A Lei Federal de Cotas (12.711/2012)

Evidentemente, isso não quer dizer que a decisão do STF tenha ignorado totalmente a diversidade étnica como um valor. Como o voto do relator afirma explicitamente, “justiça social, hoje, mais do que simplesmente redistribuir riquezas criadas pelo esforço coletivo, significa distinguir, reconhecer e incorporar à sociedade mais ampla valores culturais diversificados, muitas vezes considerados inferiores àqueles reputados” (Brasil, 2012). Como se vê, a solução encontrada pela decisão do STF é um compromisso entre uma lógica mais forte da justiça social e elementos de direitos multiculturais.

A Lei Federal de Cotas (12.711/2012)

O segundo pico de adoção de políticas de inclusão no acesso às universidades federais deu-se em 2013, em virtude da aprovação da Lei Federal 12.711/2012 (Lei de Cotas), que tornou obrigatória a reserva de vagas nas instituições federais de ensino superior e técnico. Nesse ano, 18 universidades federais que ainda não possuíam ações afirmativas tiveram que incorporá-las a seus processos seletivos (Feres Júnior et al., 2013). A disseminação da ação afirmativa no ensino superior brasileiro se deu concomitantemente à contínua expansão da oferta de vagas tanto nas universidades federais quanto nas estaduais e à interiorização das federais, com a criação de novos campi e universidades em regiões do Brasil onde não havia tais instituições (INEP, 2013).

A Lei Federal 12.711/2012 tornou obrigatória a reserva de vagas para pretos, pardos, indígenas, alunos de escola pública e de baixa renda nas instituições federais de ensino superior e técnico. O Projeto de Lei 73/1999, que lhe deu origem, tramitou por mais de dez anos até sua sanção efetiva, quando 40 das 58 universidades federais já praticavam alguma modalidade de ação afirmativa.

Em seu conjunto, as políticas em funcionamento antes da aprovação da lei contemplavam uma diversidade de beneficiários. A lei, contudo, fixou quatro subcotas: (1) candidatos egressos de escolas públicas, independentemente da cor e da renda, (2) candidatos de escolas públicas e baixa renda, independentemente da cor, (3) candidatos pretos, pardos e indígenas de escolas públicas, independentemente da renda, e (4) candidatos pretos, pardos e indígenas de escolas públicas e de baixa renda. A nova lei determina ainda que a reserva respeite, no mínimo, a proporção de pretos, pardos e indígenas em cada estado, segundo o censo demográfico de 2010 do IBGE. Mais recentemente, a Lei n.o 13.409 de 2016 incluiu em cada uma dessas quatro cotas, várias subcotas para pessoas com deficiência, também na proporção de sua participação na população. Contudo, ainda está em processo a implementação dessas modalidades por parte das universidades, processo que vem sendo lento dada a complexidade do sistema.

As universidades federais aderem hoje unanimemente ao sistema de cotas estabelecido pela Lei de Cotas de modo muito mais homogêneo do que nas estaduais, uma vez que a lei estabelece parâmetros comuns a todas as universidades no que diz respeito aos procedimentos, montante de vagas reservadas, distribuição de vagas, tipos de beneficiários e condicionalidades. Além disso, do total de vagas disponibilizadas hoje nas estaduais, 26,7% estão reservadas para cotas (Feres Júnior et al., 2013), enquanto, nas federais, esse montante já é de 50%, como prevê a lei (Daflon et al., 2014).

Como resultado desse processo, hoje há um índice de adesão a essas medidas de 86% nas universidades estaduais e uma adesão integral nas federais. As ações afirmativas nas instituições estaduais permanecem reguladas por leis estaduais ou por resoluções do próprio conselho universitário, enquanto as federais estão todas sob a égide da Lei 12.711/2012. Essa grande diversidade de programas de ação afirmativa nas estaduais varia desde modelos muito similares àquele estipulado pela Lei de Cotas até programas como os da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Universidade de São Paulo (USP), que funcionaram por mais de dez anos sem produzir qualquer efeito palpável, como demonstram nossos estudos (Venturini, 2015; Venturini e Feres Júnior, 2016). Recentemente, essas duas universidades trocaram seus programas de bônus por sistema de cotas, provavelmente devido à ineficiência dos programas anteriormente adotados.

