As relações econômico-comerciais

Valeria a pena, finalmente, considerar a possibilidade de

privilegiar-se o fortalecimento das capacidades institucionais, ao invés de se continuar perseguindo essencialmente o reforço das capacidades individuais. Nesse sentido, a cooperação educacional deveria incluir, cada vez mais, o apoio ao aprofundamento da

cooperação entre universidades. 701 Esse é um tema que tem escapado às competências oficiais do Itamaraty, em particular no que diz respeito à promoção de iniciativas de aproximação entre instituições universitárias brasileiras e africanas. O MEC, porém, estaria orientando suas ações para esse novo item da agenda da cooperação internacional ao apoiar os programas de instalação da Universidade de Cabo Verde e de fortalecimento da Universidade Amílcar Cabral, da Guiné-Bissau, com aporte financeiro do MRE.

Diante do reconhecido interesse dos meios acadêmicos

brasileiros pela expansão da cooperação com a África702 e com instituições homólogas nos países africanos, e das constantes manifestações de disposição recíproca provenientes do continente

africano, 703 seria recomendável, à luz da prioridade conferida às relações com a África e do compromisso de promoção da igualdade racial assumido pelo Governo Lula, buscar maximizar os benefícios desse desejo comum de aproximação e parceria, mediante maior envolvimento das instituições do governo, e do MRE, em particular, em associação possivelmente com o MEC e a Seppir. O objetivo seria assegurar a expansão dos programas de cooperação interuniversitária, inclusive mediante alocação de recursos para financiamento dessas atividades.

 

As relações econômico-comerciais

No período 2003-2006, cresceu o intercâmbio comercial com a

África - do patamar aproximado a US$ 5 bilhões, em 2002, para

US$ 12,8 bilhões, em 2006 –, 704 sem que tivessem sido registradas mudanças estruturais expressivas no comércio com os países africanos.

Iniciadas após 2003, progrediram lentamente as discussões com

vistas ao estabelecimento de áreas de livre comércio entre o Mercosul e alguns países africanos, como Egito e Marrocos, ou ainda com grupos de países, como a União Aduaneira da África

Austral (SACU), 705 PEDs da CPLP e a Cedeao. Em dezembro de 2006, as negociações relativas a uma primeira fase nesse processo de abertura comercial, que consistiria na assinatura de acordos de preferências tarifárias com o Egito e Marrocos, ou com a CPLP e a Cedeao, ainda não haviam sido iniciadas. Registraram-se avanços apenas nas negociações com a Sacu, tendo 4 dos 5 países membros da União enviado seus ministros a Belo Horizonte, em dezembro de 2004, para a assinatura do Acordo de Comércio Preferencial entre o Mercosul e a Sacu. Mesmo nesse caso, o acordo foi reaberto porque a parte africana revelou dificuldades práticas para dar início à implementação do acordo e acelerar o processo negociador referente à área de livre comércio.

A despeito do empenho brasileiro em demonstrar as

oportunidades de expansão do comércio Sul-Sul, mediante a celebração de acordos de preferências comerciais ou de livre comércio, não há, portanto, resultados concretos a registrar nesse domínio, além da sinalização inequívoca da disposição brasileira de abrir seus mercados para produtos africanos, ainda que mediante

oferta unilateral de concessões.706

A carência de linhas de transporte de carga e passageiros entre o

Brasil e o continente africano, reconhecida como um dos principais

obstáculos à expansão dos contatos bilaterais,707 inclusive os de natureza comercial, continuou sendo um problema, apesar da

assinatura de alguns novos acordos aéreos nesse período. 708 Sem alcançar resultados conclusivos positivos, empresários africanos e brasileiros iniciaram estudos para estabelecer ou reestabelecer ligações aéreas entre o Brasil e Senegal, Cameroun, Gana, Marrocos e Egito. Todas essas iniciativas foram apoiadas pelas representações diplomáticas brasileiras naqueles países. A única nova ligação aérea entre Brasil e África estava prevista para começar a operar em março de 2007, com a empresa brasileira Ocean Air, no trajeto São Paulo-Lagos.

