Delineamento e complexidade da organização burocrática

O desenvolvimento desse mecanismo, como forma dominante de estruturação de atividades sociais, acompanha o desenvolvimento industrial capitalista, a partir de dois principais tipos de organização: a empresarial e a estatal.

Quanto mais as empresas e o Estado se organizavam, melhor

suas relações se ajustavam; quanto mais o trabalho era

racionalizado e sistematizado através de organização, maior

era o desenvolvimento […] O Estado, como um poder

burocrático organizado e, a um tempo, burocracia civil e militar,

e dispondo do monopólio da violência, isto é, em poderes de

legislar e tributar, exerce estas atividades, através de aparelhos

repressivos ideológicos e econômicos. (MOTA, 1988, p.56)

É preciso ter sempre em mente que Weber definiu o poder como sendo a possibilidade de alguém ou de algum grupo impor seu arbítrio sobre o comportamento de outros. Mas ele não está interessado no poder em geral, e sim em um tipo particular, que é a dominação. A dominação caracteriza-se como um estado de coisas em que o governante – ou seja, a pessoa que impõe seu arbítrio sobre os demais – acredita ter o direito de exercer o poder. Já o governado, vai considerar sua obrigação obedecer às ordens do governante. Na dominação, que é uma das categorias de autoridade estabelecida, existem princípios e crenças que tornam legítimo aos olhos do governante e dos governados o exercício do poder. E essa legitimidade acaba por conferir estabilidade à dominação. Esse aparato administrativo que corresponde à dominação legal dá-se o nome de burocracia ou organizações burocráticas (1963).

Delineamento e complexidade da organização

burocrática

Por ter absorvido a crítica marxista da democracia burguesa, Weber afastou-se do conservantismo e do monarquismo. Acreditava que a democracia constitucional era a única solução para os problemas internos e externos da Alemanha de seu tempo. Nessa perspectiva, a abordagem weberiana da estrutura política aproxima-se da abordagem marxista das estruturas econômicas. Enquanto Marx relaciona os vários fatores sociais e políticos aos meios de produção, Weber, em questões políticas, encara o controle sobre as armas e sobre os meios de administração. Essa preocupação com o controle dos meios materiais de poder político é tão fundamental para a compreensão dos tipos de estrutura política, quanto a preocupação com os meios de produção; e, no caso de Marx, é importante também para a compreensão das estruturas econômicas.

Para Weber, as burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder racional-legal, e não no poder patriarcal, patrimonial ou carismático. A burocracia é, para ele, um tipo de poder legal-formal, fundado na racionalidade em relação aos fins.

Cumpre, portanto, caracterizar a forma de organização a que corresponderia este tipo de poder, na acepção original weberiana, a fim de se obter um quadro de referência da análise que se quer empreender.

O aparato administrativo em que se assentaria a racionalidade burocrática, na acepção weberiana, poderia ser traduzido sinteticamente através de três características básicas: formalização, impessoalidade e direção por administradores profissionais, segundo Motta e Bresser Pereira (1988, p.66). Para conseguir eficiência, a burocracia precisa especificar antecipadamente e nos mínimos detalhes esses elementos, indicando com isso como a ação deveria ser realizada. Detalhadamente, tais características estão indicadas como: caráter legal das normas e regulamentos e das comunicações; caráter racional da divisão do trabalho; impessoalidade nas relações; hierarquia de autoridade; rotinas e procedimentos estandardizados; competência técnica e meritocracia; especialização da administração que é separada da propriedade; profissionalização dos participantes; e completa previsibilidade do funcionamento.

O formalismo da burocracia se expressa no fato da autoridade derivar de um sistema de normas racionais escritas e exaustivas. Essas normas definem com precisão as relações de mando e subordinação, distribuindo as atividades a serem executadas de forma sistemática, tendo em vista os fins pretendidos. A administração é formalmente planejada, organizada, e sua execução se realiza através de documentos escritos. Em síntese, o formalismo exprime-se na autoridade que deriva de normas racionais-legais. Tais normas são validadas por este critério, o que confere à pessoa investida da autoridade o poder de coação sobre os subordinados, colocando à sua disposição meios coercitivos capazes de impor disciplina. A autoridade é baseada no direito, isto é, num sistema de normas, cuja obediência pode ser imposta pela coação.

O poder do administrador burocrático está definido pelas funções que ele exerce num sistema firmemente organizado de mando e subordinação, mediante supervisão dos inferiores pelos superiores. A organização assume, assim, uma forma piramidal.

Ora, em uma burocracia plenamente desenvolvida, afirma Weber que a hierarquia de funções é monocrática, ou seja, existe apenas um chefe para cada subordinado, ao invés de comissões várias. Segundo ele, isto levaria a uma maior rapidez nas decisões.

Já em relação à impessoalidade, a divisão do trabalho é realizada em termos de cargos abstratamente definidos, e não de pessoas. Dessa forma, a autoridade e a responsabilidade pertencem ao cargo, independentemente da pessoa que o ocupe. É a norma que cria o cargo e que define suas atribuições. A obediência está em relação a uma norma impessoal dentro da competência limitada, racional e objetiva do referido preceito. Assim, a impessoalidade administrativa procura cobrir todas a áreas da organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-las dentro do comportamento definido.

O modelo de organização burocrático baseia-se, portanto, na hierarquia e na impessoalidade, encontrando, no início do século XX, um campo fértil ao seu desenvolvimento, por sua condição de resposta ao controle e à modernização dos processos de trabalho que o capitalismo impunha àquela época.

A partir desse conhecimento, o fenômeno burocrático aparece em duas grandes linhas completamente opostas. Uma das linhas trata dos problemas científicos da sociologia e da ciência política moderna; e outra, de um problema que continua se apresentando como uma zona de incerteza e um dos mitos ideológicos (CROZIER, 1981, p.88).

