— O Governo da Maioria

CAPÍTULO VII - O Governo da Maioria

 

“Embora os homens sejam guiados em grande parte pelo interesse, o próprio interesse,

assim como todas as questões humanas, é guiado inteiramente pela 171 opinião.”

DAVID HUME

1. Liberalismo e Democracia

A igualdade perante a lei gera a exigência de que todos os homens tenham também a mesma participação na elaboração da lei. É este o ponto de convergência do liberalismo tradicional e do movimento democrático. No entanto, estas duas correntes de pensamento buscam objetivos diferentes. O liberal (na acepção dada ao termo na Europa do século XIX, à qual nos ateremos ao longo deste capítulo) visa sobretudo a limitar os poderes coercitivos de todos os governos, democráticos ou não, ao passo que o democrata dogmático só reconhece um limite para os governos — a opinião corrente da maioria. A diferença entre os dois ideais se tornará mais clara se definirmos seus opostos: o oposto de democracia é governo autoritário; o de liberalismo é totalitarismo. Nenhum dos dois sistemas exclui necessariamente o oposto do outro: a democracia pode exercer poderes

totalitários, e um governo autoritário pode agir com base em princípios liberais. 172

Como a maioria dos termos de nosso campo de estudo, a palavra “democracia” é usada também em sentido mais amplo e mais vago. Mas, quando define estritamente um método de governo - ou seja, o governo da maioria -, refere-se claramente a uma concepção diferente da do liberalismo. Liberalismo é uma doutrina que define as características da lei; democracia é uma doutrina que define 0 método pelo qual se determinará que leis serão aprovadas. O liberalismo considera desejável que seja de fato lei somente aquilo que é aceito pela maioria, mas não afirma que tal lei esteja, necessariamente, em conformidade com as características da verdadeira e boa lei. O liberalismo, de fato, tem como objetivo persuadir a maioria a observar certos princípios. Aceita o governo da maioria como método para a tomada de decisões, mas não como autoridade para determinar que decisão deve ser adotada. Para o democrata dogmático, o fato de que a maioria queira alguma coisa é razão suficiente para que tal coisa seja considerada boa; para ele, a vontade da maioria determina não apenas o que é lei, mas também o que é boa lei.

Essa distinção entre o ideal liberal e o ideal democrático goza de consenso

amplo. 174 Alguns, no entanto, usam a palavra “liberdade” no sentido de liberdade política e, por isso, tendem a identificar liberalismo com democracia. Para estes, o ideal de liberdade não indica qual deve ser o objetivo da ação democrática: toda e qualquer condição gerada pela democracia é, por definição, uma condição de liberdade. O que constitui, no mínimo, um emprego equivocado dos termos.

Enquanto o liberalismo é uma das doutrinas referentes ao âmbito de ação e à finalidade dó governo entre as quais a democracia tem de escolher, a democracia, por ser um método, não diz respeito aos objetivos do governo. Embora a palavra “democrático” seja freqüentemente usada, hoje, para definir determinados objetivos no campo da política que são populares, particularmente certos objetivos igualitários, não existe uma relação necessária entre democracia e uma teoria que diga como devem ser usados os poderes da maioria. Para saber o que queremos que os outros aceitem, precisamos de outros critérios, além da opinião corrente da maioria, que constitui um fator irrelevante no processo de formação da opinião. A opinião corrente da maioria não responde certamente à questão de como se deve votar, ou do que é desejável -a menos que se pressuponha, como muitos democratas dogmáticos parecem fazer, que a classe social à qual um indivíduo pertence o leva, invariavelmente, a reconhecer seus verdadeiros interesses, e, portanto, que o voto da maioria sempre expressa os interesses desta.

2. Democracia como Meio e Não como Fim

O uso indiscriminado que hoje se faz do termo “democrático”, no sentido de algo inerentemente bom, é arriscado, pois sugere que, como a democracia é boa, a humanidade se enriquecerá se a democracia for ampliada. Isto pode parecer óbvio, mas não é.

Há pelo menos dois aspectos em que é quase sempre possível ampliar a democracia: a gama de indivíduos com direito ao voto e a gama de questões decididas por processo democrático. Em nenhum dos dois aspectos pode-se afirmar coerentemente que toda ampliação possível da democracia implica uma conquista, ou que o princípio da democracia exige sua ampliação indefinida. No entanto, na análise de quase todas as questões específicas, a tese da democracia é sempre apresentada como se a necessidade de sua máxima generalização possível fosse incontestável.

