—Taxação e Redistribuição

CAPÍTULO XX

 

Taxação e Redistribuição

“É da natureza das coisas que os começos sejam sempre pequenos; mas, a menos que o homem cuide de evitá-lo, logo se multiplicam e caminham de tal modo que ninguém depois

consegue acompanhá-los.” 714

F. GUICCIARDINI (ca. 1538)

 

1. A Questão Básica da Redistribuição

Por muitas razões eu gostaria de poder omitir este capítulo. De fato, a análise que nele empreendi ataca convicções que encontram a mais ampla aceitação e, com certeza, ferirá a suscetibilidade de muitas pessoas. Mesmo as que me seguiram até aqui e consideram, talvez, minhas posições razoáveis no conjunto, poderão achar minhas idéias sobre taxação doutrinárias, extremistas enão práticas. Várias dessas pessoas estariam provavelmente dispostas a restaurar toda a liberdade que venho advogando, se a injustiça que, segundo elas, tal sistema engendraria fosse corrigida por medidas adequadas de taxação. Redistribuição mediante taxação progressiva tem sido uma idéia quase universalmente aceita como justa. Entretanto, evitar analisar esse tema seria uma atitude pouco sincera. Além disso, significaria ignorar o que a mim parece constituir não apenas a principal causa da irresponsabilidade da ação democrática, como também a questão crucial de que dependerá toda a feição da futura sociedade. Embora talvez precisemos de um esforço muito grande para nos livrármos daquilo que passou a ser um dogma neste assunto, tornar-se-ia evidente, se colocada a questão em termos claros, que é nesta área, mais do que em qualquer outra, que a política de governo tem caminhado para a arbitrariedade.

Depois de um longo período, durante o qual o princípio da taxação progressiva não sofreu praticamente nenhuma objeção e pouco se acrescentou às análises existentes, apareceu, ultimamente, um enfoque muito mais crítico do problema.(,) Entretanto, ainda há grande necessidade de uma avaliação mais profunda de toda a matéria, a respeito da qual, infelizmente, não poderemos neste capítulo ir além de um breve resumo das nossas objeções.

É preciso dizer, desde já, que o único conceito de progressividade de que trataremos, e que acreditamos não ser conciliável com a existência de instituições livres, é a progressividade dos impostos em geral, ou seja, a taxação mais que proporcionalmente onerosa das rendas mais altas, considerando-se todos os impostos no conjunto. Impostos sobre a pessoa física, principalmente o imposto de renda, podem ser progressivos por uma importante razão, ou seja, quando têm por objetivo compensar a tendência de muitos impostos indiretos a fazer incidir sobre as menores rendas um ônus proporcionalmente maior. Esta é a única justificativa válida da taxação progressiva. Sua aplicação, todavia, limita-se a certos impostos enquanto parte de determinada estrutura fiscal e não pode ser estendida ao sistema tributário como um todo. Analisaremos aqui sobretudo os efeitos de um imposto de renda progressivo porque, nos últimos tempos, este tem sido empregado como o principal instrumento para tornar a taxação acentuadamente progressiva em seu conjunto. Não trataremos da questão dó adequado ajuste dos diferentes tipos de impostos em determinado sistema.

Tampouco iremos considerar separadamente os problemas decorrentes do fato de que, embora a taxação progressiva seja hoje o principal instrumento de redistribuição de renda, não constitui o único método para se alcançar esse objetivo. Evidentemente, é possível proceder a uma redistribuição significativa num sistema de impostos proporcionais. Basta utilizar uma parte substancial da receita para prestar serviços que beneficiem sobretudo determinada classe, ou subsidiá-la diretamente. Pode-se indagar, entretanto, em que medida as pessoas de faixas de renda mais baixas estariam dispostas a aceitar que sua renda disponível fosse reduzida por impostos, em troca de serviços gratuitos. É igualmente difícil imaginar como esse método poderia alterar substancialmente os diferenciais dos grupos de rendas mais elevadas. Os impostos proporcionais poderiam produzir uma considerável transferência de renda dos ricos para os pobres, enquanto classes sociais. Mas não produziriam aquele achatamento do topo da pirâmide de renda, que constitui o principal efeito da taxação progressiva. No caso dos cidadãos relativamente prósperos, esse método provavelmente significa que, embora sua renda global fosse taxada proporcionalmente, a qualidade dos serviços por eles recebidos hão mudaria muito em relação à dos serviços prestados aos mais pobres. É naquela classe, contudo, que as variações das rendas relativas produzidas pela taxação progressiva são altamente significativas. As conseqüências da taxação progressiva sobre evolução técnica, alocação de recursos, incentivos, mobilidade social, concorrência e investimento manifestam-se pelos seus efeitos sobre esta classe. Aconteça o que acontecer no futuro, atualmente a taxação progressiva representa o principal instrumento de redistribuição de renda, sem o qual a margem.de ação dessa política seria muito limitada.