Pelo lado brasileiro, são poucas as perspectivas do aumento de

voos para a África porque as empresas nacionais de maior porte estariam procurando maximizar a utilização de seus equipamentos para assegurar presença em outras rotas, fora do continente africano. Já as empresas regionais não teriam equipamentos habilitados a realizar voos transatlânticos. A exceção seria mesmo a Ocean Air, que teria manifestado intenção de perseguir as oportunidades associadas ao desenvolvimento das empresas petrolíferas na África e de capacitar-se para atender demandas específicas, como provisão de plataformas. O início das atividades na Nigéria, com possibilidade de expansão para São Tomé e Príncipe e eventualmente também Guiné-Equatorial, seria parte dessa estratégia.

Uma alternativa às companhias brasileiras e africanas repousaria

no estímulo à participação de companhias europeias ou de outros continentes, que explorariam voos para o Brasil com escalas na costa africana, valendo-se de eventuais pontos incluídos em quadros de rota previamente negociados. Tradicionalmente, as autoridades aéreas brasileiras preferem evitar essa alternativa porque representa risco e desestímulo para o eventual ingresso futuro de empresas brasileiras nessas rotas. A revisão dessa política poderia, todavia, ser discutida juntamente com as autoridades aeronáuticas e representantes do setor privado, à luz da prioridade conferida ao estreitamento das relações com a África.

Já o tráfego marítimo opera segundo as leis do mercado de

cargas, e a intervenção do setor público na definição de linhas é praticamente nula. No período 2003-2006, foram negociados alguns

acordos marítimos, 709 embora o Brasil prefira não os multiplicar, porque o assunto está na pauta de negociações na OMC. Ademais, os acordos apenas consolidam práticas já estabelecidas no mercado de carga, além de tratarem de outros temas relativos, por exemplo, às questões de segurança, mas não propriamente às operacionais, referentes à demanda ou oferta de serviços.

No caso das ligações entre o Brasil e a África, a estrutura do

comércio não oferece, tampouco, atrativos à ampliação da oferta de serviços marítimos. Graneleiros e petroleiros, ou navios para transporte de gás liquefeito, não servem ao transporte de containers, que, ademais, não chegam a representar uma demanda expressiva no retorno ao Brasil, em decorrência da reduzida oferta de produtos africanos para exportação.

Exceção importante diz respeito ao comércio entre o Nordeste

brasileiro e a Costa Ocidental africana. Por iniciativa do Governo de Pernambuco, em parceria com empresários locais, acordou-se, com uma empresa norte-americana, o estabelecimento de uma rota marítima, criando um corredor de negócios entre Pernambuco, e também Ceará e Bahia, e países como Cabo Verde, Gâmbia, Guiné, Guiné-Bissau, Mali, Mauritânia, Senegal e Serra Leoa, além de Ilhas Canárias. Os números do comércio regional com esses países

indicam o potencial dessa rota de comércio.710

Em junho de 2003, por ocasião do Fórum de Fortaleza, já havia

sido sublinhada a premência de soluções para o problema da ausência de ligações entre o Brasil e o continente africano. Na ocasião, anunciou-se a realização do Fórum Brasil-África de Transportes, a ter lugar também no Ceará, com organização a cargo do Ministério dos Transportes do Brasil. O Fórum não chegou a ocorrer, mas poderia voltar a constar da agenda oficial brasileira como forma de estimular a criatividade dos empresários do setor, como no caso de Pernambuco, bem como parcerias entre o empresariado brasileiro, eventualmente também o sul-americano, e

africano. 711

Além dos transportes, outra questão estrutural relevante para o

desenvolvimento das relações econômico-comerciais entre o Brasil e os países africanos diz respeito a financiamentos a exportação e investimentos em infraestrutura na África.

As exportações brasileiras para a África, que no período de 2002

a 2006712 cresceram 255,9%, vêm sendo financiadas, quando necessário, pelo BNDES, da mesma forma como o conjunto das exportações brasileiras, com linhas de financiamento BNDES-exim. No caso de crédito para importadores africanos, é preciso apresentar garantia de bancos comerciais internacionais de primeira linha. Não obstante, os empresários brasileiros têm preferido sublinhar a importância da expansão da rede bancária brasileira na África. Em 2006, o Banco do Brasil instalou um escritório de negócios em Luanda.