Quase todos admitem implicitamente que isso não é verdade no que diz respeito ao direito ao voto. Seria difícil, com base em qualquer teoria democrática, encarar como progresso toda a possível extensão do direito de votar. Fala-se em sufrágio universal para adultos, mas os limites do sufrágio são na verdade em grande parte fixados com base em considerações de conveniência. O limite comum de idade de 21 anos e a exclusão de criminosos, de residentes estrangeiros, de cidadãos não residentes no país e de habitantes de determinadas regiões ou territórios são geralmente considerados razoáveis. Também não é de modo algum óbvio que a representação proporcional seja melhor porque é

aparentemente mais democrática. 175Não se pode dizer que a igualdade perante a lei exige necessariamente que todos os adultos tenham direito de votar; o princípio continuaria vigorando se a mesma norma impessoal fosse aplicada a todos. Se somente as

pessoas acima de quarenta anos, ou só os que percebem algum tipo de renda, 176 ou só os chefes de família, ou as pessoas com um nível mínimo de escolaridade tivessem direito ao voto, isto não constituiria violação maior do princípio do que as restrições normalmente aceitas.

As pessoas mais sensatas podem também argumentar que seria mais coerente, do ponto de vista do ideal da democracia, se aos funcionários do governo ou a todos os que vivem de subvenções governamentais fosse vedado o voto. Ainda que o sufrágio universal pareça a melhor solução no mundo ocidental, isto não prova que algum princípio básico o imponha.

Devemos lembrar, também, que o direito da maioria normalmente é reconhecido apenas dentro de determinado país e que um país nem sempre constitui uma unidade natural ou evidente. Obviamente, não consideramos justo que os cidadãos de um grande país dominem os de um país vizinho só porque são mais numerosos. Não há razão para que a maioria dos cidadãos que se uniram por determinadas finalidades, tanto em uma nação quanto em alguma organização supranacional, se considere no direito de estender o âmbito de seu poder como lhe aprouver. A atual teoria da democracia é falha pelo fato de ter sido elaborada a partir de uma comunidade homogênea ideal e haver sido aplicada na prática às imperfeitas e freqüentemente arbitrárias unidades que constituem os Estados existentes.

Estas observações têm por fim exclusivo mostrar como nem o mais dogmático dos democratas pode afirmar que toda e qualquer ampliação da democracia é um bem. Independentemente do peso dos argumentos a favor da democracia, ela não é um valor último, ou absoluto, e deve ser julgada pelo que realizar. Ela constitui provavelmente o

melhor método para a consecução de certos fins, mas não é um fim em si mesma. 177 Embora o método democrático de decisão pareça o mais recomendável quando uma ação coletiva é obviamente necessária, a decisão relativa à conveniência ou não de se ampliar o controle coletivo deve ser tomada com base em outros princípios que não os da democracia em si.

3. A Soberania Popular

As tradições democrática e liberal concordam, portanto, que, sempre que se torne necessária a ação do Estado e, sobretudo, sempre que seja preciso elaborar medidas coercitivas, a decisão deve ser da maioria. Diferem, porém, quanto à abrangência da ação estatal que se guiará por decisão democrática. Enquanto o democrata dogmático considera ideal que o maior número possível de questões seja decidido pelo voto da maioria, o liberal defende limites explícitos para o espectro de problemas que podem ser resolvidos desta maneira. O democrata dogmático crê em especial que qualquer maioria corrente deve ter o direito de decidir de que poderes dispõe e de que forma os exercerá, ao passo que o liberal considera igualmente importante que os poderes de uma maioria temporária sejam limitados por princípios duradouros. Para ele, a autoridade de uma decisão da maioria não deriva de mero ato da vontade de uma maioria momentânea, mas de um consenso mais amplo em torno de princípios comuns.

O conceito fundamental para o democrata doutrinário é o de soberania popular. Isto significa para ele que o governo da maioria é ilimitado e ilimitável. Deste modo, o ideal democrático, originalmente concebido para coibir todo poder arbitrário, passa'a justificar uma nova forma de poder arbitrário. Não obstante, a autoridade de uma decisão democrática está em ter sido tomada pela maioria de uma comunidade que se mantém unida graças a certos princípios comuns à maior parte de sçus membros; e é preciso que esta maioria se submeta também a tais princípios comuns, mesmo quando seria seu interesse mais imediato violá-los. É irrelevante que tal concepção tenha sido expressa em termos de “direito natural” ou de “contrato social”, conceitos que perderam sua força. A questão essencial permanece: ê a aceitação destes princípios comuns que faz de um agrupamento de indivíduos uma comunidade. E este consenso é a condição indispensável para uma sociedade livre. Um grupo de indivíduos não se toma, em geral, uma sociedade porque estabelece para si um corpo de leis, mas porque obedece às mesmas normas de

