Nasce o BNH: a ideologia da política habitacional

Com a Lei n.° 4.380, de 21 de agosto de 1964, que institui o Plano Nacional de Habitação e cria o Banco Nacional da Habitação e o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo, é dado o passo inicial para uma nova política habitacional.

Por trás das novas medidas está a intenção de demonstrar a sensibilidade do novo regime às necessidades das massas despertadas politicamente no Governo Goulart. Reveladora dessa intenção é a carta endereçada por Sandra Cavalcanti ao presidente da República, onde é encaminhada a proposta do plano com a

sugestão para a criação do BNH. 6 “Aqui vai o trabalho sobre o qual estivemos conversando. Estava destinado à Campanha Presidencial de Carlos, mas nós achamos que a Revolução vai necessitar de agir vigorosamente junto às massas. Elas estão órfãs e magoadas, de modo que vamos ter de nos esforçar para devolver a elas uma certa alegria. Penso que a solução dos problemas de moradia, pelo menos nos grandes centros, atuará de forma amenizadora e

balsâmica sobre suas feridas cívicas.” 7

A memória das tensões sociais nas favelas, a suposta facilidade com que as populações marginalizadas tinham sido mobilizadas pela esquerda e o potencial de conflito que representavam para o novo arranjo de poder constituíam outro elo do argumento político que justificou as medidas tomadas. No dizer de outro participante da criação do BNH, o “descompasso entre o país real e suas instituições caracteriza-se por vários fenômenos, e dentre estes destacamos a mobilização social e ecológica das massas rurais e a vacância política que essa migração inevitavelmente acarreta, já pela ruptura de vínculos tradicionais de comando partidário e eleitoral, já pelo agravamento das condições de vida urbana que essa nova camada social, sem preparo para a vida urbana, e por isso mesmo marginalizada, produz: o desequilíbrio ocasionado pelo maior peso eleitoral que essas massas desassistidas, socialmente ressentidas e desprovidas de lideranças autênticas, viriam trazer ao resultado final das escolhas pelo voto, resultando dai um inevitável alargamento do campo da demagogia. Por isso compreendeu o governo de então que a simples busca de novos esquemas políticos, sem que antes se desse a essa população marginalizada, pelo menos, um encaminhamento de soluções para os impasses econômicos-sociais a que chegara o país, nunca se constituiria numa fórmula real para a solução do problema político, que afinal tinha no conjunto de condições socioeconômicas sua principal origem. Eis por que fez o presidente Castelo Branco do plano

habitacional o primeiro grande plano de governo.”8

O Plano Nacional de Habitação – e com este o BNH – surge, assim, num momento em que é crucial para o novo regime dar provas de que é capaz de atacar problemas sociais. A percepção é que há “uma vacância de lideranças”, que “as massas estão órfãs” e “socialmente ressentidas”, e que é preciso mostrar que o novo governo é receptivo a suas necessidades: que pode, sem a demagogia da esquerda, agir pronta e seguramente em benefício delas.

Motivação análoga levaria à criação do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA). Tema central das chamadas reformas de base no período anterior, a reforma agrária não poderia ser ignorada pelo novo regime, na conjuntura de sua implantação. Era ainda viva a imagem da arregimentação política do campo, com as Ligas Camponesas e as invasões de terra. Não bastava a solução da repressão que colocara um termo à movimentação das Ligas. Era preciso ocupar os vazios deixados cora o fechamento político. Ao governo da revolução interessava garantir legitimidade junto aos setores populares. Tanto o IBRA quanto o BNH, aquele no campo, este nas cidades, faziam parte de elaborada estratégia destinada a

“esfriar” as massas, e, se possível, obter delas o apoio.9 Não surpreende, diante de tal quadro, a subordinação da política urbana à habitacional, traduzida na liderança institucional do BNH, que faria do Serfhau um órgão a reboque daquele, em inversão de papéis. Aos olhos do Governo Castelo Branco a configuração do problema urbano é determinada pelos eventos políticos de antes de março de 1964. A escolha da habitação como eixo da política urbana aconteceu principalmente porque foi sob o aspecto das tensões nas favelas, das massas disponíveis e das migrações maciças para as cidades que a questão urbana ganhou visibilidade e contorno nos princípios dos anos 1960. A filosofia da casa própria, outro elo importante na política do BNH, também encontrou na

teoria das massas disponíveis a sua motivação principal.” 10

No dizer de um dos artífices do sistema, o ministro Roberto Campos, “a solução do problema pela casa própria tem esta particular atração de criar o estímulo de poupança que, de outra forma, não existiria, e contribui muito mais para a estabilidade social do que o imóvel de aluguel. O proprietário da casa própria pensa duas vezes antes de se meter em arruaças ou depredar

propriedades alheias e torna-se um aliado da ordem.” 11

O fato de, por uma parte, a política habitacional emergir com o propósito de contribuir para “estabilidade social” ou para criar “aliados da ordem” não quer dizer que tenham sido estes os únicos efeitos perseguidos. A geração de novos empregos, a mobilização da construção civil para atenuar a crise econômica e as vantagens táticas de sua utilização para sanar crises localizadas tiveram bastante peso na concepção da política e foram, desde o início, percebidos como um dos seus papéis principais: “No quadro de desenvolvimento urbano brasileiro, o problema mais importante não era a casa, era a abertura de oportunidades de emprego para absorvermos as massas de trabalhadores semiespecializados, de oportunidades para mobilizarmos os escritórios de engenharia, de planejamento, de projetos, de arquitetura e dar trabalho às firmas de construção civil e à indústria de construção, forças paralisadas na

economia brasileira.”12

O desdobrar da política tornará explícito que os objetivos buscados através da política urbana, via BNH, não tinham a complementaridade suposta. Ao contrário, revelar-se-ão incompatíveis e, até certo ponto, irreconciliáveis: só se alcança a realização de um, mediante o sacrifício do outro.

A medida que se distancia de sua origem, a política habitacional vai gradualmente perdendo o caráter social e político que a inspirou. Esvaziadas as eleições de sentido político, extintos os partidos políticos e desmobilizadas as massas, afasta-se o perigo populista e removem-se da cena política os últimos vestígios do período pré 1964. Se estes tinham fornecido o ímpeto inicial da política, provaram, no entanto, não ter nem a força nem a permanência necessária para que o problema fosse efetivamente enfrentado.

O documento que encaminhou o Plano Nacional de Habitação ao presidente Castelo Branco, refletindo o clima da época, chamava atenção para o predomínio do objetivo social sobre o econômico e alertava:

É preciso não abandonar a população favelada. Na realidade,

ela é muito maior do que se vê nas favelas pois a elas se

somam as casas de cômodos, as águas furtadas, os porões

etc. Essa gente tem um poder aquisitivo mínimo, mas é gente.

Para eles deverá ser mantido esse Fundo de Assistência Social

previsto no texto de forma ampla, para ser posteriormente

estudado e regulamentado. Se essa faixa de população não for

atendida, o Plano ficará falho. Poderá ajudar a construção civil

do país a se recuperar; poderá atuar brilhantemente na abertura

de frentes de trabalho; poderia melhorar as empresas médias e

pequenas de produção de material de construção e poderá dar

destino melhor à capacidade de poupança dos mais bem

aquinhoados. Mas, sem atender a faixa proletária (salário

mínimo), terá fracassado no seu objetivo social. Os recursos do

Plano serão fatalmente desviados apenas para os que

suportarem os ônus da compensação inflacionária a ser

instaurada.13