Eixos multilaterais econômicos

Foram, portanto, as novidades da agenda internacional, ou seja, o

ambiente pós-Cancún, nas negociações da Rodada de Doha, e o impulso reformador nas Nações Unidas, com a publicação pelo então Secretário-Geral das Nações Unidas (SGNU), Kofi Annan, em março de 2005, de seu relatório In larger freedom: towards

development, security and human rights for all 758 , que se revelaram propícias a uma renovada aproximação com os africanos no plano multilateral, desta feita no contexto da política externa do Governo Lula, que atribuíra prioridade às relações com a África e delineara seu perfil.

Nesse sentido, a propósito de cada um desses novos eixos

multilaterais, todos associados a processos de reforma, o mais importante é identificar, da perspectiva das relações Brasil-África, a eventual contribuição de sua dinâmica para o equilíbrio e aprofundamento do conjunto dessas relações.

 

Eixos multilaterais econômicos

 

Escapa aos objetivos deste estudo analisar ou mesmo apontar o

passo das negociações relativas à Rodada de Desenvolvimento de Doha. Interessa exclusivamente reconhecer e avaliar a natureza da aproximação entre o Brasil e os países africanos no contexto dessas negociações, além de registrar os momentos em que essa aproximação ficou nitidamente configurada, bem como eventuais resultados, já perceptíveis, decorrentes de tal aproximação.

O primeiro ano do Governo Lula coincidiu, em 2003, com o

momento em que as negociações da Rodada de Doha ganharam nova dinâmica no período preparatório e após a V Reunião Ministerial da OMC, em Cancún, que marcou o momento de constituição do G-20 e do qual viriam a fazer parte 5 países africanos – África do Sul, Egito, Nigéria, Tanzânia e Zimbábue. Conforme sua constituição original, em 20 de agosto de 2003, apenas a África do Sul integrava o Grupo. Os outros quatro países africanos aderiram à iniciativa logo em seguida, por ocasião das negociações em Cancún, e já estiveram presentes, com seus respectivos Ministros, na Reunião Ministerial do G-20 realizada em dezembro de 2003, em Brasília. Em novembro de 2003, o Brasil fez gestões junto aos Governos do Senegal e do Quênia para que se juntassem ao G-20, mas ambos declinaram do convite, alegando, essencialmente, compromissos com o diálogo no âmbito regional.

A nascente concertação, desde o início de 2003, entre Índia,

Brasil e África do Sul, depois institucionalizada, em setembro do mesmo ano, como Fórum Ibas, somada aos contatos informais, em Genebra, entre os mesmos três parceiros e mais China e Argentina, em torno das discussões sobre a Rodada de Doha, estariam na gênese da constituição do G-20. Sempre sob coordenação brasileira, o grupo, que se autorreconheceu como o "agrupamento informal de países que compartem a percepção de ser a agricultura

o ponto central da Agenda do Desenvolvimento de Doha",759 constituiu-se, portanto, a partir da percepção de convergências entre o Brasil e ao menos um parceiro africano.

Quando o Presidente Lula foi à África pela primeira vez, em

novembro de 2003, e explicitou, entre as justificativas de aproximação à África, a necessidade de criação de uma parceria global pela superação da pobreza, a materializar-se sobretudo via negociações no âmbito da OMC, já havia sido inaugurada, portanto, uma nova fase nas negociações da Rodada de Doha, e a parceria com alguns poucos países africanos já havia sido selada. Faltava, no entanto, agregar maior apoio continental ao G-20 e superar constrangimentos a uma ampla aliança com os africanos, a qual viria a se materializar pública e formalmente em dezembro de 2005, quando foi emitido o primeiro Comunicado Conjunto subscrito pelo G-20 e pelo GA, ademais do G-33, do grupo dos países ACP, do grupo dos Países de Menor Desenvolvimento Relativo (PMDRs) e das Pequenas Economias Vulneráveis (PEV). Com ampla representação africana em cada um deles, esses grupos estavam organizados em função das negociações sobre a reforma do sistema multilateral de comércio, em particular do comércio de produtos agrícolas, e, mesmo com interesses particulares a, por vezes, distinguí-los, eles congregavam o conjunto dos PEDs.