conduta. 178 Isto significa que o poder da maioria é limitado por aqueles princípios aceitos por todos e que não existe poder legítimo fora deles. Evidentemente, é preciso que as pessoas cheguem a um acordo quanto à maneira de desempenhar certas tarefas necessárias e é aceitável que isto seja decidido pela maioria; mas não é õbvio que a maioria deva também determinar o que lhe cabe fazer. Não há motivo para se supor que não devam existir coisas que ninguém tenha poder de fazer. A falta de um consenso suficiente quanto à necessidade de certos usos do poder coercitivo significa, necessariamente, que ninguém pode exercê-los com legitimidade. Se reconhecemos os direitos das minorias, daí decorre que o poder da maioria deriva, em última análise, dos princípios que as minorias também aceitam e é por eles limitado.

O princípio segundo o qual toda ação do governo deve ter a concordância da maioria não pressupõe, portanto, necessariamente, que esta última tenha moralmente o direito de fazer o que lhe aprouver. Evidentemente, não há fundamento moral para qualquer maioria conceder a seus membros privilégios com o estabelecimento de normas que lhes dêem certas vantagens. Democracia não é, necessariamente, governo ilimitado. E um governo democrático, tanto quanto outro qualquer, necessita de medidas de proteção da liberdade individual implícitas em sua própria organização. Foi, na verdade, em um estágio relativamente recente da história da democracia moderna que os grandes demagogos começaram a afirmar que, como o poder já se encontrava nas mãos do povo,

não havia mais necessidade de limitá-lo. 179E, quando se afirma que, “numa democracia,

justo é aquilo que a maioria determina que seja justo”, 180 a democracia degenera em demagogia.

4. O Fundamento da Democracia

Se a democracia é antes um meio do que um fim, seus limites devem ser determinados à luz do propósito ao qual queremos que ela sirva. Há três argumentos principais pelos quais é possível justificar a democracia, podendo-se considerar cada um deles definitivo. O primeiro é que, quando se faz necessário que prevaleça uma entre várias opiniões discordantes, mesmo que se tenha de recorrer à força, sempre causa menos dano determinar qual das opiniões tem maior apoio pela contagem numérica do que pela luta. A

democracia é o único método de mudança pacífica que o homem descobriu até hoje. 181

O segundo argumento, historicamente o mais importante, e que, apesar das dúvidas acerca de sua atual validade, ainda tem considerável relevância, é que a democracia representa uma valiosa garantia da liberdade individual. Disse um escritor do século XVII que “o melhor aspecto da democracia é a liberdade e a coragem e a capacidade de

iniciativa que a liberdade engendra”. 182Tal concepção reconhece, é claro, que democracia ainda não é liberdade; apenas afirma que é a forma de governo com maior probabilidade de gerar liberdade do que outras. Pode-se considerar este ponto de vista bastante válido quanto à prevenção da coerção exercida por certos indivíduos sobre outros: não é benéfico para a maioria que alguns indivíduos tenham o poder de coagir arbitrariamente. Entretanto, a proteção do indivíduo contra a ação coletiva da própria maioria é outra questão. Mesmo neste caso, pode-se argumentar que, como na realidade o poder coercitivo sempre será exercido por poucos, é menos provável que se abuse dele se o poder delegado a poucos sempre puder ser revogado por aqueles que a ele têm de se submeter. Mas, embora a probabilidade de a liberdade individual sobreviver seja maior em uma democracia do que em outras formas de governo, não quer dizer que esteja automaticamente assegurada. A liberdade só se transformará em realidade se a maioria decidir torná-la seu objetivo. A liberdade dificilmente sobreviveria se confiássemos na mera existência da democracia para preservá-la.

O terceiro argumento fundamenta-se na possibilidade de as instituições democráticas promoverem maior entendimento dos assuntos públicos pela população. Este me parece o

mais convincente. É possível, como já se afirmou muitas vezes, 183que em qualquer conjuntura o governo exercido por uma elite culta seja mais eficiente e talvez mais justo até do que o eleito pela maioria. A questão fundamental, entretanto, é que, ao compararmos a forma democrática de governo a outras, não podemos pressupor que o povo tenha compreensão das questões públicas em qualquer momento. O ponto principal da obra de Toc-queville, Democracy in America, é que esta forma de governo constitui o

único método eficaz de educação da maioria,184o que é tão correto hoje como era então. Democracia é, acima de tudo, um processo de formação da opinião. Sua principal vantagem não está no método de seleção dos governantes, mas no fato de que, como a maioria dos habitantes toma parte ativa na formação da opinião, conseqüentemente aqueles podem ser escolhidos entre grande número de pessoas. É possível admitir que a democracia não confia o poder aos mais sábios e mais bem informados e que as decisões de um governo de elite seriam talvez mais benéficas à comunidade; mas não quer dizer que devemos deixar de preferir a democracia. É em seus aspectos dinâmicos, e não em seus aspectos estáticos, que se revela o valor da democracia. Os benefícios da democracia, assim como os da liberdade, só transparecem a longo prazo, e seus resultados imediatos podem até ser inferiores aos de outras formas de governo.