 

2. O Surgimento da Taxação Progressiva

Assim como acontece com muitas medidas semelhantes, a taxação progressiva assumiu sua atual importância por ter sido introduzida sub-repticiamente, sob falsos pretextos. Quando, na época da Revolução Francesa e, posteriormente, por ocasião da agitação socialista que precedeu as revoluções de 1848, a taxação progressiva era abertamente advogada como meio de redistribuição de renda, foi categoricamente rejeitada. “Deveríamos executar o autor, e não o projeto’’, foi a resposta indignada do liberal

Turgot a algumas das propostas iniciais desse gênero. 715Quando, na década de 1830, propostas dessa espécie passaram a ser mais amplamente advogadas, J.R. McCulloch formulou a principal objeção, muitas vezes citada: “No momento em que abandónarmos o princípio fundamental segundo o qual se deve cobrar de todos os indivíduos a mesma proporção de sua renda ou de sua propriedade, estaremos em alto-mar, sem leme e sem bússola, e não haverá limites à injustiça e aos descalabros que então poderemos

cometer”. 716Em 1848, Karl Marx e Friedrich Engels propuseram abertamente “um pesado imposto de renda progressivo ou gradual” como uma das medidas por meio das quais, depois da primeira etapa da revolução, “o proletariado usará sua supremacia política para arrebatar pouco a pouco todo capital à burguesia, para centralizar todos os instrumentos de produção nas mãos do Estado”. E descreviam essas medidas como “violações despóticas do direito de propriedade e das relações de produção burguesas (...), medidas (...) que do ponto de vista econômico parecerão insufí-cientes e insustentáveis mas que, no desenrolar do movimento, ultrapassarão a si mesmas, tornarão necessárias novas investidas contra a velha ordem social e serão indispensáveis para transformar radicalmente todo o modo de produção”. <4> Mas a atitude geral, na época, ainda era sintetizada pela observação de A. Thiers segundo a qual “a proporcionalidade é

um princípio, mas a progressividade não passa de uma odiosa arbitrariedade”, 717 718ou pela definição de progressividade de John Stuart Mill: “uma forma discreta de roubo”.

719

Mas, depois de repelido o primeiro ataque violento, a agitação em favor da taxação progressiva ressurgiu sob novo aspecto. Os reforma-lores sociais, embora negando em teoria o desejo de alterar a distribui-ão de renda, começaram a argumentar que o ônus fiscal total, que supostamente seria determinado por outras considerações, devia ser distribuído de acordo com a “capacidade de pagar” de cada um, de modo a assegurar a “igualdade de sacrifícios”, e que a melhor forma de se fazer isso seria pela taxação da renda por alíquotas progressivas. Entre as numerosas razões oferecidas como respaldo a

essa idéia, que ainda persiste nos textos sobre finanças públicas, 720impôs-se aquela que parecia revestida de um caráter mais científico. Vamos refletir brevemente sobre este ponto, pois alguns ainda acreditam que oferece certa justificativa científica à taxação progressiva. Seu conceito básico é o da utilidade marginal decrescente de atos sucessivos de consumo. Apesar ou talvez por causa de seu caráter abstrato, essa teoria tem exercido

grande influência no sentido de tornar respeitável, do ponto de vista científico, 721 algo

