4. Os negros e a conquista de cidadania. Um novo quadro de referência cultural

4. Os negros e a conquista de

 

 

cidadania. Um novo quadro de

 

referência cultural

 

Ainda no contexto dos Antecedentes, que são a Parte Primeira

deste trabalho, e antes de passar à Parte Segunda, relativa à Implementação da política externa do Governo Lula para a África, seria preciso buscar contextualizar tal política externa à luz do quadro de referência cultural contemporâneo, de que trata Estevão Chaves de Rezende Martins, ou da cultura política brasileira, cuja relevância para a ordenação do processo político é ressaltada por Álvaro Moisés, Karina Kuschnir e Leandro Piquet Carneiro.

O desafio de contextualização da política africana do Governo

Lula requer o empréstimo, às Ciências Sociais, do conceito de 'cultura política' e da análise sobre a relação entre cultura e poder, assim como um breve histórico sobre a incorporação, pela sociedade brasileira e pelo sistema jurídico nacional, dos valores e determinações inscritos nos documentos internacionais sobre direitos humanos e luta contra o racismo.

Sem aprofundar o debate acadêmico acerca do conceito de

'cultura política',493 é oportuno recorrer à definição que Kuschnir e Carneiro dão ao termo: "um conjunto de atitudes, crenças e sentimentos que dão ordem e significado a um processo político, pondo em evidência as regras e pressupostos nos quais se baseia o

comportamento de seus atores". 494 No mesmo sentido, Álvaro Moisés entende que a 'cultura política' envolve, entre outras coisas, "a generalização de um conjunto de valores, orientações para a ação, atitudes e comportamentos políticos, e resulta tanto de processos originários de socialização, como da experiência política

ao longo da vida adulta dos seus membros". 495

Se, ao invés do conceito de 'cultura política', recorrer-se ao

tratamento dado ao binômio cultura e poder, chega-se igualmente à afirmação de que as ideias usuais nas sociedades têm peso crescente "na escolha de políticas públicas e na elaboração dos

argumentos racionais que a sustentam".496 É o que ensina Estevão Martins, para quem cultura é o "fator dinâmico de ação, formação e transformação" que, ao enquadrar e alterar as relações sociais, "ingressa forçosamente na equação de poder como fator

decisivo".497 Para esse autor, a "equação de poder, em especial a partir do final do século XX, não pode prescindir da alternativa cultural, que modifica substancialmente, tanto interna, quanto

externamentemente, às sociedades e a seus Estados".498 Trata-se, afinal, do reconhecimento da existência de um "quadro de referência cultural", entendido como "o conjunto das ideias usuais na

sociedade, e/ou em seus eventuais segmentos" 499 que tem impacto sobre as políticas públicas.

Kuschnir, Carneiro e Moisés sustentam que a 'cultura política'

ordena o processo político, e Martins fala de um quadro de referência cultural que produz impacto sobre as escolhas políticas e sobre os argumentos de sua racionalização. Os quatro autores discorrem, portanto, sobre os elementos a serem considerados quando da análise do comportamento dos atores políticos.

Moisés sublinha que a 'cultura política' é uma "variável

'interveniente' que (...) contribui de modo decisivo para explicar por que um regime político se consolida, ganha continuidade no tempo e

adquire (ou não) estabilidade",500 ainda que não seja capaz de, sozinha ou isoladamente, produzir a mudança de um regime político. Ou seja, ela sozinha não basta para produzir mudanças. De qualquer forma, diz o autor, ela é um elemento claramente

indispensável para a construção social desse novo regime. 501 Mais ainda, ela é capaz de assegurar continuidade no tempo a esse novo

regime, 502 "a despeito da existência de conflitos societários

fundamentais entre os cidadãos". 503 O processo é longo, alerta, e requer a "criação de instituições capazes de processar a complexa pluralidade de interesses, identidades e objetivos que mobilizam os

atores sociais".504

Tendo em conta os parâmetros citados e o propósito de buscar

contextualizar a política africana do Governo Lula, convém, em primeiro lugar, concordar em atribuir à política africana o estatuto de política pública, passível de sofrer o impacto do quadro de referência cultural a que Martins se reporta. Aceita essa premissa, será possível especular sobre as possibilidades e perspectivas de consolidação e, consequentemente, de continuidade da política externa do Brasil para a África, nos moldes em que foi formulada pelo Governo Lula, a partir da análise do conjunto de valores, orientações para a ação, atitudes, crenças, sentimentos e comportamentos políticos generalizados que lhe estejam diretamente associados.

