Um caso ilustrativo: a Lei da Tributação da Maconha

quem se encarregou de assegurar a aplicação e imposição das regras. Estaremos interessados, portanto,

no empreendedor, nas circunstâncias em que ele aparece e como aplica seus instintos empreendedores.

 

Um caso ilustrativo: a Lei de Tributação da Maconha

 

Supõe-se em geral que a prática de fumar maconha foi importada do México para os Estados Unidos, por

meio dos estados do Sudoeste, Arizona, Novo México e Texas, todos com consideráveis populações de

língua espanhola. Começou-se a notar o uso de maconha na década de 1920, mas, como se tratava de um

fenômeno novo e aparentemente restrito a imigrantes mexicanos, não se expressou muita preocupação

com ele. (O composto médico preparado com a planta da maconha já era conhecido havia algum tempo,

mas não era freqüentemente prescrito por médicos norte-americanos.) Em 1930, apenas 16 estados

haviam aprovado leis proibindo o uso da maconha.

Em 1937, contudo, o Congresso dos Estados Unidos aprovou a Lei de Tributação da Maconha,

destinada a reprimir o uso da droga. Segundo a teoria esboçada, deveríamos encontrar, na história dessa

lei, a história de um empreendedor cuja iniciativa e realização superaram a apatia e a indiferença

públicas e culminaram na aprovação da legislação federal. Antes de passar à história da própria lei,

talvez devamos examinar o modo como temas semelhantes haviam sido tratados na legislação norte-

americana, para compreender o contexto em que a tentativa de reprimir o uso da maconha teve lugar.

O uso de álcool e ópio nos Estados Unidos tinha uma longa história, pontuada por tentativas de

repressão.8 Três valores forneciam legitimidade para as tentativas de evitar o uso de tóxicos e narcóticos.

Um valor legitimador, componente do que foi chamado de ética protestante, afirma que o indivíduo

deveria exercer completa responsabilidade pelo que faz e pelo que lhe acontece; nunca deveria fazer

nada que pudesse causar perda de autocontrole. O álcool e as drogas opiáceas, em graus e de maneiras

variadas, levam as pessoas a perder o controle sobre si mesmas; seu uso, portanto, é um mal. Uma pessoa

embriagada com álcool muitas vezes perde o controle sobre sua atividade física; os centros do

julgamento no cérebro são também afetados. Usuários de drogas opiáceas têm maior probabilidade de

ficar entorpecidos e, assim, menor chance de cometer atos temerários. Mas se tornam dependentes da

droga para evitar sintomas de abstinência, e nesse sentido perdem o controle sobre suas ações; como é

difícil conseguir a droga, têm de subordinar outros interesses à sua obtenção.

Outro valor norte-americano legitimava as tentativas de reprimir o uso de álcool e drogas opiáceas: a

desaprovação de ações empreendidas no único intuito de alcançar estados de êxtase. Talvez em razão de

nossa forte ênfase cultural no pragmatismo e no utilitarismo, os norte-americanos sentem-se em geral

importunados e ambivalentes com relação a qualquer tipo de experiência de êxtase. Não condenamos a

experiência, porém, apenas quando ela é o subproduto ou a recompensa de ações que consideramos

apropriadas em si mesmas, como trabalho árduo ou fervor religioso. Somente quando as pessoas

perseguem o êxtase pelo êxtase condenamos sua ação como busca de “prazer ilícito”, expressão que tem

sentido real para nós.

O terceiro valor que fornecia base para as tentativas de repressão era o humanitarismo.

Reformadores acreditavam que as pessoas escravizadas pelo uso de álcool e ópio se beneficiariam de

leis que tornassem impossível para elas ceder à sua fraqueza. As famílias dos bêbados e viciados em

drogas se beneficiariam igualmente.

Esses valores forneciam a base para regras específicas. A 18ª Emenda e o Volstead Act proibiram a

importação de bebidas alcoólicas para os Estados Unidos e sua fabricação dentro do país. O Harrison

Act proibiu na prática o uso de drogas opiáceas para todos os fins, exceto os medicinais.

