Capítulo 1 — O conceito de ação afirmativa

Capítulo 1 — O conceito de

ação afirmativa

A despeito das conceituações amplas e complexas que circulam

na bibliografia especializada,1 entendemos que uma definição adequada de ação afirmativa deve ser parcimoniosa o suficiente para abarcar as diversas políticas assim denominadas. Portanto, parece-nos razoável considerar ação afirmativa todo programa, público ou privado, que tem por objetivo conferir recursos ou direitos especiais para membros de um grupo social desfavorecido, com vistas a um bem coletivo. Etnia, raça, classe, ocupação, gênero, religião e castas são as categorias mais comuns em tais políticas. Os recursos e oportunidades distribuídos pela ação afirmativa incluem participação política, acesso à educação, admissão em instituições de ensino superior, serviços de saúde, emprego, oportunidades de negócios, bens materiais, redes de proteção social e reconhecimento cultural e histórico.

As medidas concretas tomadas para atingir tais fins podem variar. Em se tratando de acesso a empregos e educação, existem reservas (ou cotas) rígidas, políticas menos rígidas (targets) e bônus. Nos Estados Unidos, as cotas foram banidas desde que a Suprema Corte as considerou inconstitucionais no caso Regents of the University of California v. Bakke (1978), que, ao mesmo tempo, permitiu que a raça continuasse a ser usada como um critério, entre outros, para a seleção de candidatos. Em outros países, como a Índia, o Brasil e a África do Sul, os sistemas de cotas têm sido muito utilizados sem que sua constitucionalidade seja desafiada judicialmente com sucesso.

Empréstimos com juros baixos, bolsas de estudos e outros programas de auxílio estudantil também são modalidades de ação afirmativa no ensino superior. Empréstimos preferenciais e o acesso privilegiado a contratos públicos são modalidades usadas para aumentar o sucesso e o número de empresas administradas por minorias. Já a reparação monetária e a distribuição de terras e habitação foram empregadas em contextos diversos para melhorar as condições de vida de grupos discriminados. A proteção de estilos de vida, patrimônio cultural e material ameaçados têm sido adotada para promover uma visão positiva de grupos que foram alvo de discriminação e preconceito. Em suma, as políticas de ação afirmativa promovem uma ampla gama de direitos, dos civis e políticos mais básicos a benefícios do bem-estar social e direitos culturais.

A ação afirmativa se diferencia das políticas antidiscriminatórias punitivas por atuar em favor de coletividades e indivíduos discriminados, podendo ser justificada tanto como instrumento para prevenir a discriminação presente quanto como reparação dos efeitos de discriminação passada. A diferença fundamental aqui é que políticas antidiscriminatórias punitivas só se preocupam em coibir comportamentos e práticas que promovem discriminação, sem, contudo, cuidarem de promover os grupos e indivíduos discriminados, como faz a ação afirmativa.

Desde já cabe notar que a definição que demos no começo deste capítulo não se restringe à ação afirmativa de cunho étnico-racial, pois o critério para definição do grupo beneficiado pode ou não ser dessa natureza. Por exemplo, são programas de ação afirmativa que têm como parâmetro categorias sociais distintas étnicas ou raciais: reserva de vagas em universidades para alunos de baixa renda ou oriundos de escolas públicas, ou para pessoas com deficiência; programa de leite gratuito para crianças carentes; desconto no transporte público para idosos, entre outros.

A procura pelo significado original do conceito de ação afirmativa que possa basear uma definição estável da expressão coloca desafios de ordem metodológica nada desprezíveis. O primeiro deles diz respeito à diferença entre conceito e palavra. Como já tematizado pelos teóricos da história conceitual, muitas vezes conceitos surgem antes das palavras que são associadas a seus significados (Koselleck, 1996). Parece ser o caso da ação afirmativa, pois políticas como “quatro acres e uma mula”, adotadas logo após o final da Guerra Civil nos Estados Unidos, durante a chamada Era da Reconstrução (1865-77), são baseadas em uma justificativa de reparação bastante similar à utilizada um século mais tarde, naquele mesmo país, no bojo do Movimento por Direitos Civis. O grupo beneficiado também era o mesmo: afro-americanos.

A expressão “ação afirmativa” não existia ainda na segunda metade do século XIX. Na verdade, seu primeiro uso se dá em 1935, no texto “National Labor Relations Act”; agora os beneficiários não eram os afro-americanos, mas os trabalhadores vítimas de violação de direitos trabalhistas. O ato dava ao National Labor Relations Board poder para requisitar dos empregadores “ações afirmativas” para corrigir os abusos (Chen, 2009). Mesmo a Ordem Executiva 10.925, proclamada pelo presidente John F. Kennedy em 1961, considerada por muitos um dos documentos fundadores da ação afirmativa nos Estados Unidos, resgatou a expressão já no contexto histórico do Direitos Civis, mas não se limitou a promover grupos étnico-raciais (Guimarães, 1999; Skrentny, 1996).

No Brasil, tais políticas foram adotadas com o nome de “ações afirmativas”, provavelmente por influência estadunidense, apenas a partir do processo de redemocratização, quando diferentes grupos e organizações sociais, antes silenciados pelo regime autoritário, passaram a demandar direitos de maneira organizada e pública. Amplamente documentadas a partir dos estudos de mobilidade social de Carlos Hasenbalg (1979) e Nelson do Valle Silva (1978), as desigualdades raciais ganharam crescente visibilidade pública a partir do final dos anos 1990, com destaque para as análises sobre desigualdades raciais feitas pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) (Paiva e Almeida, 2010). Além de um movimento transnacional em direção a políticas identitárias, a militância do Movimento Negro, por meio de suas variadas organizações, foi fundamental para a consolidação do debate público sobre as desigualdades e a discriminação racial no Brasil, assim como a receptividade dessas demandas pelo governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e, em especial, pelos governos de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) e Dilma Rousseff (2011-2016).