Experiências como as da USP e Unicamp demonstram que o sistema de bonificação conduz a resultados tímidos, senão nulos, no que concerne à meta de incrementar a quantidade de candidatos de grupos desprivilegiados que ingressam na universidade (Venturini, 2015; Venturini e Feres Júnior, 2016). Além disso, sabe-se que esse sistema, quando eficaz, comumente resulta em uma distribuição desigual dos candidatos beneficiados entre os cursos: os mais prestigiosos e disputados, com notas de corte altas, são pouco tocados pelo bônus, enquanto os menos competitivos e com notas de corte mais baixas são mais impactados por essa modalidade de ação afirmativa. Essa assimetria é fácil de entender. Imaginemos que o bônus consista em adicionar 20 pontos à nota final dos alunos oriundos da escola pública e que. para o curso de Pedagogia, a nota de corte no vestibular (acima da qual o candidato é aprovado) seja 100 e, para o curso de Medicina, seja 400. O bônus de 20 pontos confere ao candidato da Pedagogia uma vantagem muito maior, 20% da nota de corte, do que ao candidato da Medicina, para o qual o bônus corresponde apenas a 5% da nota de corte. Isso não ocorre nos sistemas de cotas nos quais as reservas são aplicadas a cada curso e turno, pois, nesse caso, a presença do grupo de beneficiários é nominalmente garantida pelo procedimento, a despeito das notas e de outros procedimentos de entrada.

Ademais, nas estaduais persiste a preferência por conceder o benefício das cotas a estudantes egressos de escolas públicas, que detêm 15,8% do total de vagas nessas instituições de ensino, enquanto pretos, pardos e indígenas (PPIs) desfrutam de 10% das vagas (Feres Júnior et al., 2013). Já nas universidades federais, a lei estipulou percentuais mais generosos de reservas para PPIs, o que atualmente resulta na seguinte distribuição de vagas: 15,5% são destinadas a estudantes de escola pública e estudantes de escola pública de baixa renda, e 22,7% a estudantes pretos, pardos e indígenas de escola pública e estudantes de escola pública de baixa renda (Daflon et al., 2014).

A preferência manifestada pelos gestores das universidades pelas políticas de ação afirmativa de natureza social – isto é, que visam a estudantes de escolas públicas e/ou baixa renda – e não étnico-racial já foi registrada pelas pesquisadoras Paiva e Almeida (2010). Em depoimentos colhidos com esses gestores, elas detectaram uma sensibilidade maior para a pobreza do que para a desigualdade racial, o que frequentemente resultou na opção pelos alunos de escolas públicas como beneficiários, em detrimento dos estudantes pretos, pardos e indígenas.

Essa opção pode parecer justa se considerarmos que, embora o Estado brasileiro ofereça educação pública gratuita aos cidadãos, o sistema educacional do país é marcado por uma perversidade fundamental: enquanto as melhores instituições de ensino fundamental e médio são privadas, as instituições de ensino superior de maior qualidade são gratuitas e estatais. Tal situação nega aos estudantes pobres oportunidades educacionais, uma vez que a educação básica pública não os prepara para a competição intensa com os estudantes de classes média e alta por um lugar na educação superior pública de qualidade.

No entanto, a resistência às ações afirmativas raciais, que foi em boa parte vencida nas instituições federais de ensino superior por força da lei, é possivelmente expressão de certa dificuldade da sociedade brasileira em abrir mão de um dos seus pilares identitários: a ideologia da “democracia racial”. É a adesão a ela que parece orientar a ideia, propugnada por muitos administradores universitários e pessoas em geral, de que o “problema racial” será resolvido se atacarmos o “problema social”, o que é outra maneira de dizer que as discriminações no Brasil são de natureza social e não racial. Pesquisas empíricas conduzidas nos Estados Unidos e na Índia demonstram, no entanto, que ações afirmativas que aplicam critérios exclusivamente sociais falham em incluir membros dos grupos étnico-raciais discriminados (Darity et al., 2011; Weisskopf, 2004).