Ao formular essas leis, tomou-se cuidado para não interferir no que era considerado como legítimo

interesse de outros grupos na sociedade. O Harrison Act, por exemplo, foi redigido de forma a permitir

que as equipes médicas continuassem a usar morfina e outros derivados do ópio para alívio da dor e

outros objetivos médicos que lhes parecessem apropriados. Além disso, a lei foi cuidadosamente

formulada para evitar conflitos com o dispositivo constitucional que reserva direitos de polícia para os

vários estados. De acordo com essa restrição, a lei foi apresentada como uma medida de taxação,

tributando fornecedores não licenciados de drogas opiáceas com um imposto exorbitante, ao mesmo

tempo que permitia aos fornecedores licenciados (sobretudo médicos, dentistas, veterinários e

farmacêuticos) pagar uma taxa nominal. Embora justificado constitucionalmente como uma medida fiscal,

o Harrison Act era de fato uma medida policial, e foi assim interpretada por aqueles a quem se confiou

sua imposição. Uma conseqüência da aprovação da lei foi a criação, em 1930, da Agência Federal de

Narcóticos no âmbito do Departamento do Tesouro.

Os mesmos valores que levaram à proibição do uso de álcool e drogas opiáceas foram aplicados ao

caso da maconha, e parece lógico que isso tenha sido feito. No entanto, o pouco que me foi contado —

por pessoas que conheceram bem o período, sobre o uso da maconha no fim da década de 1920 e início

da década de 1930 — me leva a crer que havia uma imposição relativamente frouxa das leis locais

existentes. Essa, afinal, foi a época da Lei Seca, e a polícia tinha assuntos mais prementes a tratar.

Aparentemente, nem as autoridades públicas nem os agentes da lei consideravam o uso de maconha um

problema sério. Quando o notavam de alguma maneira, provavelmente o punham de lado como se não

justificasse maiores tentativas de imposição. O fato de o preço da maconha ser muito mais baixo antes da

aprovação de legislação federal é um indício de como as leis eram debilmente impostas. Isso sugere que

havia pouco perigo em vendê-la e que a imposição das leis não era seriamente empreendida.

Até o Departamento do Tesouro, em seu relatório de 1931, minimizou a importância do problema:

 

Grande interesse público foi suscitado por artigos de jornal que aparecem de tempo em tempo sobre os males do abuso da maconha, ou

cânhamo-indiano, e mais atenção foi concentrada em casos específicos relatados sobre o abuso da droga do que teria ocorrido de outra

forma. Essa publicidade tende a exagerar a extensão do mal e torna provável a suposição de que há uma difusão alarmante do consumo

indevido da droga, quando o aumento real desse uso talvez não tenha sido excessivamente grande.9

 

A Agência de Narcóticos do Departamento do Tesouro gerou a maior parte da iniciativa que produziu

a Lei de Tributação da Maconha. Embora seja difícil saber quais eram os motivos dos funcionários da

agência, precisamos supor apenas que eles perceberam uma área de transgressão que pertencia

propriamente à sua jurisdição e tomaram medidas para inseri-la ali. O interesse pessoal que satisfizeram

ao pressionar no sentido de formular uma legislação referente à maconha era comum a muitos

funcionários: o de desempenhar a contento a tarefa que lhes havia sido atribuída e em adquirir os

melhores instrumentos para levá-la a cabo. Os esforços da agência assumiram duas formas: cooperar no

desenvolvimento de legislação estadual que dissesse respeito ao uso de maconha e fornecer fatos e

números para relatos jornalísticos do problema. Esses são dois importantes modos de ação disponíveis

para todos os empreendedores que buscam a adoção de regras: podem arregimentar o apoio de outras

organizações interessadas e desenvolver, com o uso da imprensa e de outros meios de comunicação, uma

atitude pública favorável em relação à regra proposta. Se os esforços têm êxito, o público fica a par de

um problema preciso, e as organizações apropriadas agem de comum acordo para produzir a regra

desejada.