Trata-se, portanto, de começar por indagar qual o quadro de

referência cultural que produz impacto sobre a política africana do Brasil, para, em seguida, procurar responder se a aparente ocorrência de uma nova ressocialização entre negros e brancos no Brasil, reflexo do processo de desconstrução do mito da democracia racial e também da superação paulatina de práticas racistas no país, assim como a adesão, do conjunto ou parte da sociedade, a novos valores que legitimam a luta dos negros pela igualdade racial seriam suficientes para assegurar continuidade à política africana e, dessa forma, sua conversão em política de Estado.

Quando o tema é democracia e regime democrático, Moisés

afirma que "a eficácia dessa consolidação depende, entre outras coisas, do modo como o pacote institucional democrático é formulado e apresentado tanto às elites 'relevantes' como à massa

dos cidadãos, com vistas à obtenção do seu consentimento".505 Novamente, o mesmo pode caber à política africana. A conversão da política externa para a África em política de Estado irá depender da forma como será formulada, apresentada e também implementada, tanto no âmbito do próprio Governo, quanto perante a sociedade, com vistas a tentar assegurar sua legitimidade.

Objetivamente, Martins afirma que "mudanças nas convicções

normativas, tanto como as modificações nas cosmovisões,

provocam impacto nas ações políticas".506 As tradições, inclusive aquelas mantidas pelo Estado, sofrem de uma "perda gradativa de atualidade diante dos novos desafios que se opõem aos indivíduos

e às comunidades".507 No caso das relações com a África, o desafio consistiria em atualizá-las à luz do quadro de referência cultural contemporânea, que porventura refletisse eventuais mudanças nas convicções normativas e nas cosmovisões da sociedade brasileira.

As referências tanto à cultura política, quanto à relação entre

cultura e poder, servem, portanto, para apontar a importância do que Moisés chama da dimensão político-cultural na explicação dos comportamentos políticos, sem, todavia, desconsiderar a importância também de outros nexos de explicação causal, como,

por exemplo, os fatores econômicos.508

No que diz respeito à política externa do Brasil para a África,

foram historicamente identificados, como visto no capítulo 1, os nexos da explicação causal em fatores econômicos e também culturais. Nesse início do século XXI, ainda podem ser atribuídas a esses mesmos fatores as explicações para a determinação do Presidente Lula de elevar as relações com o continente africano à condição de prioridade na agenda de política externa de seu governo. Em comparação com o período de lançamento da PEI, ou com a reaproximação à África de meados da década de 1970 e anos subsequentes, a diferença repousa, porém, no quadro de referência cultural que, como se indicará a seguir, reflete sensíveis mudanças nas convicções e nas ideias usuais na sociedade brasileira, em particular no tocante à questão racial.

Essas mudanças estão explicitadas, por exemplo, nos trabalhos

de José Augusto Lindgren Alves acerca do impacto sobre a sociedade brasileira das grandes conferências mundiais realizadas na década de 1990, às quais se somou a III Conferência Contra o Racismo, Discriminação Racial, Xenofobia e Intolerâncias Correlatas, realizada em Durban, na África do Sul, em 2001.

No Prefácio de Relações internacionais e temas sociais. A década

das conferências, Paulo Sérgio Pinheiro aponta, como a principal das contribuições daquele ciclo de conferências, a "centralidade dos direitos humanos na política internacional das sociedades e dos

Estados".509 Elas permitiram a incorporação das perspectivas dos países do Sul na agenda, então bastante reelaborada, do desenvolvimento, no sentido de refletir e atender às necessidades dos pobres. Especificamente na área de Direitos Humanos, à Conferência de Viena, de 1993 seguiu-se a Conferência de Durban, que reafirmou e consagrou a relevância e visibilidade do tema no âmbito internacional e no contexto nacional, em particular.

Outro importante subproduto das conferências foi o

reconhecimento do papel que cabe à sociedade civil e suas organizações na construção de agendas alternativas para o Estado democrático e, também, na democratização das políticas públicas, que devem estar orientadas para a proteção dos direitos humanos

de todos os grupos sociais.510

Sinal da mudança dos tempos e das mudanças nos

comportamentos, Pinheiro registra a realização, em Brasília, mais propriamente no Itamaraty, em maio de 1993, portanto, às vésperas da reunião de Viena, de uma reunião entre representantes de governo e da sociedade civil, em que, pela primeira vez, desde o período da ditadura, essas duas categorias de atores se sentaram lado a lado para a definição de uma agenda comum. Ele lembra outro encontro, desta vez em Genebra, na casa do Representante Permanente do Brasil, em maio de 2001, que novamente reuniu diplomatas e representantes de comunidades afro-brasileiras, todos integrantes do Comitê Preparatório para a Conferência de Durban.