Outro aspecto dessa problemática é a visão catastrófica da evolução das burocracias, vista pela contradição entre este modelo de organização e os valores democráticos. Com a refutação do argumento, Merton, Gouldner e Selznick conseguiram escapar inicialmente a essa contradição, nos limites da visão funcionalista. Investigando as relações entre a eficiência organizacional e a robotização dos indivíduos, eles sugeriram que as características rotineiras e opressivas da burocracia eram devidas à resistência do ser humano ao modelo mecanicista que lhe é imposto, constituindo ademais, uma espécie de círculo vicioso, já que tal resistência acaba finalmente por reforçar a influência do esquema que a provocou.

Verificaremos mais de perto as análises desses três especialistas – Merton, Gouldner e Selznick – em relação aos seus estudos sobre as conseqüências previstas (ou desejadas) da burocracia que conduzem à máxima eficiência, inclusive as imprevistas, quer dizer, aquelas que levam à ineficácia. A essas conseqüências imprevistas, Merton deu o nome de disfunções da burocracia, salientando a insuficiência de estudos científicos sobre as tensões internas em tais estruturas. Ressaltou também que não existe uma organização plenamente racional e que o formalismo não tem a profundidade descrita por Weber.

A partir daí, pode-se dizer que cada disfunção é o resultado de algum desvio ou exagero em cada uma das características do modelo burocrático, explicado por Weber. Isto é, cada disfunção constitui uma conseqüência não prevista pelo modelo weberiano. Por exemplo: internalização das regras e exagerado apego aos regulamentos; excesso de formalismo e de papelório; resistência à mudança; despersonalização do relacionamento; categorização como base do processo decisorial; super-conformidade às rotinas e procedimentos; exibição de sinais de autoridade; dificuldades no atendimento a clientes e conflitos com o público.

Por outro lado, observou-se que a análise de Merton quanto à resistência a mudança, dá a entender que o funcionário não a interpreta devidamente, o que pode caracterizar um grande perigo à sua segurança e tranqüilidade. Em vista disso, a mudança torna-se indesejável para ele. Assim, na medida do possível, ele passa a resistir a qualquer tipo de alteração que se pretenda implantar na burocracia, podendo advir daí um comportamento passivo ou agressivo.

As normas que constituem os meios, por sua vez, transformamse em fins, da mesma forma que as necessidades de documentos e de formalizar as comunicações vão conduzir ao excesso de documentos, ou melhor, ao papelório. A impessoalidade, outrossim, leva a uma diminuição das relações personalizadas entre os membros da organização. Com isso, os funcionários passam a conhecer os colegas não pelo nome de batismo, mas pelo título do cargo que ocupam. Além do mais, quem decide em qualquer situação é aquele que ocupa a mais elevada categoria hierárquica, independentemente de seu conhecimento sobre assunto.

As regras e rotinas afastando-se do conjunto de objetivos que as originaram, passam a serem absolutas. Quer dizer, tornam-se um fim em si mesmas. Com o tempo, as regras e as rotinas, revelam-se sagradas para o funcionário. Isto induz à perda de sua iniciativa, de sua criatividade e de sua inovação, produzindo rigidez no seu comportamento. A ênfase na hierarquia de autoridade leva o sistema a indicar visivelmente todos aqueles que detêm o poder. Desse modo, são utilizados símbolos, como, dentre outros, uniforme, localização da sala e tipo de mesa.

Nessas condições, o funcionário fica completamente voltado para dentro da organização, para suas normas e regulamentos internos, para suas rotinas e procedimentos, enfim, para seu superior hierárquico que avalia o seu desempenho. Sua atuação interiorizada geralmente o leva a criar conflitos com os clientes da organização. Com as pressões do público, que pretende soluções personalizadas, o funcionário passa a percebê-las como ameaças a sua própria segurança. Daí a tendência à defesa contra pressões externas à burocracia e às dificuldades de atendimento às demandas sociais.

Conclui-se que tais disfunções, ou conseqüências imprevistas decorrem do fato de a burocracia não levar em conta a chamada organização informal, e as diferenças individuais entre as pessoas, privilegiando o controle que norteia toda a atividade organizacional. Desse modo, propõe Merton um modelo alternativo que enfatize o controle e a previsibilidade dos comportamentos.

Alguns autores têm seguido o caminho aberto por Merton, a exemplo de Selznick. Muito depois, já na década de 70, Katz e Kahn, analisando a problemática das organizações burocráticas, reafirmam as conclusões de Merton, reforçando a rigidez como redutora da eficácia organizacional, decorrente da resistência às

pressões 3.

O estudo de Selznick (1947) volta-se para a necessidade da flexibilidade da burocracia, no sentido de seu ajustamento às exigências externas dos clientes e das internas dos participantes, ao propor uma nova abordagem da sociologia da burocracia, especificamente do modelo burocrático, diferente do weberiano. Da mesma forma que Merton (1966), ele demonstra que as disfunções provêm de problemas ligados à organização informal. Argumenta ainda que a burocracia não é rígida nem estática, mas adaptativa e dinâmica, interagindo intensamente com o ambiente externo e se adaptando a ele. Uma das revelações importantes de Selznik foi a de que a rigidez burocrática se manifesta tanto na lógica da descentralização quanto na da centralização. Isso foi constatado durante as suas pesquisas na T.V.A – organização que seguia à época o modelo democrático. Contudo, ele visou a soluções práticas frente às dificuldades encontradas, não avançando, em relação às fontes das dificuldades do modelo em estudo, o que equivale, mais uma vez, a reafirmar o quadro weberiano.