A Agência Federal de Narcóticos cooperou ativamente com a Conferência Nacional de Delegados

sobre Leis Estaduais Uniformes no desenvolvimento de leis unificadas sobre narcóticos, enfatizando,

entre outras questões, a necessidade de controlar o uso de maconha.10 Em 1932, a Conferência aprovou

um projeto de lei. A agência comentou:

As presentes limitações constitucionais parecem exigir medidas de controle dirigidas contra o tráfico interestadual de cânhamo-indiano, a

serem adotadas pelos vários governos estaduais, e não pelo governo federal, e a orientação tem sido exortar as autoridades estaduais em

geral a fornecer a legislação necessária, com atividade de imposição de apoio, para proibir o tráfico, exceto para fins médicos legítimos. A

lei estadual de narcóticos uniforme proposta, … com texto opcional aplicando-se à restrição do tráfico de cânhamo-indiano, foi

recomendada como uma lei adequada para a consecução dos objetivos desejados.11

Em seu relatório de 1936, a agência estimulou seus parceiros nesse esforço cooperativo a se

empenharem mais e sugeriu que a intervenção federal talvez fosse necessária:

 

Na ausência de legislação federal adicional, a Agência de Narcóticos não pode, portanto, mover nenhuma guerra própria contra o

tráfico…. A droga tornou-se objeto de amplo e crescente abuso em muitos estados, e a Agência de Narcóticos vem tentando por isso

convencer os vários estados da urgente necessidade de vigorosa imposição de leis locais referentes à 12 cannabis [maconha].

 

A segunda frente de ataque da Agência ao problema da maconha consistiu num esforço a fim de

despertar o público para o perigo, promovendo uma “campanha educacional descrevendo a droga, sua

identificação e efeitos nocivos”.13 Esperando aparentemente que o interesse público pudesse estimular os

estados e as cidades a fazer maiores esforços, a agência disse:

 

Na ausência de legislação federal sobre o assunto, os estados e as cidades deveriam assumir legitimamente a responsabilidade de prover

medidas vigorosas para a extinção dessa erva daninha letal, sendo, portanto, de esperar que todos os cidadãos com espírito público

abracem com determinação o movimento recomendado pelo Departamento do Tesouro no sentido de reclamar a imposição intensificada

das leis relativas à maconha.14

 

A agência não se restringiu à exortação em relatórios departamentais. Seus métodos para perseguir a

legislação desejada são descritos numa passagem que trata da campanha por leis estaduais uniformes

sobre narcóticos:

 

A pedido de várias organizações que lidam com esse assunto [leis estaduais uniformes], foram preparados na Agência Federal de

Narcóticos artigos para publicação por essas organizações em revistas e jornais. Um interesse público inteligente e favoravelmente

disposto, útil para a administração das leis sobre narcóticos, foi despertado e mantido.15

 

Quando a campanha pela legislação federal contra a maconha se aproximava de um desfecho bem-

sucedido, os esforços da agência para comunicar ao público sua convicção da urgência do problema

deram frutos abundantes. O número de artigos sobre maconha publicados em revistas populares indicado

pelo número indexado no Readers Guide atingiu um recorde. Num período de dois anos apareceram 17

artigos, muito mais que em qualquer período similar antes ou depois.

 

Artigos sobre maconha indexados em

The Reader’s Guide to Periodical Literature

 

Pe ríodo Núme ro de artigos

jan 1925-dez 1928 0

jan 1929-jun 1932 0

jul 1932-jun 1935 0

jul 1935-jun 1937 4

jul 1937-jun 1939 17

jul 1939-jun 1941 4

jul 1941-jun 1943 1

jul 1943-abr 1945 4

mai 1945-abr 1947 6

mai 1947-abr 1949 0

mai 1949-mar 1951 1

Dos 17 artigos, dez reconheciam explicitamente a ajuda da agência fornecendo fatos e números, ou

davam evidências implícitas de ter recebido ajuda ao usar fatos e números que haviam aparecido

anteriormente, em publicações da agência ou em depoimentos perante o Congresso sobre a Lei de

Tributação da Maconha. (Consideraremos adiante as audiências sobre o projeto de lei promovidas pelo

Congresso.)

