Introdução

Avaliar uma política é tarefa árdua, de difícil solução. Uma política busca, muitas vezes, a realização de mais de um objetivo, serve a numerosos propósitos e leva, com frequência, a efeitos e resultados não antecipados.

As metas perseguidas não têm, usualmente, a coerência pretendida, nem horizontal, com outras políticas, nem vertical, através do tempo: os objetivos são contraditórios, não complementares entre si e podem, ou não, variar ao longo da política. Além disso, o que é explicito nem sempre tem correspondência em comportamentos. Não raro, as metas são a retórica da política.

Metas e objetivos não constituem a única fonte de incerteza para a avaliação. Ainda que se pudessem resolver as questões de quais são as metas efetivamente buscadas com a política, como devem ser ordenadas entre si, e que peso deve ser atribuído a cada uma delas, restaria o problema crucial de como se distribuem os custos e benefícios. Não basta apenas comparar objetivos propostos com realizações alcançadas para se ter a avaliação da política. Comparações de “antes” e “depois”, simples na aparência, envolvem problemas de difícil superação. É, preciso assegurar-se de que os resultados alcançados se devem às medidas tomadas. A causalidade das políticas tem de ser demonstrada.

Por outra parte, os meios utilizados para implementar os objetivos formam um filão rico para medir o acerto das políticas: é a solução adotada a resposta que melhor atende aos objetivos pretendidos? Que constrangimentos traz, em termos de custos e acesso aos benefícios?

Não tem o instrumental das políticas o caráter de neutralidade que frequentemente se lhe atribui. Ao contrário, ele constitui focus eminentemente político. É na definição do “como” que se fazem as escolhas básicas das políticas. A avaliação não pode, pois, deixar à margem a questão dos meios, sob pena de se restringir a constatações empíricas: o quanto das metas foi atingido.

Sob dois aspectos, a experiência da política de habitação popular acumulada ao longo das últimas três décadas constitui eixo privilegiado para a análise política. Primeiro, pela grande ressonância social do tema e pelos vários intentos de manipulação ideológica que conheceu no período, presta-se para a investigação de questões ainda pouco abordadas, concernentes à própria origem das políticas: como nasce uma política? Em resposta a que situações? Quem a articula?

Um segundo aspecto diz respeito à inserção da política habitacional na estratégia de desenvolvimento urbano: que papel lhe é reservado? Que relações mantém com outras políticas urbanas?

A política habitacional, conforme se mostrará mais adiante, não parte de visão compreensiva do “problema urbano” no país. Ao contrário, desde o início da implantação ela tem caráter nitidamente fragmentário. Privilegia o aspecto habitação stricto sensu, e só muito gradualmente anexa novas áreas, tais como água, esgotos sanitários e planejamento de cidades. O quadro institucional que lhe corresponde é, por outra parte, atípico: no período populista ela estava a cargo da Fundação da Casa Popular (FCP) e dos vários Institutos de Aposentadoria, e após 1964 à sua frente se encontra, não um ministério ou um órgão de administração direta, mas um banco: o Banco Nacional de Habitação.

A criação, em 1946, da Fundação da Casa Popular, e a do Banco Nacional de Habitação (BNH), em 1964, são as duas mais conhecidas iniciativas no período que ilustram a tentativa de equacionar o problema habitacional. Essa prioridade a nível do urbano é explicável em virtude do processo de rápida industrialização das últimas décadas, que, atraindo um imenso contingente rural para as metrópoles e cidades médias, praticamente congestionou a rede urbana existente, incapaz de responder adequadamente às novas demandas. O resultado foi escassez de moradia, alta dos aluguéis, aumento de construções clandestinas, favelas, especulação imobiliária e pressão sobre o sistema político. O Brasil, que em 1940 possuía 68,8% de sua população no campo, inverteu essa posição em 1980. Dados preliminares do censo indicam que 67,6% da população brasileira

reside em centros urbanos.3

A análise da política de habitação popular nesse período apresenta ainda maior interesse pelas características do quadro econômico e institucional:

1. O populismo pré 1964 e o regime autoritário dos últimos 17

anos;

2. Os fluxos e refluxos experimentados pelo sistema

econômico no período;

3. O contexto da rápida urbanização.

Uma política, independentemente de seu objeto material, não responde apenas a condicionantes localizados no ambiente externo. Fatores internos, ligados tanto ao planejamento quanto à execução, podem afetar o sentido e a direção assumidos pela política. Enfoque privilegiado de análise é a própria história natural das políticas: como se configuram no tempo os problemas para os quais a política é o remédio? Que efeitos advêm dos êxitos e fracassos percebidos? Como evolui o quadro institucional da política? Quais são os agentes principais? O que fazem? Como se compõem internamente?

É objetivo deste estudo explorar os aspectos que têm constituído o cerne da política de habitação popular nas últimas três décadas. Para tal, privilegia-se a análise da Fundação da Casa Popular e do Banco Nacional da Habitação, que são, no período em pauta, a matriz da política habitacional. Entretanto, questões de relevo – como a atuação das carteiras habitacionais dos diversos Institutos de Aposentadoria no período pré 1964, o papel do solo urbano, os impactos econômicos das atividades da construção civil – não serão tratadas, neste trabalho, em vista das limitações de pesquisa a que esteve sujeito.

As análises aqui desenvolvidas não têm a pretensão de avaliar ou mesmo cobrir todas as dimensões da política. Constituem, antes, apreciação global, espécie de balanço crítico da política de habitação popular a partir de 1945.

3 Conforme dados citados in Martina, George – “Evolução e perspectivas da migração interna no Brasil”, conferência proferida na Abertura do Seminário sobre Transmissão e Controle de Doenças Tropicais na Processo de Migração Humana, (mimeo), 2 de julho de 1981.