5. O Processo de Formação da Opinião

A idéia de que o governo deve pautar-se pela opinião da maioria só faz sentido se esta opinião for independente do governo. O ideal dá democracia baseia-se na convicção de que a opinião que orientará o governo emerge de um processo independente e espontâneo. Exige, portanto, a existência de uma ampla esfera, livre do controle da maioria, na qual se formam as opiniões individuais. Por esta razão, quase todos concordam que democracia é inseparável de liberdade de expressão e de debate.

No entanto, a idéia de que a democracia não proporciona apenas um método para a solução das divergências de opinião quanto à linha de ação a ser adotada, mas também um padrão para definir qual será a opinião adotada, já alcançou repercussões de amplas consequências. Em particular, contribuiu para criar graves equívocos em torno do que ê uma verdadeira lei e que leis deveremos adotar. Para que a democracia seja viável, dois pontos são igualmente importantes: que o primeiro conceito possa ser sempre averiguado e que o segundo possa sempre ser questionado. As decisões da maioria mostram o que as pessoas querem em dado momento, mas não o que seria seu interesse querer, se estivessem mais bem informadas; e, a menos que pudessem ser modificadas pela persuasão, não teriam nenhum valor. Democracia pressupõe que qualquer opinião minoritária possa tornar-se majoritária.

Nem seria preciso enfatizar esta idéia, se, às vezes, não se apontasse como dever do democrata, e em especial do intelectual democrático, aceitar os pontos de vista e os valores da maioria. Sem dúvida, convencionou-se que os pontos de vista da maioria devem prevalecer em termos de ação coletiva, mas isto não significa, de modo algum, que não se deva fazer todo o esforço para mudá-los. Pode-se ter profundo respeito por essa convenção e, ao mesmo tempo, muito pouco pela sabedoria da maioria. Nossos conhecimentos e compreensão evoluem justa- * mente porque alguns sempre discordam da opinião da maioria. No processo de formação da opinião, é muito provável que, quando uma opinião qualquer se torna majoritária, já não seja a melhor: alguém já estará um

passo adiante da posição que a maioria acabou de alcançar. 185É por não sabermos ainda qual das inúmeras opiniões provará ser a melhor que esperamos até uma delas ganhar consenso suficiente.

A idéia de que as realizações de todos devem guiar-se pela opinião da maioria, ou de que a sociedade é melhor ou pior segundo seu grau de conformidade com os padrões majoritários, é, na verdade, o inverso do princípio que tem regido a evolução da civilização. Adotá-la levaria, provavelmente, à estagnação e até à decadência da civilização. O progresso se dá quando a minoria convence a maioria. Antes de tornar-se comuns à maioria, as novas opiniões surgem necessariamente da minoria, pois não há experiência ao nível da sociedade como um todo que não tenha sido antes a experiência de alguns indivíduos. Tampouco o processo de formação da opinião da maioria, basicamente ou em sua totalidade, resulta de discussão, como a concepção ultraintelectualizada daria a entender. É relativamente válido afirmar que democracia é o governo por meio do debate, mas isso só se aplica ao último estágio do processo pelo qual são testados os méritos de posições e tendências alternativas. Embora essencial, o debate não é o processo principal pelo qual o povo aprende. As opiniões e desejos do povo são formados por indivíduos que agem visando a seus próprios objetivos; e o povo se beneficia do que outros aprenderam mediante a experiência individual. A opinião pública não avançará a não ser que alguns indivíduos tenham um conhecimento maior e melhores condições de convencer os demais. É justamente porque, em geral, desconhecemos quem tem um conhecimento maior, que deixamos a decisão a um processo que não controlamos. No entanto, a maioria acaba sempre se aperfeiçoando graças a uma minoria que se comporta de maneira diferente daquela que a maioria prescreveria.

6. A Necessidade de Princípios e o Perigo da Desorientação

Não há por que atribuir às decisões da maioria a sabedoria superior que, de certo modo, pode caracterizar os produtos da evolução social espontânea. Não é nas decisões de uma maioria que vamos encontrar essa sabedoria superior. Tais decisões são, antes, necessariamente inferiores às tomadas pelos membros mais inteligentes do grupo após ouvirem todas as opiniões: são fruto de meditação menos cuidadosa e, em geral, representam um compromisso que não satisfaz plenamente a ninguém. Isto ocorre ainda mais em relação aos resultados cumulativos que emanam de sucessivas decisões de maiorias heterogêneas e mutáveis: o resultado, neste caso, não é expressão de uma concepção coerente, mas de motivações e objetivos diversos e freqüentemente conflitantes.

