Um retrato da ação afirmativa

Figura 1 – Sistema de distribuição das vagas de acordo com a Lei

Federal 12.711/2012

Fonte: MEC

Procuraremos produzir uma análise dos programas de ação afirmativa tendo como eixo principal a coerência entre diagnóstico, objetivos e procedimentos das próprias políticas, tencionando, assim, oferecer contribuições para o aperfeiçoamento dessas medidas. Contudo, analisar a viabilidade de uma política pública é tanto uma questão técnica, de natureza instrumental, como uma questão moral (Figueiredo, 1997). Por esse motivo, as análises que se seguem buscarão eventualmente articular a engenharia das ações afirmativas em vigor e os argumentos de justificação moral dos programas.

Um retrato da ação afirmativa

Embora as universidades estaduais tenham tomado a dianteira na implementação de políticas de ação afirmativa, as universidades federais aceleraram a adoção desses procedimentos, mesmo antes da Lei Federal 12.711/2012. Das 70 universidades públicas que adotavam essas medidas antes da lei, 44% eram estaduais, e 56% federais. Destaca-se, nesse sentido, o efeito do Reuni, um plano de reestruturação das universidades federais, instituído pelo Decreto 6.096, de 24 de abril de 2007, que teve como uma das principais diretrizes a de que as universidades contempladas desenvolvam “mecanismos de inclusão social a fim de garantir igualdade de oportunidades de acesso e permanência na universidade pública a todos os cidadãos” (Brasil, 2007). Só em 2008, 42 universidades aderiram ao plano já no primeiro semestre, e outras 11, no segundo semestre. Não parece coincidência o fato de 2008 ter sido o ano em que mais universidades federais adotaram os programas de ação afirmativa. Por razões evidentes, o maior pico de adesões ocorre em 2012, ano em que a Lei de Cotas obriga todas as universidades da União a instituírem algum tipo de medida.

Gráfico 1 – Quantidade de universidades estaduais e federais

que adotaram ações afirmativas de 2002 a 2017

*Total = 97 universidades.

Fonte: os autores.

Antes da aprovação da Lei de Cotas, a adoção de políticas afirmativas se deu por vários meios. A maior parte das iniciativas (77%) foi implantada a partir dos próprios conselhos universitários. Os demais 23% resultaram de leis estaduais que incidiram sobre as universidades estaduais. A pesquisa qualitativa de Paiva e Almeida (2010) com gestores de dez universidades públicas praticantes de ações afirmativas oferece um panorama dos processos de implantação dessas políticas a partir da avaliação dos próprios protagonistas. Entre as razões que levaram à adoção dessas políticas, as pesquisadoras enumeram:

Além da pressão externa, a emergência de políticas de AA nas universidades pesquisadas teve origem pela ação de grupos diversos: em algumas, os movimentos sociais locais passaram a se organizar em demandas específicas; em outras, a organização de docentes dentro do campus foi decisiva; em outras, ainda, os núcleos de estudo afro-brasileiros já existentes passaram a ter maior voz; por último, ações inicialmente

isoladas de profissionais que passaram a questionar a falta de diversidade

em suas universidades foram decisivas para levar a cabo o programa (Paiva

e Almeida, 2010, p.).

Diante da dificuldade de aprovar uma lei de cotas no período auge da polêmica (2001-09) ou de incluí-las no Estatuto da Igualdade Racial, o governo federal parece ter optado por evitar um confronto direto com os opositores da ação afirmativa, sem, no entanto, se furtar à criação de fortes incentivos institucionais para a proliferação dessas medidas, tais como programas de bolsas, recursos para universidades que as implementarem e apoio a projetos de lei que as regulamentem (Feres Júnior et al., 2011; Lima, 2010). Nesse sentido, o governo federal procurou avançar as metas de inclusão na universidade em relação de colaboração com os gestores das universidades federais. Ao mesmo tempo, a mobilização do Movimento Negro atuou de forma localmente descentralizada no convencimento dos gestores das universidades e câmaras estaduais a adotar políticas de inclusão, com graus variáveis de sucesso (Guimarães, 2007; Paiva e Almeida, 2010). De certo modo, tudo isso contribuiu para tornar as ações afirmativas um fato, semeando um contexto mais simpático a uma lei federal em 2012, sobretudo depois de o Supremo Tribunal Federal considerar esse gênero de política completamente constitucional por unanimidade.

Entre as vantagens do caráter descentralizado de uma política pública, costuma-se enumerar a contribuição dos membros dessas instâncias locais com uma experiência técnica de primeira mão e a não sujeição das políticas públicas a regras que ignoram as particularidades locais. Podemos, por outro lado, ressaltar algumas desvantagens da falta de integração entre essas iniciativas, que vão desde a dificuldade de publicizar essas medidas para os potenciais beneficiários, bem como a ausência de critérios claros e de comum conhecimento para a fruição do benefício, até problemas concernentes à concepção, ao planejamento e à execução das políticas. Os desenhos prévios à aprovação da Lei 12.711/2012 eram muito mais plurais, o que produziu, por vezes, políticas mais adaptadas aos contextos locais e, por outras, medidas bastante controversas. A uniformização dos procedimentos após a Lei de Cotas suprimiu os desenhos institucionais mais heterodoxos, mas também impôs a todo o território nacional um padrão específico. Voltaremos a esse ponto posteriormente.