No entanto, o desafio da proteção dos direitos humanos mantém-

se e, segundo Pinheiro, o que é preciso é "enfocar o mundo com o olhar e o espírito dos pobres, a partir da realidade dos pobres com o objetivo de realizar as mudanças necessárias capazes de provocar impacto positivo na vida das populações menos favorecidas e dos

grupos vulneráveis". 511

Em seus comentários, Pinheiro revela o surgimento desse novo

quadro de referência cultural, em que os pobres e as populações discriminadas e vulneráveis se tornam sujeitos de direito e a garantia de proteção de seus direitos uma obrigação do Estado.

Esse é o quadro geral, que vale para o conjunto de todos os

direitos humanos e todas as populações menos favorecidas. No particular, as Conferências de Viena, de Pequim, sobre mulheres, e sobretudo a de Durban contribuíram, no plano nacional, para a formação de uma nova cultura política relativa aos direitos humanos, em que a luta contra o racismo e, subsidiariamente, a promoção da cidadania da população negra figuram como alguns de seus componentes. Para a afirmação, no plano interno, dos valores e compromissos acordados particularmente em Viena, Pequim e Durban, tiveram papel decisivo as organizações da sociedade civil brasileira, especialmente, as organizações do Movimento Negro e de mulheres negras, que realizaram, internamente, grande esforço de sensibilização acerca da situação da população negra no Brasil e, consequentemente, também de divulgação e promoção de seus direitos.

A cultura política que se formou no Brasil, sob o impacto das

conferências da década de 1990, incorpora, como um de seus componentes, o compromisso da sociedade brasileira com a promoção de uma agenda em favor da igualdade racial e da luta contra o preconceito e seus efeitos.

Lindgren sublinha, por exemplo, que os temas das conferências

sociais cresceram e ganharam relevância no discurso contemporâneo, a despeito da propagada ascendência do econômico sobre o político e o social. Suas declarações, programas e plataformas devem ser "fontes orientadoras de políticas públicas

(...) 512 vade mecum de referência para a ação cooperativa". Ele recorda palestra proferida pelo então Chanceler Celso Lafer, na Escola Superior de Guerra, em agosto de 1992, logo após a Conferência das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento e Meio Ambiente (Rio-92), em que este anunciou que o quadro internacional estava vivendo uma mudança de paradigma na acepção de Thomas Kuhn, por força da "criatividade democrática dos povos, que mudou nossa cartografia". Essa cartografia, explica Lindgren, referia-se às estruturas mentais forjadas ao longo do

período do conflito leste-oeste.513

Além de registrar essa decisiva mudança de paradigmas, Lafer

também reconheceu que seria preciso "relegitimar em novos moldes a perspectiva do Sul na ordem mundial, indispensável para garantir uma visão de futuro", que definia como sendo "a política inspirada por aquele mínimo de utopia sem o qual o peso dos fatos e dos

condicionamentos não será superado". 514 A relegitimação, por sua vez, passava, para os PEDs, pelo seu enquadramento na escala de valores da nova realidade, pós-estratégica e pós-westfaliana.

Lindgren considerou proféticas as palavras de Lafer e indicou que,

se este falasse ao final dos anos de 1990, certamente agregaria ao "rol de valores legitimantes das políticas em qualquer parte do globo os elementos acordados igualmente nas demais conferências

sociais",515 depois da Rio-92.

Nestes primeiros anos do século XXI, a mudança de paradigma

de que falou Lafer parece ter incorporado os temas acordados na Conferência de Durban e reflete uma nova cartografia, neste caso, associada à promoção da igualdade racial e ao repúdio ao racismo, à xenofobia e à discriminação racial. Lafer elaborou sobre a ocorrência de um novo quadro de referência cultural, internacional, mas que se reconhece igualmente no plano interno, cuja visão de futuro e utopia a ele associadas têm por base tanto a luta contra a exclusão social, quanto a garantia dos direitos humanos, ambas em escala planetária.

Nesse sentido, Lindgren concluiu seu livro com uma discussão

acerca do surgimento de uma nova cultura que acabaria por compelir à realização das recomendações adotadas nos documentos finais das Conferências da década de 1990. Ele corrobora, portanto, o argumento que sinaliza o papel das ideias no comportamento dos atores políticos e, em particular, do próprio Estado, ao afirmar que, pela ótica da cultura, mais do que pela eficácia política ou econômica, é que essas recomendações acabam por impor-se à sociedade internacional.