Tal processo não deve ser confundido com os processos espontâneos, pois, como as comunidades livres descobriram, aquilo que é gerado espontaneamente é quase sempre melhor do que aquilo que é planejado pela sabedoria individual. Se por “processo social” entendemos a evolução gradual que produz soluções melhores do que as deliberada-mente planejadas, a imposição da vontade da maioria não representa tal evoluçãô. A imposição da vontade da maioria difere radicalmente do processo de livre evolução que gera instituições e costumes, porque seu caráter coercitivo, monopólico e exclusivista destrói as forças auto-reguladoras que fazem, em uma sociedade livre, ser abandonadas as tentativas equivocadas e prevalecer as mais acertadas. Ela difere também, fundamentalmente, daquele processo cumulativo pelo qual a lei surge a partir de precedentes, a menos que, como ocorre nas decisões judiciárias, a imposição se transforme em um todo coerente pelo fato de os princípios adotados em decisões anteriores passarem a ser normalmente obedecidos.

Além disso, as decisões da maioria, quando não são pautadas por princípios comuns reconhecidos, tendem particularmente a produzir resultados gerais não desejados. Muitas vezes, a maioria é obrigada, por força de decisões por ela mesma tomadas, a adotar linha de ação que não havia sido prevista, nem almejada. É ilusório pensar que a ação coletiva possa dispensar a obediência a princípios, e, em geral, quando se renuncia a estes, acaba-se sendo levado por caminhos determinados pelas implicações inesperadas de decisões anteriores. Mesmo que uma decisão vise apenas a uma situação particular, ela cria a expectativa de que sempre, em circunstâncias semelhantes, o governo adotará o mesmo comportamento. Dessa maneira, princípios que jamais se pretendeu aplicar indistintamente, e que podem ser indesejáveis ou mesmo absurdos se assim aplicados, levam a decisões futuras que poucos aceitariam, de início. Governos que se proclamam desvinculados de princípios gerais e capazes de julgar cada questão com base em seus próprios méritos, freqüentemente acabam tendo de observar princípios que não adotaram e seguir linhas cs ação que nunca imaginaram. Um fenômeno já se tornou comum: certos governos, que de início declaram orgulhosamente pretender controlar todos os assuntos, vêem-se, a cada passo, acossados pelas necessidades criadas por suas ações anteriores. A partir do momento em que os governos passaram a se considerar onipotentes, começamos a ouvir falar da necessidade ou inevitabilidade de tomar esta ou aquela medida que reconhecem imprudente.

7. A Supremacia das Idéias

Se o político ou o estadista não têm escolha senão adotar certa linha de ação (ou se o historiador a considera inevitável), é porque sua opi-

nião, ou a de outros, e não os fatos objetivos, não lhes deixa alternativa. Apenas aqueles que são influenciados por certas idéias acham que a reação de cada indivíduo a alguns fatos parece ser determinada unicamente pelas circunstâncias. O político pragmático, preocupado com questões específicas, de fato considera essas idéias imutáveis para todos os efeitos. Ele tem de ser praticamente desprovido de originalidade e estabelecer seu programa a partir das opiniões comuns a um número muito grande de pessoas. O político bem-sucedido deve seu poder ao fato de se mover dentro de um universo de idéias amplamente aceitas e de pensar e falar de modo convencional. Seria quase uma contradição se um político fosse ao mesmo tempo um líder no campo das idéias. Numa democracia, sua tarefa é descobrir quais são as opiniões majoritárias, e não divulgar novas idéias que poderão, em futuro distante, vir a ser as da maioria.

A opinião em que se fundamentam as decisões em questões políticas é sempre resultado de uma lenta evolução, por um longo período, que se processa em muitos níveis diferentes. As novas idéias nascem no interior de pequenos grupos e gradualmente se propagam até que sejam assimiladas pela maioria, que geralmente desconhece suas origens. Na sociedade moderna, este processo envolve uma divisão de funções entre os que se ocupam, basicamente, de questões específicas e os que se preocupam com idéias gerais, com a elaboração e harmonização dos diversos princípios de ação sugeridos pela experiência anterior. Nossas idéias, tanto sobre as possíveis conseqüências de nossas ações, quanto sobre os objetivos que nos devemos propor, são, em sua maioria, preceitos que adquirimos como parte da herança de nossa sociedade. Nossas convicções morais e políticas, bem como nossas convicções científicas, vêm daqueles que lidam profissionalmente com idéias abstratas. São eles que fornecem, tanto ao homem comum, quanto ao líder político, os conceitos fundamentais que constituem o arcabouço de seu pensamento e a diretriz de suas ações.