Além disso, o BNDES realizou algumas missões à África, no

contexto das missões empresariais brasileiras enviadas ao continente, para identificar modalidades de apoio às empresas brasileiras, especialmente para a realização de obras de

infraestrutura.713 Ao longo de quatro anos, essa foi uma das principais demandas dos governos africanos e também um dos compromissos frequentemente repetidos pelo Presidente da República e outras autoridades brasileiras, para apoiar o desenvolvimento da África. Não há registro de avanços nesse domínio, especialmente no tocante à participação brasileira nos

projetos inscritos na Nepad.714 Esse, que é o principal programa-quadro da política de instalação de estruturas de desenvolvimento na África, fez-se presente em praticamente todos os discursos brasileiros perante interlocutores africanos, mas faltaria identificar formas de efetivamente promover a participação brasileira em seus projetos.

As opções que envolveriam o BNDES continuam, no entanto,

parecendo as mais promissoras, como se verificou no caso de Angola, um país que no período 2003-2006, continuou figurando como uma exceção na política de créditos concedidos pelo Brasil.

Além dos créditos disponibilizados anteriormente a esse país,

desde a década de 1980, no montante aproximado de US$ 1 bilhão, ao abrigo do Memorando de Entendimentos Brasil-Angola, as autoridades financeiras brasileiras concordaram, em 2006, em conceder novos créditos, no montante de aproximadamente US$ 500 milhões, a serem disponibilizados pelo BNDES e não mais a partir das contas do Proex. Da mesma forma que o Memorando de Entendimentos, os novos créditos são garantidos por embarques de petróleo e devem assegurar a contínua expansão das atividades de empresas brasileiras naquele país.

Esquema semelhante à nova linha do BNDES para Angola vinha

sendo discutido com as autoridades nigerianas. Em vez dos vinte mil barris/dia de petróleo que asseguram os créditos para Angola, no caso da Nigéria, estudava-se a possibilidade de chegar a cinquenta mil barris/dia. O Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC) vinha capitaneando as negociações com as

autoridades nigerianas.715 Em caso de acordo, as perspectivas seriam muito positivas para o aumento do intercâmbio comercial e, sobretudo, para a ampliação da presença brasileira naquele país e, eventualmente, em toda a região, tendo em conta a influência da economia nigeriana sobre o entorno regional.

A propósito desse tema – o apoio às exportações brasileiras e à

ampliação da presença empresarial brasileira na África -, mais uma vez haveria a possibilidade de aproveitar a agenda de política externa brasileira como instrumento de ação afirmativa. Vários mecanismos poderiam ser explorados, todos eles diretamente associados ao empresariado negro e suas associações, bem como à capacidade dos governos federal, estaduais e municipais de promoverem e induzirem a extroversão da economia e do empresariado brasileiros. Comum a todos esses mecanismos seriam o compromisso com o empoderamento do empresariado negro e, também, o apoio a empresas que adotassem políticas afirmativas na contratação de seus funcionários.

É verdade que, a despeito de constarem da agenda do

Movimento Negro e da própria Seppir, ainda não há, no Brasil, legislação referente ao empoderamento do empresariado negro, como, por exemplo, passou a existir na África do Sul a partir da instalação do governo de maioria, em 2004, que tinha por objetivo a criação de uma classe empresarial negra no país. A discussão sobre política de cotas no emprego está na agenda política nacional, sendo parte do amplo debate sobre o Estatuto do Negro. Não obstante, mesmo sem regulamentação já disponível, eventuais práticas propostas no âmbito da política externa brasileira poderiam servir de estímulo à expansão desse debate e à aceleração de eventual aprovação de legislação específica sobre a matéria.

No contexto das missões empresariais à África, ou ainda na

preparação das missões africanas que se deslocam ao Brasil, poder-se-ia, por exemplo, realizar esforços específicos de atração do empresariado negro. Esse, afinal, é o sentido da aproximação com a África para o Deputado Luiz Alberto, do PT da Bahia, e integrante de uma das comitivas do Presidente Lula à África, em novembro de 2003. Para o Deputado, o comércio com a África deveria abrir novas oportunidades para os empresários negros brasileiros, inclusive mediante apoios especiais a serem concedidos pelo governo. Entre esses apoios estariam facilidades para a viabilização da presença desses empresários em missões enviadas ao exterior para divulgação e prospeção de mercados, assim como a transferência de experiências na área de comércio internacional.