No Brasil, um estudo realizado na Universidade Federal da Grande Dourados (UFGD) demonstrou que a reserva de 25% das vagas para alunos provenientes de escolas públicas falhou em incluir estudantes pretos, pardos e índios na universidade entre os anos de 2009 e 2011. A pesquisa avaliou o ingresso desses alunos nos cursos mais concorridos e menos concorridos da instituição. Conclui-se que as cotas sociais não têm êxito em incluir proporcionalmente a diversidade da população em termos de cor e etnia e que, quando a inclusão ocorre, ela se dá nos cursos menos concorridos da instituição (UFGD, 2012).

Nesse sentido, superar práticas ineficazes como sistemas de bonificação de baixo impacto e pouca disponibilidade de vagas para PPIs permanece um desafio para as universidades estaduais. Com relação às federais, estamos diante de boas práticas que precisam de acompanhamento para determinarmos sua eficácia em incluir os grupos de beneficiários estabelecidos pela lei. A engenharia complexa estabelecida pela Lei 12.711/2012, bem como a sua combinação com procedimentos como o Sistema de Seleção Unificada (Sisu) e o Exame Nacional do Ensino Médio (ENEM), merece uma atenção especial no que diz respeito aos seus impactos sobre a composição do corpo discente das universidades federais.

O valor de 1,5 salário mínimo per capita como definidor de baixa renda e critério de distribuição das vagas parece, por exemplo, ter criado uma estrutura de oportunidades assimétrica, em que os indivíduos PPIs de baixa renda são expostos a maiores níveis de competitividade dentro da subcota para eles designada (Carvalhaes et al., 2013). A análise das notas de corte dos ingressantes pelas cotas e dos não cotistas, por sua vez, demonstra que as cotas para egressos de escola pública que são pretos, pardos ou indígenas e/ou têm baixa renda são mais necessárias e prementes que a cota para egressos de escola pública, independentemente da cor ou renda. Esse dado sugere que, de maneira similar aos estudos sobre a Índia e os Estados Unidos anteriormente citados, cotas apenas para oriundos de escolas públicas não seriam suficientes para beneficiar estudantes pretos, pardos e indígenas e/ou de baixa renda, ao contrário do que costuma ser dito no debate público (Campos et al., 2014).

A dinâmica das notas de corte revela uma importante disfuncionalidade do sistema de cotas regulado pela Lei 12.711/2012. Em alguns cursos, a cota está funcionando não só como piso, mas também como teto para a inclusão de egressos de escola pública, membros de famílias com baixa renda e não brancos. Em alguns casos, o desempenho desses grupos supera substantivamente o desempenho dos não cotistas. Ainda assim, a presença deles nos cursos fica restrita à cota determinada pela lei. Essa disfuncionalidade importa porque subverte o objetivo das cotas. Em vez de mecanismo que busca catalisar a inclusão, elas se tornam dispositivos que a limitam (Campos et al., 2014). Esse efeito perverso parece, contudo, estar restrito a poucos cursos proporcionalmente.

A breve história da ação afirmativa no Brasil que esboçamos neste capítulo revela alguns aspectos importantes. É realmente surpreendente, olhando em retrospectiva, constatar como tais políticas, sobretudo as cotas raciais, se espalharam pelo país a despeito da força da ideologia da democracia racial, que foi por muitas décadas o esteio da identidade nacional brasileira hegemônica. Tal êxito deve ser creditado a dois fatores principais: a militância do movimento negro, que, apesar de algumas resistências iniciais, conseguiu redefinir sua agenda de demandas para incluir de maneira central as políticas de ação afirmativa, e o avanço da democratização ao longo da existência da Nova República, marcada pela expansão dos direitos sociais, que teve como pilares a progressista Constituição de 1988 e uma sequência feliz de presidentes progressistas. Como mostramos, o governo de Fernando Henrique Cardoso pautou uma discussão sobre desigualdade racial, e os presidentes do Partido dos Trabalhadores (PT) permitiram que as políticas recebessem apoio institucional do MEC ao longo do processo, até a aprovação de uma lei federal que tornou as cotas obrigatórias em todo o sistema federal de ensino.