Há muito tempo, um dos pontos fundamentais da doutrina liberal é a convicção de que, em última análise, o rumo do progresso é determinado pelas idéias e, portanto, pelos homens que divulgam novas idéias, e também que as conquistas individuais ao longo desse processo devem ser orientadas por um conjunto de concepções coerentes. É impossível estudar História sem tomar consciência da “lição, sempre desprezada, que cada época dá à humanidade — ou seja, que a filosofia especulativa, embora ao indivíduo superficial pareça tão distante da vida prática e dos interesses aparentes dos homens, é, na realidade, aquilo que mais os influencia, sobrepujando, com o tempo, quaisquer outras

influências, exceto aquelas que ela própria sofre”. 186Conquanto hoje talvez esta verdade seja ainda mais obscura do que na época em que John Stuart Mill escrevia a seu respeito, não há dúvida de que continua válida para todas as épocas, ainda que os homens não a reconheçam. E tra-ta-se de uma verdade tão pouco compreendida porque a influência do pensador sobre as massas se exerce apenas indiretamente. O povo raramente sabe, ou se importa em saber, que as idéias comuns de sua época vieram de Aristóteles ou Locke, Rousseau ou Marx, ou de algum mestre cujas convicções influenciaram os intelectuais, vinte anos antes. A maioria das pessoas nunca leu as obras nem ouviu mencionar os nomes dos autores cujas concepções e ideais se tornaram parte de seu pensamento.

No que diz respeito à influência direta dessas concepções sobre os problemas correntes, a do filósofo político pode ser muito pequena. No entanto, quando se tornam propriedade comum, por intermédio das obras de historiadores e editores, mestres e escritores, e dos intelectuais em geral, elas efetivamente determinam o rumo dos acontecimentos. Isto não significa apenas que as novas idéias comumente começam a influenciar a ação política só após uma ou mais gerações,(15) mas ainda que, antes que as contribuições do pensador possam exercer essa influência, têm de passar por longo processo de seleção e modificação.

As mudanças que se instauram nas convicções políticas e sociais sempre ocorrem, obrigatoriamente, em diversos níveis. O processo não se dá em um mesmo plano, mas como se filtrasse a partir do vértice de uma pirâmide, cujos níveis mais altos representam maior generalidade e abstração mas não necessariamente maior sabedoria. Ao se propagarem de cima para baixo, as idéias também mudam de caráter. Aquelas que ainda têm um alto grau de generalidade só poderão competir com outras de caráter semelhante, e unicamente para conquistar o apoio dos que se interessam por conceitos genéricos. Para a grande maioria, estas concepções gerais só se tornarão conhecidas quando aplicadas a questões concretas e específicas. Não será uma só cabeça pensante, mas um processo de discussão realizado em outro nível entre os que estão mais interessados pelas idéias gerais do que por problemas concretos - e que, conseqüentemente, vêem as questões concretas principalmente à luz de princípios gerais - que decidirá quais as idéias que serão absorvidas pelas pessoas e obterão seu apoio.

Com exceção de raras ocasiões, como a instalação de uma- assembléia constituinte, o processo democrático de discussão e decisão pela maioria é necessariamente restrito a apenas uma parte do sistema legal e governamental. A mudança gradual que isso implica só produzirá resultados desejáveis e exeqüíveis se for pautada por uma concepção geral da ordem social desejada, por uma imagem coerente do mundo no qual as pessoas querem viver. Chegar a essa imagem não é fácil, e mesmo o especialista só conseguirá enxergar, com esforço, apenas um pouco mais claramente do que seus predecessores. O homem prático, preocupado com os problemas cotidianos imediatos, não tem nem interesse nem tempo para examinar as correlações entre os diferentes compartimentos da complexa ordem social. Ele apenas pode escolher entre os possíveis ordenamentos sociais que se lhe apresentam e acaba por aceitar uma doutrina política ou um corpo de princípios elaborado e oferecido por outros.

Se as pessoas não fossem, praticamente todo o tempo, dirigidas por um sistema comum de idéias, não poderia existir uma política coerente, nem mesmo seria possível discutir com profundidade questões concretas. É duvidoso que a democracia seja viável, a longo prazo, se a grande maioria não concordar pelo menos com uma concepção geral do tipo de sociedade desejada. E, mesmo que esta concepção exista, não aparecerá necessariamente em todas as decisões da maioria. Os grupos, como os indivíduos, não agem sempre de acordo com seus conhecimentos; tampouco obedecem a normas morais que reconhecem abstrata-mente. No entanto, somente quando recorremos a princípios comuns podemos ter a esperança de chegar a um acordo pelo debate e resolver conflitos de interesses pelo raciocínio e pela argumentação e não pela força bruta.