Os PMDRs, por exemplo, apresentavam postura defensiva,

contrária à liberalização do comércio e em favor da manutenção do regime de preferências que assegurasse acesso privilegiado dos bens produzidos por esse conjunto de países aos principais mercados mundiais, em particular na Europa. Dentre os africanos, e como coordenador do Grupo, destacavam-se as Ilhas Maurício, importante exportador de açúcar, que reclamava prejuízos em decorrência da vitória brasileira no painel da OMC sobre o regime açucareiro das Comunidades Europeias, em 2004. O G-33 reunia PEDs que advogavam condições excepcionais para o comércio de alguns produtos agrícolas especiais e, também, mecanismos de salvaguardas especiais para esse conjunto de países. Os PEVs, por sua vez, pleiteavam igualmente condições mais favoráveis para o comércio de seus produtos. Em um outro formato, parte dos PEDs, mais propriamente o GA, mais os ACPs e os PMDRs, também apresentava-se como G-90, grupo de países detentor de uma plataforma mais ampla, que enfatizava a centralidade da questão agrícola para seus membros e o compromisso da Rodada de Doha com a promoção do desenvolvimento.

A ampla aliança entre o G-20 e outros grupos de PEDs foi

posteriormente reafirmada e alargada, em momento crucial das negociações, em 1 de julho de 2006, em data, portanto, já próxima do prazo previsto para a conclusão da Rodada. Além do G-20, G-33, ACPs, PMDRs, GA e EPVs, também subscreveram o segundo Comunicado Conjunto, em 1 de julho de 2006, aqueles grupos

conhecidos pelas siglas Nama-11760 e C-4, e o grupo de países da Comunidade dos Estados do Caribe (Caricom). Desses, tem particular importância o grupo da Iniciativa do Algodão (C- 4),

composta por Benin, 761 Mali, Chade e Burquina Faso, cujos membros, todos africanos, defendiam o fim dos subsídios ao algodão e o pagamento de indenizações enquanto perdurassem esses subsídios. Formado por países cujas economias são largamente dependentes da cotonicultura, e na sequência da vitória que o Brasil alcançou no Painel da OMC contra os subsídios pagos aos produtores norte-americanos de algodão, o Grupo acabou por assegurar tanto para o tema do algodão, quanto para a própria Iniciativa, elevada projeção no contexto da Rodada. O Nama-11, do qual o Brasil também é parte, reunia grupo de países com interesses defensivos nas negociações sobre produtos não agrícolas.

Em 2006, o fortalecimento da aliança em torno do G-20 permitiu a

consolidação de uma posição negociadora do conjunto de PEDs, envolvendo temas de interesse não necessariamente comum, mas compatíveis e convergentes, passíveis, ademais, de produzir compromissos e apoios recíprocos.

Antes, porém, da convergência em torno do Comunicado

Conjunto de dezembro de 2005, o Brasil, em nome do G-20, já vinha construindo as pontes de diálogo e aproximação com os demais PEDs, e africanos, em particular. Nesse esforço de convencimento e aproximação com os países africanos, esteve pessoalmente empenhado o Ministro das Relações Exteriores do Brasil, Embaixador Celso Amorim, que realizou algumas viagens à África, como integrante das missões presidencias, mas também chefiando delegações ministeriais. Outras duas viagens ao continente ocorreram em julho de 2004 e em novembro de 2005, quando, a convite dos organizadores, o Chanceler compareceu, respectivamente, à Reunião do G-90, nas Ilhas Maurício, e à Conferência Ministerial da UA sobre Negociações na OMC, em Arusha, na Tanzânia, para, na qualidade de principal negociador brasileiro e coordenador do G-20, apresentar a posição do grupo e sua apreciação acerca do estádio das negociações da Rodada, bem como para defender a formação de uma frente comum.

O Chanceler já havia comparecido, em junho de 2004, a outra

reunião do G-90, desta vez em Georgetown, Guiana, quando também falara aos membros do grupo.

Em Arusha, o Ministro Celso Amorim reuniu separadamente seus

homólogos da África do Sul, Zâmbia, Gana, Tanzânia e Angola, além de representantes da Nigéria, Egito, Moçambique e da UA, para sublinhar pontos relevantes da posição brasileira e do G-20, como a importância atribuída à dimensão de desenvolvimento nas negociações de Doha e a indicação dos benefícios para todos os PEDs, e não apenas para o G-20, em decorrência da eliminação dos subsídios agrícolas.