que antes se baseava reconhecidamente em postulados arbitrários. 722

A evolução recente no campo da análise da utilidade em si, todavia, destruiu por completo os fundamentos dessa idéia. Sua validade desmoronou, em parte porque a idéia da possibilidade de se comparar a utilidade para diferentes pessoas <10) foi abandonada e, em parte, porque ê muito duvidoso que o conceito da utilidade marginal decrescente possa ser legitimamente aplicado à renda como um todo, ou seja, que tenha alguma validade quando computamos como renda todas as vantagens que uma pessoa aufere do emprego de seus recursos. A partir do ponto de vista, hoje comumente aceito, de que utilidade é um conceito puramente relativo (ou seja, só podemos dizer que uma coisa tem maior, igual, ou menor utilidade quando comparada com outra coisa, e que não faz o menor sentido falar do grau de utilidade de algo em si), segue-se que só poderemos falar de utilidade (e de utilidade decrescente) da renda se expressarmos o conceito de utilidade da renda em termos de algum outro bem desejado, tal como o lazer (ou a abstenção de esforço). Mas, se examinássemos as implicações da afirmação de que a utilidade da renda em termos de esforço é decrescente, chegaríamos a curiosas conclusões. Na realidade, equivaleria a dizer que, à medida que a renda de uma pessoa cresce, o incentivo em termos da renda adicional necessária para induzir um mesmo esforço marginal também aumentaria. Isto nos poderia levar a defender a taxação regressiva, porém jamais a progressiva. Todavia, não vale a pena seguirmos adiante nessa linha de raciocínio. Pouca dúvida pode restar agora de que o uso do conceito de utilidade na teoria da taxação não passou de um lamentável equívoco (no qual incorreram alguns dos mais eminentes economistas da época) e de que, quanto antes nos livrarmos da confusão que causou, tanto melhor.

3. Mudanças em sua Justificativa

Aqueles que advogavam a taxação progressiva no final do século XIX 723 724 costumavam ressaltar que seu único objetivo era a igualdade de sacrifícios e não a redistribuição de renda. Sustentavam também que esse objetivo poderia justificar apenas um grau “moderado” de progressividade e que seu emprego “excessivo” (como aconteceu em Florença no século XV, quando as taxas foram elevadas a 50%) deveria, naturalmente, ser condenado. Embora tenham fracassado todas as tentativas de se estabelecer um padrão objetivo para uma taxa adequada de progressividade e não tenha sido oferecida nenhuma solução quando se objetou que, uma vez aceito o princípio, não seria possível determinar qualquer limite para a aplicação do critério de progressividade com a mesma justificativa, o debate se desenvolveu inteiramente em torno de taxas futuras que faziam parecer insignificante qualquer efeito sobre a distribuição de renda. A ponderação de que as taxas não se manteriam dentro desses limites foi considerada uma distorção deliberada da questão, que traía uma censurável falta de confiança na sabedoria do governo democrático.

Foi na Alemanha, país que então liderava a “reforma social”, que os defensores da taxação progressiva conseguiram vencer pela primeira vez a resistência e a medida começou a evoluir em sua forma moderna. Em 1891, a Prússia introduziu um imposto de renda progressivo que ia de 0,67% a 4%.Em\vão protestou na Dieta Rudolf von Gneist, o venerável líder do movimento em favor do Rechtsstaat, que na época chegava ao ápice, que aquilo significava o afastamento do princípio fundamental de igualdade perante a lei, “do mais sagrado princípio de igualdade”, a única barreira contra a usurpação da propriedade.(a> O valor insignificante da carga tributária proposta no novo sistema tomou, contudo, ineficaz qualquer tentativa de oposição baseada numa questão de princípio.

Embora outros países europeus prontamente seguissem o exemplo da Prússia, passariam quase vinte anos antes que o movimento chegasse às grandes potências anglo-saxônias. Somente em 1910 e 1913, a Grã-Bretanha e os Estados Unidos adotaram o imposto de renda progressivo, cujas taxas montavam respectivamente às então espetaculares marcas de 8,25% e 7%. Trinta anos mais tarde, essas taxas haviam subido para 97,5% e 91%.