15 A definição clássica da maneira pela qual as idéias, com o tempo, acabam afetando a política de governo, ainda é a de Dicey, Law and Opinion,páginas 28 e seguintes e especialmente página 33: “A opinião que muda a lei é, de certo modo, a opinião da época em que a lei foi efetivamente modificada; por outro lado, na Inglaterra, tem sido, freqüentemente, a opinião dominante vinte ou trinta anos antes de esta mudança acontecer; na realidade, tem sido quase sempre a opinião de ontem; nunca a de hoje.

“A opinião do Legislativo deve ser a opinião da atualidade porque, quando as leis são alteradas, a alteração é, necessariamente, levada a efeito por legisladores convencidos de que a mudança é uma emenda; no entanto, essa opinião que transforma a lei é também a opinião de ontem, porque as convicções que acabaram influenciando o Legislativo, a ponto de provocar uma modificação da lei, foram geralmente produto de pensadores ou escritores que exerceram sua influência muito tempo antes de ser introduzida a alteração na lei. Assim, pode ocorrer que uma inovação seja levada a efeito quando os intelectuais que a defendiam jã estão no túmulo, ou mesmo - é bom observar - quando, no campo da especulação, já está ocorrendo um movimento contrário às idéias que predominam no campo da ação e da legislação.”

8. A Missão do Filósofo Político

Para que a opinião possa evoluir, o teórico que para ela contribui não deve sentir-se constrangido pela opinião da maioria. A tarefa do filósofo político é diferente da do funcionário especializado que põe em prática a vontade da maioria. Embora não deva arrogar-se a posição de “líder” que determina o que os outros devem pensar, é seu dever mostrar as possibilidades e consequências da ação comum e proporcionar objetivos amplos da política como um todo, com os quais a maioria ainda não atinou. Somente depois de examinar uma amostragem completa dos resultados possíveis das diferentes políticas, a democracia pode decidir o que quer. Se a política é a arte do possível, a filosofia política é a arte de tornar politicamente possível o aparentemente

impossível. 187

O filósofo político não poderá desempenhar sua tarefa se se restringir às questões factuais e não ousar decidir entre valores conflitantes. Ele não se pode deixar limitar pelo positivismo do cientista que apenas mostra o que é e proíbe o debate sobre o que deveria ser. Se fizer isso, terá de se deter muito antes de realizar sua função mais importante. Na tentativa de elaborar um quadro coerente, ele frequentemente descobrirá que certos valores são conflitantes - fato do qual poucos têm consciência - e precisará escolher uns e rejeitar outros. A menos que o filósofo político esteja preparado para defender os valores que lhe parecem justos, nunca chegará a elaborar uma teoria abrangente que deve então ser julgada como um todo.

Ao desempenhar esta tarefa, ele muitas vezes servirá melhor à democracia se se opuser à vontade da maioria. É um equívoco total pensar que, no processo pelo qual a opinião pública avança, o cientista deve submeter-se aos pontos de vista da maioria. Considerar a atual opinião da maioria o padrão para definir como esta deve ser equivale a encarar todo o processo como um círculo vicioso e estacionário. Mais do que nunca, o filósofo político deve suspeitar que está fracassando em seu propósito justamente quando suas opiniões se tornam muito populares. (17) Ele só consegue provar seu valor insistindo em considerações que a maioria não pretende levar em conta, defendendo princípios tidos como incômodos e impertinentes.

Para o intelectual, dobrar-se a certas convicções só porque são aceitas pela maioria constitui traição, não apenas à sua missão peculiar, mas também aos valores da própria democracia.

Os princípios que invocam a autolimitação do poder da maioria não deixam de ser válidos quando a democracia os desrespeita; tampouco a democracia se torna indesejável se toma decisões que o liberal considera erradas. O liberal acredita apenas que sua tese, se bem entendida, levará a maioria a limitar seus próprios poderes e espera que venha a ser por esta adotada como princípio quando se tomam decisões sobre questões concretas.