Essas seriam modalidades de ação afirmativa que poderiam ser

lançadas ou idealizadas pelo MRE, com ou sem a parceria de outros órgãos, como o MDIC e a Seppir, ou o BNDES. Como parte do lançamento desse esforço seria cabível, em primeiro lugar, anunciar a disposição do MRE, idealmente também do MDIC, de buscar um diálogo privilegiado com os representantes do empresariado negro.

Outra modalidade de ação afirmativa, ainda associada às

relações econômico-comerciais, seria a atribuição de cotas nas linhas de crédito concedidas pelo Brasil a Angola e eventualmente, no futuro, também à Nigéria, que seriam utilizadas pelos empresários negros e empresas comprometidas com o sistema de cotas para trabalhadores negros. A medida pode apresentar, à primeira vista, entraves intransponíveis no tocante à sua implementação, mais por seu caráter inovador do que por razões objetivas. No primeiro momento, porém, o mais importante, no âmbito do MRE e do próprio Governo Federal, seria endossar, como política de ação afirmativa, a possibilidade da utilização de parte desses créditos por empresários negros. Certamente, caso se acolhesse o princípio favorável à utilização de créditos oficiais como instrumento de promoção ao empresariado negro, esse mesmo princípio teria validade não apenas para o comércio Brasil-África. Não obstante, tendo em conta a vinculação explícita entre a política para a África e a promoção da igualdade racial no Brasil, talvez se devesse tentar assegurar, inicialmente, sua implementação no contexto da política externa para a África.

Essa medida poderia, ademais, adicionar um item importante à

agenda das relações entre o Brasil e a África do Sul, na medida em que o Governo e as entidades empresariais e sindicatos sul-africanos detêm larga experiência na aplicação de ações afirmativas no setor empresarial e no mercado de trabalho. Novamente, poderia o MRE promover a inclusão desse item na agenda bilateral, chamando a atenção, como tem feito o Presidente Lula, para o significado das medidas de promoção da igualdade racial no Brasil no estabelecimento de relações de confiança e de aproximação com a África.

Como observou-se na África do Sul, é possível prever que a

existência de cotas de crédito à exportação para empresários negros viria a estimular as parcerias entre empresários não negros, já tradicionais agentes das relações Brasil-Angola, ou, eventualmente, no futuro, Brasil-Nigéria, com empresários negros, em geral de menor porte.

As propostas sugeridas são polêmicas. Para além da inexistência

de uma legislação, no Brasil, relativa ao black empowerment e às cotas para trabalhadores negros nas empresas do país, essas propostas pressupõem maior intervencionismo estatal sobre o comércio e, por isso, podem ser combatidas pela lógica liberal ou ainda por argumentos que negam méritos a quaisquer ações afirmativas. Contudo, o apoio a políticas de discriminação positiva já foi consagrado pelo MRE, que adotou o programa de auxílio a estudantes negros candidatos a uma vaga no IRBr. Nesse sentido, com relação às políticas propostas, caberia explorar a melhor forma para implementá-las e, ao mesmo tempo, fomentar a discussão sobre a matéria, à luz de seu interesse para a política externa brasileira.

Finalmente, ainda sobre o eixo das relações econômico-

comerciais, é preciso mencionar a questão das dívidas africanas para com o Brasil. No período 2003-2006, foram assinados, em 2004, o acordo relativo ao perdão parcial concedido a Moçambique, em 2002, referente a 95% da dívida pública, e, em 2005, o acordo de reestruturação da dívida da Nigéria, que, após renegociada, foi integralmente paga, o que permitiu a completa normalização das relações financeiras entre os dois países.