Uma clara indicação da influência da agência no preparo de artigos jornalísticos pode ser encontrada

na recorrência de certas histórias de atrocidades relatadas pela primeira vez pela agência. Por exemplo,

num artigo publicado na American Magazine, o próprio delegado de narcóticos relatou o seguinte

incidente:

 

Uma família inteira foi assassinada por um jovem viciado [em maconha] na Flórida. Quando policiais chegaram à casa, encontraram o

rapaz cambaleando em meio a um matadouro humano. Ele havia assassinado com um machado o pai, a mãe, dois irmãos e uma irmã.

Parecia atordoado…. Não tinha lembrança alguma de ter cometido o crime múltiplo. Os policiais o conheciam usualmente como um

jovem sensato, bastante calmo; agora estava deploravelmente louco. Eles procuraram a razão. O rapaz disse que adquirira o hábito de

fumar algo que seus jovens amigos chamavam de “ 16 muggles ”, um nome infantil para maconha.

 

Cinco dos 17 artigos publicados durante o período repetiram essa história, mostrando assim a

influência da agência.

Os artigos destinados a despertar o público para os perigos da maconha identificavam o uso da droga

como uma violação do valor do autocontrole e da proibição da busca de “prazeres ilícitos”, legitimando

assim a campanha contra a maconha aos olhos do público. Esses, claro, eram os mesmos valores a que se

havia apelado durante a campanha por legislação proibindo o uso de álcool e drogas opiáceas para fins

ilícitos.

A Agência Federal de Narcóticos forneceu, portanto, a maior parte do empreendimento que produziu

a consciência pública do problema e coordenou a ação por parte de outras organizações de imposição.

Armados com os resultados de seu empreendimento, representantes do Departamento do Tesouro foram

ao Congresso com o projeto da Lei de Tributação da Maconha e pediram sua aprovação. As audiências

do Comitê sobre Recursos da Câmara dos Deputados, que analisou o projeto por cinco dias durante abril

e maio de 1937, forneceu um caso claro da operação de empreendimento e do modo como ela devia

atender a outros interesses.

O consultor-geral assistente do Departamento do Tesouro apresentou o projeto aos congressistas com

estas palavras: “Os principais jornais dos Estados Unidos reconheceram a gravidade desse problema e

muitos deles defenderam legislação federal para controlar o tráfico de maconha.”17 Após explicar a base

constitucional do projeto de lei — tal como o Harrison Act, foi formulado como uma medida fiscal —,

ele os tranqüilizou sobre possíveis efeitos sobre negócios legítimos:

 

O projeto é formulado de maneira tal, contudo, a não interferir materialmente em nenhum uso industrial, médico ou científico que a planta

possa ter. Como a fibra de cânhamo e artigos manufaturados com ela [barbante e cordame leve] são obtidos dos inofensivos talos

maduros da planta, todos esses produtos foram completamente eliminados do texto do projeto, definindo-se o termo “maconha” no projeto

de modo a excluir de seus dispositivos o talo maduro e seus compostos ou fabricantes. Há também alguns negócios com sementes de

maconha para fins de plantação e uso na fabricação de óleo, o qual é finalmente empregado pela indústria de tintas e vernizes. Como as

sementes, diferentemente do talo maduro, contêm a droga, a mesma exceção completa não pode ser aplicada nesse caso.18

 

Ele assegurou, além disso, que os médicos raramente usavam a droga, de modo que a proibição não

acarretaria nenhum contratempo para eles ou para a indústria farmacêutica.

Os membros do comitê estavam prontos para fazer o que fosse necessário, e de fato perguntaram ao

delegado de narcóticos por que essa legislação era proposta somente naquele momento. Ele explicou:

 

Dez anos atrás só ouvíamos falar dela no Sudoeste. Foi somente nos últimos anos que ela se tornou uma ameaça nacional…. Temos

recomendado legislação estadual uniforme nos vários estados, e foi somente no último mês que a última assembléia legislativa estadual

adotou a legislação.19

 

O delegado relatou que muitos crimes eram cometidos sob a influência da maconha e deu exemplos,

incluindo o caso do assassinato em massa na Flórida. Salientou que os baixos preços da droga naquele

momento tornavam-na duplamente perigosa, porque estava disponível para qualquer pessoa que tivesse

dez centavos de sobra.