Sempre com a mesma agenda, o Ministro ainda manteve reuniões

com o Chanceler e o Ministro do Comércio Exterior egípcios, no Cairo, em maio de 2004, e esteve em Mombaça, no Quênia, em março de 2005, para a Miniministerial da OMC. Particularmente em Genebra e à margem de reuniões internacionais, como a XI UNCTAD, que teve lugar em São Paulo, em setembro de 2004, o Chanceler multiplicou os contatos com autoridades africanas.

Ainda como parte desse esforço de aproximação e diálogo, os

coordenadores de distintos grupos de PEDs foram convidados a participar das reuniões do G-20, especialmente aquelas realizadas em Genebra. A primeira reunião formal, de coordenação, teve lugar naquela cidade, em outubro de 2004, entre o G-20, o GA e o G-33, quando foi reiterado o interesse destes dois últimos grupos em coordenar posições com o G-20, para as negociações do capítulo agrícola, e em manter aquele mecanismo de coordenação, em nível de coordenadores. Nessa reunião, o Egito, porta-voz do GA, manifestou apreço pela posição do G-20 no Comitê de Agricultura, em particular a defesa do paralelismo dos temas em discussão, a fim de assegurar avanços equilibrados. Disse também que o GA favorecia a expansão da coordenação com o G-20 no tocante aos temas não agrícolas (Nama).

Pela parte africana, a Declaração do Cairo, emitida, em novembro

de 2003, ao final da reunião de Ministros do Comércio da África, já admitia a convergência de muitas posições defendidas pelos africanos e pelo G-20, reconhecendo, a este último, legitimidade para apresentar-se como advogado das causas dos países africanos para as questões afetas à agricultura. O G-20 tomou nota da Declaração do Cairo, reagiu favoravelmente e, em seu comunicado emitido logo a seguir, em 12 de dezembro de 2003, ressaltou seu caráter inclusivo, capaz de congregar africanos, americanos e asiáticos.

Posteriormente, em maio de 2004, o documento final da II

Reunião dos Ministros do Comércio do GA, realizada na cidade de Kigali, em Ruanda, reiterou a convergência de interesses com o G-20. Mais uma vez, a reação do G-20 foi imediata e, reunidos em São Paulo, em junho de 2004, à margem da XI UNCTAD, seus membros formalizaram, em comunicado à imprensa, sua disposição de coordenar-se mais profundamente com o GA e reafirmaram, em particular, "sua solidariedade com os países da África Central e Ocidental produtores de algodão e clamaram por uma solução, com

urgência, para o problema".762

No cerne desse processo de aproximação com os países

africanos, estiveram as posições defendidas pelo G-20. Em agosto de 2003, essa posição, referente apenas a produtos agrícolas, prescrevia, em termos gerais, as propostas dos grandes produtores e exportadores desses produtos, ou seja, redução de medidas de apoio interno distorcivas, como, por exemplo, créditos à exportação; completa eliminação de subsídios agrícolas; e amplo acesso aos mercados, mediante redução de tarifas. Ela também já incorporava disposições de tratamento especial e diferenciado para os PEDs e condições mais favoráveis para os PMDRs, além de defender atenção específica para a questão da erosão de preferências e para

a situação dos países de recente acesso à OMC.763

De 2003 a 2006, essa posição evoluiu no sentido de endossar e

incorporar, em suas propostas apresentadas para negociação, as plataformas dos demais grupos de PEDs. Os comunicados conjuntos de 16 de dezembro de 2005 e de 1 de julho de 2006 refletem essa convergência ao definir as bases da posição comum, entre as quais figuram, além de questões já identificadas anteriormente, relativas às negociações agrícolas, posições de princípio acerca de acesso a mercados de produtos não agrícolas.

Ainda no contexto da aproximação aos africanos, convém

mencionar o documento divulgado pelos Chefes de Estado e/ou Governo da África do Sul, Brasil, China, Índia, México e República do Congo, este último na qualidade de Presidente da UA, em São Petersburgo, em 16 de julho de 2006, por ocasião da reunião com seus homólogos do G-8. Nele, foram reafirmadas as posições dos PEDs nas negociações da Rodada de Doha, e conclamaram-se os líderes mundiais a participarem diretamente das negociações, com vistas a retirá-las do impasse em que se encontravam.