Além desses dois casos, o Brasil não concedeu mais perdões ou

redução de dívida a países africanos, além daqueles negociados no âmbito do Clube de Paris. Mesmo nesses casos, a parte brasileira ofereceu condições de mercado no tocante à taxa de juros a ser aplicada às dívidas remanescentes, e tardaram as autoridades financeiras brasileiras a concluir as negociações relativas à fixação dos números da dívida e dos acordos que precisam ser assinados bilateralmente para configurar o efetivo perdão aos devedores. Em novembro de 2006, continuavam pendentes de assinatura, por exemplo, os acordos a serem firmados com Senegal, Guiné-Bissau, Tanzânia (perdão concedido em 2000 e ampliado em 2002) e com o Gabão (perdão concedido em 2004). Foram interrompidas, em dezembro de 2005, e depois não mais retomadas, as negociações para reestruturação da dívida de Cabo Verde.

No período 2003-2006, o Governo brasileiro optou, portanto, por

não explorar a possibilidade de perdoar, ainda que parcialmente, a dívida dos países africanos para com o Brasil e limitou-se a seguir os compromissos assumidos no Clube de Paris. Em ao menos dois casos, da Tanzânia e de Cabo Verde, compromissos do Presidente Lula referentes a tratamento mais benéfico a esses países não

tiveram seguimento.716 Mesmo assim, tendo em conta o comportamento positivo que a comunidade internacional tem

alegadamente adotado no tocante à dívida africana, 717 o endosso brasileiro às negociações no Clube de Paris e no âmbito da

Iniciativa Multilateral de Cancelamento da Dívida 718 pode ser contabilizado como participação brasileira positiva nos esforços internacionais de combate à pobreza na África via redução e perdão da dívida externa.

Nesse mesmo período, não chegaram, no entanto, a evoluir as

discussões sobre conversão da dívida externa para aplicação em programas sociais. Essa tem sido uma modalidade de apoio ao desenvolvimento dos países africanos, prevista nas atas do Clube de Paris, à qual o Brasil não se associou, a despeito da solicitação

dos parceiros africanos, como a República do Congo, o Gabão, 719 Moçambique e Cabo Verde, e do anúncio, já em 2004, pelo Ministério da Fazenda, de que estaria em fase de conclusão o programa de conversão em estudo naquele órgão. Também o Presidente da República manifestou seu apoio a processo de conversão da dívida, durante reunião do G-8, na Escócia, em julho de 2005. No caso de Moçambique, pretendia-se aplicar os recursos disponibilizados pela conversão da dívida na construção de uma fábrica de medicamentos antirretrovirais e, no caso de Cabo Verde, no projeto de instalação da universidade pública do país.

Mesmo diante dos bons números relativos ao aumento do

intercâmbio comercial entre o Brasil e os países africanos, e sobretudo das exportações brasileiras, que traduziram o grande dinamismo deste eixo das relações com o continente, há outras oportunidades a conferir, pelo lado brasileiro, a fim de promover a expansão das relações econômico-comerciais. Os acordos entre o Mercosul e os países africanos, assim como, no plano multilateral, as negociações no âmbito do SGPC, são algumas dessas oportunidades que começaram a ser exploradas pela diplomacia brasileira.

Além dessas, poderiam ser idealizadas outras possibilidades, com

o intuito inclusive de desconstruir mitos que limitam o pioneirismo e a criatividade da parte brasileira, como, por exemplo, a afirmação de que as práticas de consumo na África estariam orientadas para manter os fluxos de comércio com as antigas colônias. O que parece ser uma inverdade, pois os países da União Europeia estão, desde 2003, negociando com os países da África, Caribe e Pacífico (ACP) o que chamam de Economic Partnership Agreements, previstos no Acordo de Cotonou, assinado em 2002, com o objetivo de promover a liberalização do comércio com a maioria dos países africanos e, assim, assegurar vantagens à entrada de seus produtos nesses mercados, idealmente, já a partir de 2008. Também os produtos chineses estariam assegurando ampla presença no

mercado africano, fazendo concorrência aos produtos brasileiros.720

O Senegal – um dos países que mantêm relações mais estreitas e

cordiais com a sua ex-metrópole, a França -, teve seu comércio com o Brasil ampliado, no período de 2001 a 2005, de US$ 21,039 milhões para US$ 128,997 milhões, o que representa o crescimento percentual mais expressivo das exportações do Brasil para os países africanos nos últimos anos, da ordem de 613%. No campo dos investimentos, os novos e mais importantes atores no continente africano não são mais as antigas metrópoles, mas a China, a Índia e os próprios capitais africanos, oriundos especialmente da África do Sul.