Fabricantes de óleo de semente de cânhamo expressaram certas objeções à linguagem do projeto, que

foi rapidamente alterada para atender às suas especificações. Uma objeção mais séria, porém, veio da

indústria de alimento para aves, que na época usava cerca de 1,81 milhão de quilos de semente de

cânhamo por ano. Seu representante pediu desculpas ao Congresso por aparecer no último minuto,

declarando que ele e seus colegas não haviam percebido até pouco antes que a planta da maconha a que o

projeto se referia era a mesma de que eles obtinham um importante ingrediente de seu produto.

Testemunhas governamentais haviam insistido para que a proibição atingisse não só as folhas e flores,

mas também os grãos, porque continham uma pequena quantidade do princípio ativo da droga e podiam

ser usados para fumar. Os fabricantes de alimento para aves sustentaram que a inclusão da semente sob

os dispositivos do projeto prejudicaria seus negócios.

Para justificar o pedido de isenção, os representantes dos fabricantes salientaram o efeito benéfico da

semente de cânhamo sobre pombos:

 

[Ela] é um ingrediente necessário do alimento para pombos porque contém uma substância oleosa que é um valioso ingrediente da comida

de pombos, e não conseguimos encontrar nenhuma semente capaz de tomar seu lugar. Se substituirmos o cânhamo por alguma coisa, ela

tende a mudar o caráter dos filhotes de pombos nascidos em cativeiro.20

 

O congressista Robert L. Doughton, da Carolina do Norte, indagou: “Essa semente tem sobre os

pombos o mesmo efeito que a droga exerce sobre seres humanos?” O representante dos fabricantes disse:

“Nunca notei isso. Ela tende a restaurar as penas e melhorar as aves.”21

Enfrentando séria oposição, o governou abrandou sua inflexível insistência no dispositivo sobre

sementes, observando que a esterilização das sementes poderia torná-las inofensivas. “Parece-nos que o

ônus da prova cabe ao governo, ali, quando poderíamos prejudicar uma indústria legítima.”22

Eliminadas essas dificuldades, o projeto transitou facilmente. Os fumantes de maconha, impotentes,

desorganizados e sem motivos publicamente legítimos para ataque, não enviaram representante às

audiências e seu ponto de vista não teve registro nos anais. Sem oposição, o projeto foi aprovado tanto na

Câmara dos Deputados quanto no Senado, no mês de julho seguinte. A iniciativa da agência produzira

uma nova regra, cuja imposição subseqüente ajudaria a criar uma nova classe de outsiders — os usuários

de maconha.

Dei um exemplo extenso tomado do campo da legislação federal. Os parâmetros básicos deste caso,

porém, seriam igualmente aplicáveis não só à legislação em geral, mas ao desenvolvimento de regras de

um tipo mais informal. Onde quer que regras sejam criadas e aplicadas, deveríamos estar atentos quanto

à possível presença de um indivíduo ou grupo empreendedor. Suas atividades podem ser propriamente

chamadas de empreendimento moral, pois o que empreendem é a criação de um novo fragmento da

constituição moral da sociedade, seu código de certo e errado.

Onde quer que regras sejam criadas e aplicadas, deveríamos esperar encontrar pessoas que tentam

arregimentar o apoio de grupos assemelhados e usam os meios de comunicação disponíveis para

desenvolver um clima de opinião favorável. Onde eles não desenvolvem esse apoio, podemos esperar o

fracasso do empreendimento.23

E, onde quer que regras sejam criadas e aplicadas, esperamos que os processos de imposição tomem

forma de acordo com a complexidade da organização, repousando sobre a base de acordos compartilhados em grupos mais simples e resultando de manobras e barganhas políticas nas estruturas

complexas.