17 Cf. a observação de A. Marshall (Memorials of Alfred Marshall, ed. por A.C. Pi-gou [Londres, 1925], página 89) de que “os estudiosos das ciências sociais devem ter receio do apoio popular: infeliz daquele de quem todos falam bem! Se um jornal pode aumentar as vendas por defender certas opiniões, o estudioso que ambiciona tornar o mundo, em geral, e seu pais, em particular, melhor do que seria se ele não tivesse nascido, deve apontar fatalmente as limitações, defeitos e erros destas opiniões: e não deve nunca apoiá-las incondicionalmente, nem mesmo em um debate sobre elas. É quase impossível que um estudioso consiga ser um verdadeiro patriota e, ao mesmo tempo, ser respeitado como tal, em sua própria época”.

 

9. As Condições para a Preservação da Democracia

O ponto mais importante da tese liberal é a idéia de que desprezar este cerceamento do poder levará, com o tempo, à destruição não só da prosperidade e da paz, mas da própria democracia. O liberal acredita que os limites que ele quer ver a democracia impor a si mesma são também os limites dentro dos quais ela pode desempenhar eficazmente sua função e em cujo âmbito a maioria pode realmente orientar e controlar as ações do governo. Na medida em que a democracia impõe ao indivíduo apenas normas gerais que ela mesma criou, pode controlar o poder de coerção. Se tentar dirigi-las de maneira mais direta, breve estará só apontando os fins a atingir, deixando que seus funcionários especializados decidam a forma pela qual devem ser alcançados. E, uma vez aceito que as decisões da maioria podem apenas indicar os fins, sendo a consecução destes entregue ao arbítrio dos administradores, em pouco tempo se acreditará que quase todos os meios empregados para alcançar aqueles fins são legítimos.

O indivíduo tem poucos motivos para temer as leis gerais criadas pela maioria, mas tem muitos motivos para desconfiar dos governantes que esta mesma maioria lhe impuser, com a missão de implementar suas recomendações. Não são os poderes de que se revestem as assembléias democráticas, mas aqueles que elas outorgam aos administradores encarregados de atingir certos objetivos, que põem hoje em perigo a liberdade individual. Tendo concordado que a maioria deve prescrever as normas às quais obedeceremos na busca de nossos objetivos individuais, estamos cada vez mais sujeitos às ordens e à vontade arbitrária de seus agentes. Com efeito, percebemos não só que a maioria dos . adeptos da democracia ilimitada logo passa a defender a arbitrariedade e a idéia de que se deve confiar aos especialistas a decisão sobre o que é bom para a comunidade, mas também que os defensores mais entusiastas dos poderes ilimitados da maioria são freqüentemente os próprios administradores que sabem, melhor que os demais, que, uma vez assumidos tais poderes, eles, e não a maioria, de fato os exercerão. A experiência moderna já demonstrou em especial que, uma vez concedidos amplos poderes coercitivos aos organismos governamentais, para determinados fins, tais poderes não podem ser controlados efetivamente pelas assembléias democráticas. Se estas mesmas não determinarem os meios a empregar, as decisões de seus agentes serão sempre arbitrárias, em maior ou menor grau.

Considerações gerais e a experiência recente demonstram que a democracia só permanecerá efefiva enquanto o governo se restringir, em sua ação coercitiva, a tarefas

que pode desempenhar democraticamente. 188Se a democracia é um meio de preservar a liberdade, a liberdade individual é também uma condição essencial para o funcionamento da democracia. Embora a democracia constitua, provavelmente, a melhor forma de governo com poderes limitados, torna-se absurda quando passa a ser um governo com poderes ilimitados. Trabalham para des-

truí-la os que professam que a democracia por si só tudo resolve e apoiam sempre tudo o que a maioria quer. O liberal segundo os moldes antigos é, na verdade, muito mais amigo da democracia do que o democrata dogmático, porque está preocupado em preservar as condições que a tornam exeqüível. Não é “antidemocrático” tentar persuadir a maioria de que há limites, além dos quais sua ação deixa de ser benéfica, e de que deve respeitar certos princípios que não tenha diretamente criado. Para sobreviver, a democracia deve reconhecer que não é a fonte da justiça e que precisa aceitar uma concepção de justiça que não se manifesta necessariamente na opinião popular sobre questões específicas. O perigo é confundir os meios de garantir a justiça com a justiça em si. Aqueles que tentam persuadir as maiorias a reconhecer os limites de seu poder são, portanto, tão necessários ao processo democrático quanto os que apontam constantemente para novos objetivos de ação democrática.

Na Parte II deste livro examinaremos mais detalhadamente os limites à ação do governo que parecem constituir condição necessária para a viabilidade da democracia, que o Ocidente elaborou sob a denominação de supremacia da lei, ou seja, o Estado de Direito. Acrescentaremos apenas que não devemos esperar que alguém consiga tornar viável ou preservar um mecanismo de governo democrático sem antes familiarizar-se com as tradições do governo subordinado à lei.