava em andamento um plano geral de remodelação do Serviço Público.

A despeito da receptividade encontrada inicialmente junto a setores governamentais, o projeto não logrou viabilidade política.

Crise social e habitação: a perspectiva do

Governo Jânio Quadros

A outra tentativa de transformação da política habitacional digna de nota teria lugar somente oito anos mais tarde, nos sete meses do Governo Jânio Quadros. Durante o período Kubitschek optou-se por dinamizar a Fundação da Casa Popular, sem alterar-lhe as estruturas organizacionais e os métodos de ação. Embora não se tivessem superado nesses anos as debilidades que haviam marcado a atuação da FCP no passado, foi a época de maior prestígio da instituição. Construíram-se os conjuntos de Brasília, a maior parte das unidades residenciais de Minas Gerais e do antigo Distrito Federal.

Foi a partir da percepção de que estava em marcha uma crise social em larga escala, com riscos de convulsão política, e a econômica de consequências imprevisíveis, que se propôs a reformulação da política habitacional com o Plano de Assistência Habitacional e a

criação do Instituto Brasileiro de Habitação.5

O quadro que então se delineava para as autoridades era o de um país “premido pela inquietação social”. O diagnóstico da crise era amplo e abrangente. Realçava, de um lado, a estrutura agrária arcaica e injusta, que expulsava o homem do campo, e, de outro, a industrialização incipiente, incapaz de absorver os contingentes de migrantes rurais.

A crise, segundo os idealizadores do Instituto Brasileiro de Habitação, tinha raízes no passado distante e prendia-se a “desajustamentos seculares no ritmo do desenvolvimento”.

As causas eram a “incompleta e tardia revolução industrial” que penetrara rapidamente o campo e desarticulara suas estruturas, levando ao “intumescimento” das cidades e condicionando o processo de desenvolvimento anterior.

As migrações rurais denotam a crise agrícola, presente desde o

início da expansão industrial (...) decomposta a economia

natural das semiautarquias latifundiárias, abolida a escravidão,

com a consequente dispersão dos ex-escravos nos imensos

vazios territoriais do interior, ou evadindo-se para as cidades,

não puderam mais os camponeses contar com fontes

industriais artesanais de renda. Ficaram reduzidos, com

exceção dos fazendeiros, à agricultura de subsistência, o

mínimo para viver, e viver mal, com um pouco de feijão, milho e

mandioca e alguma criação doméstica... Tal foi a consequência

da introdução do capitalismo industrial, embrionariamente

industrial, no Brasil.6

Revelada dramaticamente nas favelas do Rio de Janeiro ou nos mocambos de Recife, a crise habitacional era, sob essa ótica, um fenômeno dependente, “expressão de outras crises mais profundas e mais amplas”. Era agravada pelo êxodo rural que a esperança de emprego atraía para a cidade grande.

O problema da carência habitacional urbana no Brasil (...)

prende-se à mudança da economia brasileira operada desde,

aproximadamente, um século. É expressão direta da nossa

revolução industrial. (...) A atração de operários, imigrantes

estrangeiros e do campo, em tomo da indústria têxtil, de

alimentação de antanho e da indústria mecânica atual, feita de

maneira apressada e tumultuária, Inconsciente e sem previsão,

ao sabor da aventura, inflou as vilas em cidades.7

As levas de migrantes rurais, “despejados” nos grandes centros – na expressão contundente dos “Fundamentos e bases de um plano de assistência habitacional”, o documento que encaminha a questão no Governo Jânio Quadros –, encontrariam sorte não diversa da que vinham tendo no campo. A cidade grande, para onde se dirigiam, carecia de infraestrutura, de esgotos sanitários, de água tratada, de lotes bem localizados e de preços acessíveis. Faltava, além disso, a essas populações, de acordo com o argumento oficial, as qualificações necessárias para se integrarem ao ambiente urbano. Consequentemente, segundo essa visão, os migrantes seriam marginais em potencial, portadores que eram de uma cultura que

não os habilitava à vida urbana e industrial.8 Cabia, portanto, ao Estado “recuperá-los para a civilização”, através de programas sociais dentre os quais se destaca o habitacional.