A suspensão das negociações da Rodada de Doha, em julho de

2006, não comprometeu, todavia, a aliança que se conseguiu criar entre os PEDs, dentre os quais o Brasil e os países africanos. Ao contrário, após reunirem-se em São Paulo, em 9 de setembro de 2006, para reavaliar a situação e discutir estratégias para a retomada das negociações, os membros do G-20, mais os coordenadores do G-33, dos ACPs, dos PMDRs, do GA, dos EPVs,

do C-4 e do Nama-11, emitiram um comunicado à imprensa, 764 em que, além de lamentarem a suspensão das negociações, reconheceram o risco que essa suspensão representaria para o próprio sistema multilateral do comércio e reiteraram as posições negociadoras que vinham defendendo.

Ao longo desse processo de construção de uma agenda comum

em torno das negociações de Doha, a aproximação entre o Brasil e os PEDs, e os africanos, em particular, ensejou, muito frequentemente, a reafirmação dos pilares de sustentação da política externa do Brasil para a África e da natureza dessa aproximação, orientada para a luta contra a exclusão em âmbito

global. Em seu discurso em Cancún, 765 em 11 de setembro de 2003, o Ministro Celso Amorim insistiu, por exemplo, na importância do tema agrícola para a Rodada de Doha, com base no argumento de que "nenhuma das outras questõs destas negociações produzirá impacto remotamente comparável com aquele que a reforma na agricultura pode ter na redução da pobreza e na promoção do desenvolvimento". Também lembrou que o comércio e a liberalização comercial deveriam ser instrumentos de mudança social. Em Genebra, por ocasião da sessão do Comitê de Negociações Comercias da OMC, em 24 de julho de 2006, o Chanceler voltou a lembrar que a "Agenda de Doha não está limitada a negociações comerciais. Ela engloba questões como a luta contra a fome e a pobreza, governança política, segurança e

desenvolvimento econômico, com justiça social".766

Os africanos, por sua vez, coincidiram na formação de uma

aliança com o G-20, a despeito das tentativas, desde Cancún, por parte dos países desenvolvidos, destinadas a aliciar alguns dos PMDRs e romper a base consensual que se formou em torno da importância do tema do desenvolvimento, como principal aspecto da Rodada de Doha, e da centralidade da questão agrícola. Optaram pela convergência em torno de valores e objetivos que o Brasil e o G-20 conseguiram promover, mesmo em detrimento de interesses circunstanciais, como, por exemplo, a manutenção de regimes de preferência para os PMDRs, ou, ainda, a oferta de acordos especiais para os ACPs.

O Brasil e o G-20, desde Cancún, insistiram em sublinhar a

vinculação entre as negociações sobre agricultura e as perspectivas efetivas de desenvolvimento para a África, decorrentes da liberalização do comércio de produtos agrícolas. O fato de o Brasil combinar características de agricultura exportadora com as da agricultura familiar permitiu aos negociadores brasileiros, no contexto das negociações de Doha, apontar o país como mais um, dentre todos os PEDs, em particular, os africanos, que vivenciavam iguais desafios e circunstâncias, estando, dessa forma, legitimado para as funções de facilitador do diálogo e da cooperação em torno de plataformas negociadoras.

Em cerca de três anos de negociações, o Brasil, o G-20, os

países africanos e outros grupos de PEDs conseguiram defender espaço de negociação próprio, com base no argumento de que caberia aos países desenvolvidos fazer as maiores concessões, sob pena de estarem frustrando as perspectivas de desenvolvimento, sobretudo, africano, ou, mais ainda, de estarem condenando as populações da África a um estado de permanente pobreza. Os países africanos, dos mais expressivos, como Egito e África do Sul e Nigéria, aos de menor expressão internacional, como o Benin, Burquina Faso e Zâmbia, entre outros, envolveram-se diretamente no processo negocial. Os painéis da OMC, abertos e vencidos pelo Brasil, no caso dos subsídios europeus ao regime açucareiro e dos subsídios americanos aos produtores de algodão ofereceram, também, indiretamente benefícios aos países africanos, ao revelarem, por exemplo, a possibilidade de serem rompidas as práticas de concessão de subsídios, a partir de mecanismos disponibilizados pela própria OMC.

No contexto específico das negociações da Rodada de Doha, a

suspensão das negociações, em meados de 2006, comprometeu a análise do resultado final dessa aproximação entre o Brasil e os países africanos em torno de uma agenda pelo desenvolvimento, sobretudo da África.