Na Índia, país precursor na adoção dessas políticas, a expressão utilizada é “políticas de reserva”, e não “ação afirmativa” (ver

capítulo 3). A primeira leva de políticas, instituídas pela Constituição de 1950, tinha como beneficiários somente os dalits e as scheduled tribes (comunidades rurais de baixíssimo status no sistema hindu). É difícil determinar se esses grupos são étnicos ou raciais. Os dalits têm sua condição definida pelo sistema de castas hindu, mas estão fora dele. A cor da pele também é um dos marcadores de status na Índia, mas está longe de ser suficiente para determinar a posição social. Em suma, o sistema indiano de hierarquização social não pode ser facilmente traduzido pelos conceitos de etnia – que implica percepções de alteridade cultural – ou raça –, percepções em geral baseadas em traços fenotípicos – da maneira como essas categorias são adotadas em sociedades pós-coloniais do ocidente, como Estados Unidos e Brasil.

Nossa definição de ação afirmativa é ampla o suficiente para abarcar as situações em que ela é empregada para grupos étnicos e para grupos racializados, assim como para o caso indiano. Isso porque basta que o grupo beneficiado tenha sido objeto de discriminação sistemática. O mesmo podemos dizer de grupos que são objeto de discriminação por gênero, sexo, local de moradia, região de origem, deficiência ou qualquer outra condição de vida que seja usada como fator de diferenciação social. Todos são contemplados por nossa definição ampla de ação afirmativa.

Na verdade, nossa definição revela algo que as discussões sobre o conceito de ação afirmativa geralmente deixam de lado. Tais políticas têm um parentesco bastante próximo com outras políticas do Estado de Bem-Estar Social, incluindo aí sua variante desenvolvimentista. Tomemos como exemplo os programas de incentivo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), que conferem empréstimos a juros abaixo dos valores de mercado a setores específicos da atividade econômica. Ora, cada setor da economia (indústria de papel, de vinhos, microempresários etc.) constitui um grupo social de empresários ou produtores. Aos membros do grupo é garantido, por meio de uma política do banco, acesso privilegiado a recursos. A justificativa fundamental para que essa política exista é que ela produz um bem para toda a sociedade – por exemplo, crescimento econômico, mais justiça social, ou mesmo maior equilíbrio do desenvolvimento regional. Em outras palavras, a despeito de não serem associadas à expressão “ação afirmativa”, essas políticas funcionam de acordo com os princípios normativos similares. O benefício de grupos historicamente desfavorecidos também só pode ser justificado em termos da promoção do bem comum, mesmo que esse bem comum seja o reconhecimento cultural da especificidade do grupo frente à sociedade.

Assim, o uso de categorias étnico-raciais para identificar beneficiários é apenas uma entre várias modalidades de ação afirmativa, ainda que essa seja de longe a variedade historicamente mais relevante em países como Brasil e Estados Unidos e a que mais suscita clamor no debate público. Não deve nos escapar a ironia de a destinação de vultosos recursos públicos para empresas privadas não ser objeto de tanta resistência quanto as políticas com orçamento bem mais acanhado que atendem a centenas de milhares de pessoas pertencentes a grupos historicamente discriminados. Na verdade, categorias usadas em cada política de ação afirmativa, sejam elas sociais, econômicas, culturais ou raciais, não são todas equivalentes ou igualmente justificáveis. Um programa público para conferir descontos no imposto de renda para pessoas que têm renda superior a R$ 10 milhões por ano não deveria ser considerado justo. Por outro lado, se aceitamos como justas as políticas de incentivo do BNDES ou o desconto para idosos no transporte público, não podemos descartar como injusta uma política de ação afirmativa para pretos e pardos pelo simples fato de ela constituir uma distribuição assimétrica de recursos públicos que privilegia determinado grupo social. Isso porque o mecanismo de todas essas medidas é o mesmo. Resta-nos examinar a possibilidade de objeção, no caso, ao uso da categoria racial como critério.

Ainda no que tange o aspecto conceitual da ação afirmativa, é crucial entender a diferença entre discriminação positiva – aquela que tem por fim a promoção de um maior bem-estar do grupo discriminado – e discriminação negativa – aquela que contribui para sua miséria e ruína (Castel, 2007). Aqui a palavra “discriminação” é tomada no sentido puramente cognitivo, de separação, distinção, e não está associada a um julgamento negativo, como muitas vezes acontece na linguagem comum. No debate público sobre ação afirmativa, é muito frequente encontrarmos pessoas que não reconhecem a diferença entre as duas coisas, ou mesmo reduzem a discriminação à sua modalidade negativa. Tal distinção, contudo, tem consequências morais profundas. Ao não reconhecermos a distinção entre essas duas formas de discriminação, tornamo-nos incapazes de perceber a distância moral que há entre, por exemplo, os campos de concentração nazistas e uma política que aumenta o número de pretos e pardos na universidade pública. Confundir discriminação positiva com negativa, isto é, tratar todo tipo de discriminação como se fosse “a mesma coisa”, é insustentável.