No Brasil, o surgimento dessa cultura política remontaria, para

Lindgren, às manifestações havidas em 1968. Ela se traduziria na extensão da noção de uma cidadania consciente a segmentos antes negligenciados nas sociedades e, provavelmente, não teria ocorrido

sem "denúncias veementes às opressões majoritárias". 516

Ainda segundo o autor, dos remotos anos da década de 1960, até

toda a década de 1990, a mobilização democrática, oficial e não oficial, cumpriu diversos itinerários, no sentido da convergência construída com o objetivo de permitir que os objetivos e compromissos acordados nas conferências sociais pudessem ser alcançados. Esses objetivos e compromissos compõem o que o autor chama de "manual da utopia" e devem ser "encampados, por um lado, como cartilha de políticas, por outro, com maior disseminação, como guia de cobranças legítimas e manual de

participação construtiva, no local e no global".517

Se, no plano analítico, parece estar consagrado o entendimento

de que o início do século XXI testemunha um novo quadro de referência cultural, que abrange as novas percepções e compromissos acerca das garantias e promoção dos direitos humanos, é possível, também no plano jurídico-institucional, acompanhar a sanção, pelo Estado, do conjunto de ideias e valores que o compõem. Interessa, no contexto do presente trabalho, a institucionalização de políticas públicas destinadas a assegurar o direito dos afrodescendentes ao exercício pleno da cidadania e a utopia de uma efetiva democracia racial no Brasil.

Sobre esse tema, convém lembrar os reflexos da Conferência de

Durban no regime jurídico brasileiro e nas políticas nacionais, bem como, registrar a evolução do comportamento da política externa brasileira sobre a questão racial no Brasil.

No plano das relações com seus parceiros ou ainda no contexto

multilateral, não é difícil encontrar exemplos da adequação do Itamaraty a essas novas circunstâncias. A diplomacia do País passou a protagonizar iniciativas inovadoras, tanto nas Nações Unidas, como na Organização dos Estados Americanos, sempre no campo da promoção da igualdade racial e da luta contra a discriminação.

Exemplos disso são o relatório enviado pelo Brasil ao Comitê

Internacional para a Eliminação da Discriminação Racial, em 1995, e a ampla participação da sociedade civil, particularmente de organizações da área de combate ao racismo e à discriminação racial e à intolerância, na elaboração do relatório seguinte, submetido ao CERD apenas em 2003. O relatório de 1995 é importante porque reconheceu, com base em dados estatísticos, o quadro de desigualdadee racial e a ocorrência de discriminação racial no Brasil, ao mesmo tempo em que se assumia o compromisso com políticas destinadas a combater e superar esse quadro.

Já o relatório de 2003 incorporou os resultados do processo de

preparação para a Conferência de Durban, que demonstrara a crescente mobilização em torno de tema que assumia maior relevância na agenda política nacional. Nesse documento, a inovação marcante foi o reconhecimento pelo Estado de que suas políticas universalistas eram imperfeitas como instrumento de promoção da igualdade e de combate à discriminação. Pela primeira vez, o Estado brasileiro comprometeu-se com a adoção de políticas públicas, para "pôr fim à neutralidade do poder público em face da

situação racial brasileira".518

Mesmo com o reconhecimento de que a Conferência de Durban

provocou decisivas mudanças no Brasil, sobretudo no tocante ao lançamento de um amplo debate sobre a pluralidade etnorracial no país, é preciso registrar que o processo de preparação da Conferência de Durban também já refletia um quadro interno diferenciado, em que as organizações negras se apresentavam, pela primeira vez, como atores proeminentes na discussão de temas que afetavam diretamente a comunidade negra.

Em novembro de 1995, as lideranças das organizações negras,

que organizaram a histórica Marcha Zumbi dos Palmares sobre Brasília, haviam entregue ao Presidente Fernando Henrique Cardoso um documento de reivindicações. No ano seguinte, em 1996, quando da adoção do Programa Nacional de Direitos Humanos, o poder público, na esfera federal, assumiu nova atitude no tocante à promoção de políticas de superação do quadro de desigualdade racial verificado no país, ao comprometer-se, entre outras ações, de curto, médio e longo prazo, com a inclusão do quesito "cor" em todos e quaisquer sistemas de informação e registro sobre a população e bancos de dados públicos; com o apoio à definição de ações de valorização para a população negra e com políticas públicas; com o desenvolvimento de ações afirmativas para o acesso dos negros aos cursos profissionalizantes, às universidades e às áreas de tecnologia de ponta, com o estímulo para que os livros didáticos enfatizassem a história e as lutas do povo negro na construção do País e, finalmente, com a formulação de políticas compensatórias que promovessem social e