Não obstante, a adesão de todos os grupos negociadores dos

PEDs às propostas do G-20 já permite reconhecer, à luz dos pilares de sustentação de sua política externa para a África, alguns dos benefícios até então auferidos pelo Brasil. Tal como era a expectativa da parte brasileira quando pela primeira vez o Presidente Lula esteve na África, pôde-se vislumbrar, na parceria estratégica com os africanos, os resultados positivos e/ou perspectivas promissoras decorrentes da formação de uma nova aliança legitimada pelo objetivo comum do desenvolvimento com justiça social, ou, em outras palavras, da luta contra a exclusão social. Mais, o trabalho na OMC, que acabou por aproximar o Brasil e os negociadores brasileiros de muitos países africanos e seus representantes, assegurou a nítida valorização do multilateralismo, no caso, a tentativa de preservação do sistema multilateral de comércio, ainda que seu principal bônus - a eficácia da aliança construída em torno da posição do G-20 -, só possa vir a ser recolhido caso sejam concluídas, com êxito, as negociações da Rodada de Doha.

Em Nova York, representantes permanentes e alternos de países

africanos entrevistados no contexto da preparação deste estudo foram unânimes em reconhecer a liderança positiva exercida pelo Brasil nas negociações da Rodada de Doha. Ao lado das viagens do Presidente Lula à África, seria essa liderança o principal registro que apontaram como testemunho da prioridade conferida pela diplomacia brasileira às relações com a África.

Tanto quanto o processo de Doha, o Encontro de Líderes

Mundias, de setembro de 2004, em Nova York, paralelo à 60ª AGNU, para o lançamento da Ação Contra a Fome e a Pobreza, é outra iniciativa brasileira lembrada por esses mesmos diplomatas africanos como sinal da determinação do Governo Lula de aproximar-se da África e forjar uma aliança estratégica com os PEDs, em particular os africanos, que sirva à luta contra a exclusão social.

A promoção dessa iniciativa, que contou com a presença maciça,

em Nova York, de 22 Chefes de Estado e de Governo africanos, é um registro da política externa brasileira que deve, necessariamente, ser apropriado pelo universo das relações Brasil-África. Juntamente com a aliança que se conseguiu estabelecer entre os PEDs, no âmbito das negociações da Rodada de Doha, ambos foram os propulsores de uma intensa e rica dinâmica que se logrou imprimir sobre o eixo multilateral econô- mico das relações Brasil-África.

Também nesse eixo podem ser catalogados os esforços

destinados a assegurar adesão internacional à proposta de criação de um fundo para financiamento de ações contra a fome e a pobreza, a partir de mecanismos inovadores de financiamento, como as taxas em passagens aéreas internacionais, aprovada na Conferência Ministerial de Paris sobre Mecanismos Inovadores para Financiamento do Desenvolvimento, ocorrida naquela cidade, em 28 de fevereiro e 1 de março de 2006. Entre esses esforços, registre-se, por exemplo, a realização, em Brasília, em julho de 2006, da Reunião Plenária do Grupo-Piloto sobre mecanismos financeiros inovadores, que contou com a presença de representantes de 15 países africanos, de um total de 40 presentes. Ademais, dos dezenove países que, em Paris, teriam anunciado a intenção de aderir à cobrança da contribuição solidária sobre passagens aéreas

ou estabelecer mecanismo semelhante, 7 seriam africanos. 767

Ainda nesse mesmo eixo multilateral econômico, cabe referência

à criação em Nova York, em 19 de setembro de 2006, por ocasião da abertura da 61ª AGNU, da Central Internacional para a Compra de Medicamentos (Unitaid), cujo objetivo – viabilizar o acesso a medicamentos para AIDS, malária e tuberculose nos PEDs –, estaria assegurado graças a recursos obtidos com a cobrança da contribuição solidária sobre passagens aéreas. Com grande empenho brasileiro em sua concretização, esse projeto também deve ser reconhecido como parte integrante da política externa do Brasil para a África.

Tanto quanto o trabalho diplomático realizado no contexto das

negociações de Doha, todas essas outras iniciativas, as quais compõem, como aqui se propõe, a agenda multilateral econômica da política africana do Brasil, permitem uma aferição preliminar positiva, não só por terem contado com ampla presença e apoio africanos, mas também em razão da continuada referência, pelos africanos, à iniciativa do Presidente Lula contra a Fome e a Pobreza, como tema de particular interesse para o continente. Ou seja, todos os benefícios alcançados com essas iniciativas devem, portanto, ser também reconhecidos como resultados efetivos e positivos da política africana do Brasil.