Instituto Brasileiro de Habitação: um precursor do BNH

Ficariam de fora do Plano a imensa maioria dos egressos do campo (pois o êxodo rural era, naquela época um fenômeno ainda recente) e parcelas ponderáveis do operariado da construção civil, sujeitos a grande rotatividade no trabalho, sem contar os vastos contingentes de subempregados e biscateiros. A estabilidade no emprego e o tempo de residência na cidade funcionariam, na realidade, como grandes filtros que terminariam por descaracterizar o sentido social do Plano que, na retórica da política, figurava como o objetivo central. Privilegiava-se, de fato, o empregado com estabilidade na

empresa.18 Do contrário, como explicar que a “capacidade de trabalho”, atributo de difícil mensuração, fosse um dos chamados fatores de classificação dos concorrentes?

O plano de curto prazo tinha em mira as grandes cidades do Nordeste, do Leste e do Sul, ficando para outro momento as regiões Norte e Centro. Essa política de alocação de recursos diferenciava-se da que havia norteado a Fundação da Casa Popular, em dois aspectos. Primeiro, por propor que as inversões fossem exclusivamente nas grandes cidades; segundo, por excluir o Centro-Oeste, onde, com Brasília, a crise habitacional se tornara mais visível.

Concebido para ter início ainda em 1961, o plano de curto prazo previa a complementação de outras medidas, para as quais se propunha estrutura institucional nova, com o Instituto Brasileiro de Habitação. Essas medidas, ao que parece, não chegaram a ser delineadas de modo sistemático, salvo o IBH, que foi objeto de um projeto de Lei.

Instituto Brasileiro de Habitação: um precursor

do BNH

Mais que uma sigla nova para a Fundação da Casa Popular, o Instituto Brasileiro de Habitação fora idealizado para ocupar os vazios da política habitacional. Partia-se de que a experiência anterior COM os IAPs, as caixas beneficentes e a FCP tinha revelado quadro pouco integrado, levando a desperdícios, superposições de atuação e a orientações conflitivas. No dizer dos autores do projeto de lei de sua criação:

havia uma completa desarticulação entre as entidades

relacionadas com a habitação e má estruturação das mesmas,

do que resultava o desperdício de algumas experiências e

repetições de erros, sem contar o fato de serem todas

extremamente débeis, rotinizadas, divorciadas da realidade

social.19

Com o IBH, visava-se um novo modelo, em arranjo que lhe conferisse o papel de coordenador e definidor da política que os demais protagonistas da habitação deveriam trilhar. Pretendia-se a centralização do planejamento, conjugando em um único órgão os esforços despendidos por todas as entidades públicas e privadas. Não se desconhecia, por outro lado, o risco que poderia advir do planejamento centralizado, com tendência a uniformização, muitas vezes em detrimento das características locais e regionais. O projeto deixava clara a necessidade de encontrar para a política habitacional soluções que combinassem “diretrizes de âmbito nacional” com as “peculiaridades de cada região”.

É indispensável a fixação de diretrizes de âmbito nacional, que

só poderão ser definidas pela centralização do planejamento.

(...) Somente através desse planejamento global será possível o

equacionamento racional da questão e obtenção do rendimento

ótimo dos fatores disponíveis. É preciso, entretanto, que nesse

planejamento sejam respeitados os costumes, as tradições, as

necessidades da família brasileira, sem esquecer as

peculiaridades de cada região (...).20

Condutor da política habitacional, com as atribuições que lhe conferira o projeto de lei de sua instituição, cabia ainda ao IBH a liderança nos assuntos urbanos. Era-lhe facultado atuar, tanto financiando a execução de obras urbanísticas e de desenvolvimento regional, quanto realizando investimentos imobiliários pertinentes

aos planos habitacionais.21

O campo de ação delimitado era vasto e complexo. Compreendia, além do papel urbano, funções relativas à própria indústria de construção civil. Esta, segundo o artigo 4° do projeto de lei do IBH, poderia vir a ser financiada juntamente com os setores de produção de materiais.

Essas prerrogativas tinham paralelo na própria Fundação da Casa Popular, que, em princípio, poderia agir nessas áreas, complementando, ou a indústria de construção civil quando ocorressem deficiências de produção de materiais, ou o poder público municipal, quando houvesse carência de infraestrutura sanitária e urbanística necessária para a implantação dos conjuntos de casas populares. Com o BNH, conforme se verá mais adiante, essas funções são conservadas e até mesmo ampliadas.

Não só no terreno institucional o IBH constituía uma fórmula nova. Também quanto aos recursos propunha-se um mecanismo que representava inovação.

Para financiar as construções, além das dotações orçamentárias e da arrecadação resultante de renda de patrimônio, doações e contribuições de organismos internacionais, previam-se outras fontes de receita. Dentre estas, destacavam-se: a contribuição de 1%, a cargo do empregador, sobre o valor das folhas de pagamento da remuneração dos seus empregados; o adicional de 50% ao imposto de consumo sobre fósforos e o de 40% sobre bebidas; e uma taxa de habitação, a ser cobrada através de selo, relativa a contrato de imóveis. A contribuição de 1% sobre o valor das folhas de pagamento seria uma das receitas atribuídas ao BNH, alguns anos mais tarde, quando de sua criação.

Em complemento a essas fontes de recurso, o IBH dispunha de capitais provenientes da emissão de título de valor reajustável e de subscrição compulsória – o chamado bônus de habitação. Estariam obrigados a subscrever esse título “as pessoas físicas e as jurídicas, nos exercícios de 1963 a 1966, na proporção de 10% do valor do imposto de renda devido nesses anos; os institutos, com importância correspondente a 1/3 das contribuições efetivamente pagas pela União ao Fundo Comum da Previdência Social; o Serviço Social Rural, a Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), o Instituto Nacional de Imigração e Colonização, a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia, a Companhia do Vale do São Francisco; o Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS), o Instituto Nacional do Pinho e o Instituto Nacional do Mate, à razão de 1% dos investimentos que, por forma de lei, podem ser deduzidos dos recolhimentos obrigatórios ao Banco Nacional do

Desenvolvimento Econômico”.22

Com prazos de vencimento variáveis entre 10 e 15 anos da emissão, os bônus de habitação teriam o valor corrigido anualmente, de acordo com índice estabelecido pelo Conselho Nacional de Economia. Sobre o valor atualizado incidiriam juros e taxas entre 6% e 12%, e o montante de títulos em circulação não poderia exceder a 100 milhões de cruzeiros.

Compulsório, o bônus de habitação diferia significativamente da solução que se aventara em 1953 com a instituição das letras hipotecárias. Estas buscavam captar os recursos necessários para financiar a construção de casas populares junto aos investidores privados. Exigiam, para o seu êxito, um mercado de capitais amadurecido e medidas governamentais para lhes dar sustentação de preço e de remuneração, de modo a torná-las competitivas com outros papéis. O bônus, ao contrário, era um empréstimo obrigatório restituível. Pelo grande prazo de resgate, dificilmente poderia ter eficácia na atração de recursos voluntários, embora o projeto de lei do IBH lhe facultasse a captação.

Quanto às prestações, adotava-se o sistema de correção para “cobrir as despesas decorrentes do reajustamento periódico dos valores dos bônus”, segundo a justificativa do projeto. O mecanismo era, entretanto, diferente do estabelecido pelo Plano de Assistência Habitacional, a primeira iniciativa do Governo Jânio Quadros na área.