As populações despejadas no Rio, Recife, São Paulo, Belo

Horizonte, Porto Alegre, anualmente, em levas, constituem-se

em núcleos marginais. Expulsos da agricultura, não logram

adaptar-se ao trabalho industrial, sem educação, saúde e

disciplina para nele incorporar-se. Perdidos os vínculos antigos,

seu padrão de cultura tradicional não lhe serve para moldar-se

às novas condições. Oscilam entre duas áreas econômicas e

sociais, impotentes de regredir ao ambiente de que foram

repelidos e incapazes de assimilar a técnica do trabalho a que

aspiram. Um programa habitacional, de trabalho, educação e

saúde será o meio de recuperá-las para a civilização.9

O clima da época, com as Ligas Camponesas, a mobilização , operária e as máquinas partidárias do PTB nas favelas era, aos olhos do governo, o prenúncio de uma situação revolucionária.

O tom dramático dos documentos oficiais revela essa percepção:

surgem sintomas, em toda a parte, do desespero das

populações, que não tolerariam o adiamento das soluções por

mais um quinquênio. As Ligas Camponesas do Nordeste e as

agitações operárias do Sul são prenúncio da crise, a que deve

obviar um governo previdente e responsável dos destinos da

Nação. Sem retórica, nem dramatização, pode dizer-se que

este é o momento da encruzilhada. (...)10

Para fazer face à “situação revolucionária” era imperativo, um corajoso programa de reformas que respondesse às justas demandas sociais dentro de um quadro de ordem: “Ou o governo, atende aos anseios populares, ou estes organizarão suas reivindicações em bases revolucionárias, à margem ou contra a

ordem social.” 11

É contra esse pano de fundo que se propõe um novo programa habitacional. Subjacente está a ideia de que a propriedade pode ser fator de estabilidade política. Através da casa própria o trabalhador lograria não só ascensão social, como também “civilidade”, conforme acentua a justificativa do novo plano habitacional:

o status de proprietário dá ao trabalhador um senso mais

elevado de responsabilidade, levando-o a fazer todos os

sacrifícios e empenhar seus esforços para mantê-lo. De

revoltado contra a ordem social, o beneficiário passará a ser um

sustentáculo dela, um homem que acredita na ascensão social.

Há que contar com a mudança da mentalidade que se opera no

trabalhador, desejoso de, egresso do inferno, nunca mais a ele

retornar.12

Curiosamente, usavam-se os mesmos argumentos que mais tarde fundamentariam a proposta de criação do Banco Nacional da Habitação, o que se verá mais adiante.

De par com os objetivos sociais, estavam, pois, razões políticas a justificar o programa habitacional. Buscava-se com ele garantir a “sobrevivência do regime democrático”, presumidamente ameaçado pela agitação política que encontrava terreno propício nas condições de vida inferiores das populações pobres das cidades.

Escolhia-se o caminho da reforma, em estratégia de “perder alguns anéis, mas salvar os dedos”. Para não ver escapar-lhe o leme da política, restava ao Estado tomar a dianteira e antecipar-se ao problema, concedendo benefícios aos setores populares, antes que estes os alcançassem pela mobilização da força.

Vale destacar, neste contexto, os termos tradicionais e conservadores em que era colocado o problema: as massas precisariam ser guiadas e orientadas, cabendo ao Estado recuperá-las para a civilização, posto que a mudança para as cidades havia destruído os laços de solidariedade que faziam delas no campo um todo orgânico. Chama atenção a semelhança com a visão que ditou o paternalismo da Fundação da Casa Popular, traduzido nos procedimentos minuciosos com que esta pretendia tutelar os habitantes dos conjuntos.

Se as questões social e política constituíam o fulcro da política habitacional que se pretendia implantar com o Plano de Assistência Habitacional e com o Instituto Brasileiro de Habitação, isso não quer dizer que se relegavam a lugar subalterno os efeitos econômicos que dela poderiam advir. Na verdade, a dimensão econômica tinha lugar de realce, pela contribuição que poderia trazer para atenuar os graves problemas de desemprego em áreas críticas, como o Nordeste. Era o que se alegava com o exemplo do New Deal, em que obras públicas tiveram papel de relevo na absorção de mão de obra e no combate à recessão da economia.