economicamente a comunidade negra.519

A constituição do Grupo de Trabalho Interministerial para a

Valorização da População Negra, em 20 de novembro de 1995, com o objetivo de sugerir ações e políticas de valorização da população negra, é igualmente menção obrigatória na indicação desse novo quadro de referência cultural, que, do ponto de vista jurídico-institucional, já produzira efeitos sobre a Constituição de 1988. Nela, os constituintes haviam afirmado o caráter pluriétnico da sociedade brasileira e defendido o respeito às religiões de matriz africana; haviam determinado fosse assegurada a propriedade das terras quilombolas a seus habitantes; e, também, que fosse considerado o racismo crime inafiançável e imprescritível.

Em 13 de maio de 2002, foi lançado o Programa Nacional de

Ações Afirmativas, destinado a promover os princípios da diversidade e do pluralismo no preenchimento de cargos da administração pública federal e na contratação de serviços por órgaõs do Governo.

Essas são algumas das ocorrências que, neste início de século,

refletem o surgimento de uma nova cultura política no país, particularmente no que diz respeito à afirmação do compromisso do Estado com políticas públicas de promoção da igualdade racial. A elas devem ainda somar-se a produção contínua e sistemática de literatura e evidências empíricas sobre a desigualdade racial no Brasil, pelas próprias instituições públicas, como o IBGE e o Ipea.

Como comentam Cloves Oliveira e Paula Barreto, é

particularmente importante esse conjunto de evidências e textos que discutem a desigualdade racial e a percepção do racismo no Brasil diante da tradição da década de 1930 até a década de 1970 de não colocar em discurso a questão do racismo. Para esses autores,

 

O próprio fato de que estejam sendo realizadas pesquisas que fazem a

população falar ou produzir discursos sobre o racismo no Brasil indica que

existem mudanças em curso na regra tácita que recomendava não falar

sobre esse assunto, pelo menos em público e fora dos espaços

reservados da casa. Em suma, embora o racismo ainda possa ser

considerado um tema sensível no Brasil, não há dúvida de que tem se

criado uma corrente de opinião pública em torno do tema, fato que se

deve, entre outras coisas, às mobilizações lideradas por organizações

antirracistas que surgiram nas duas últimas décadas do século

passado.520

 

***

É esse o contexto ou o quadro de referência cultural em que

assumiu o Presidente Lula, em 1 de janeiro de 2003. Um quadro marcado pela rearticulação da sociedade brasileira em torno de medidas que visavam a inclusão social e também racial. São os valores e atitudes representados nesse quadro que incidirão sobre a formulação e implementação da política externa para a África do Governo Lula. São eles os elementos que impactarão sobre as escolhas políticas e, em particular, sobre os argumentos de racionalização da política africana, da mesma forma como passaram a ser essas as regras e os pressupostos nos quais o comportamento dos atores políticos deveria estar baseado.

Antes de chegar ao capítulo seguinte, convém ainda lembrar que,

nos estudos sobre cultura política, são praticamente obrigatórias as pesquisas quantitativas, capazes de oferecer indicadores do grau de interesse que um determinado grupo social possui em relação aos assuntos políticos. Também no que diz respeito às questões raciais no Brasil, nota-se um crescente recurso a pesquisas de opinião para aferir o grau de interesse e sensibilização dos membros da sociedade acerca de temas como a proposta de cotas para estudantes negros nas universidades brasileiras, ou ainda a existência de racismo e suas manifestações na sociedade brasileira. Essas pesquisas são a expressão da cultura política vigente.

Do período imediatamente anterior à posse do Presidente Lula,

em janeiro de 2003, não se conseguiu ter acesso a pesquisas de opinião para avaliar a posição dos grupos sociais brasileiros acerca de temas relevantes no domínio dos direitos humanos, em geral, e da questão racial, em particular. O que havia eram dados estatísticos sobre a situação do negro e as relações raciais no país.

Não obstante, às vésperas das eleições de outubro de 2006,

pesquisa de opinião realizada junto a eleitores brasileiros já indicava posição nacional, da ordem de 65%, favorável à adoção de políticas de cotas para a facilitação do ingresso na universidade e no

mercado de trabalho para negros e pardos.521 Esse dado será importante para, na Conclusão deste estudo, voltar-se à reflexão sobre as perspectivas de manutenção da política africana e de sua conversão em política de Estado.