Assim, no espaço de uma única geração, aquilo que, durante meio século, quase todos os defensores da taxação progressiva sustentavam que não poderia acontecer, acabou acontecendo. Naturalmente, esta mudança das taxas absolutas alterou por completo a

natureza do problema, 725modificando-o não apenas em grau como também em essência. Conseqüentemente, todas as tentativas de justificar esses pèrcentuais com base na capacidade de pagar foram logo abandonadas, voltando seus defensores à justificativa original, mas por muito tempo escamoteada, da progressividade como meio de promover

uma distribuição de renda mais justa. 726Novamente, admitia-se que uma escala progressiva de taxação global só pode ser defendida em termos da conveniência de se alterar a distribuição de renda e que sua justificativa não se pode basear em nenhum argumento científico, devendo, antes, ser reconhecida como um postulado abertamente político, isto é, como uma tentativa de se impor à sociedade um padrão de distribuição determinado por decisão de uma maioria.

4. Não Justificada pela Necessidade Financeira

É comum explicar esses fatos alegando-se que o grande aumento das despesas públicas, nos últimos quarenta anos, não poderia ser coberto sem se recorrer a uma progressividade acentuada ou, pelo menos, que, sem ela, os pobres teriam de ser onerados por uma carga intolerável; e que, admitida a necessidade de auxiliar os pobres, algum grau de progressividade se tornava inevitável. Porém, se examinada mais detidamente, perceberemos que essa explicação não passa de um mito. Não só a receita gerada com as altas taxas impostas às rendas elevadas - especialmente nas faixas mais altas - é tão pequena, em comparação com a receita global, que praticamente não reduz o ônus suportado pelo resto da população, como também, durante muito tempo, após a introdução da progressividade não foram os mais pobres que se beneficiaram com a medida, mas exclusivamente as camadas assalariadas mais altas e os estratos inferiores da classe média, que representam a maioria do eleitorado. Por outro lado, poderíamos, talvez, afirmar que a ilusão de que, com a taxação progressiva, o ônus pode ser substancialmente transferido para os mais ricos constituiu o motivo principal pelo qual os impostos aumentaram tão rapidamente e que, influenciadas por essa ilusão, as massas passaram a aceitar uma carga fiscal muito mais pesada. A única conseqüência expressiva dessa política foi a rigorosa limitação das rendas que poderiam ser auferidas pelos mais bem-sucedidos, gratificando assim a inveja dos menos ricos.

Alguns dados relativos aos Estados Unidos e à Grã-Bretanha mostram quão pequena ê a contribuição das alíquotas dos impostos progressivos na composição da receita total (em particular a das elevadas taxas punitivas impostas às rendas mais altas). Com respeito aos Estados Unidos, já se disse (em 1956) que “toda a superestrutura progressiva produz somente cerca de 17% da receita total gerada do imposto de renda da pessoa física” - ou cerca de 8,5% de toda a receita federal - e que, desta, “a metade provém de faixas de renda tributáveis até 16.000 e 18.000 dólares, nas quais a alíquota chega a 50%, [enquanto que] a outra metade é proveniente das faixas de renda e de alíquotas mais

elevadas”. 727 Quanto à Grã-Bretanha, onde a escala de progressividade é ainda mais acentuada e o ônus fiscal proporcional é maior, verifica-se que “ toda sobretaxa (que atinge tanto a renda do trabalho quanto a do capital) contribui apenas com cerca de 2,5% para a receita pública global e que, se nos apoderássemos de cada libra acima de 2.000 libras (5.600 dólares (,)) de renda anual, teríamos uma arrecadação adicional de apenas 1,5%... De fato, o grosso da receita do imposto de renda e sua sobretaxa provém de rendas entre 750 e_3.000 libras anuais (2.100 a 8.400 dólares) - isto é, exatamente aquelas que incluem desde os chefes de seção até os funcionários de administração, ou dos funcionários públicos de médio escalão até o nível de chefia da administração civil e

outros setores públicos”. 728

Gomumente, e em termos do caráter progressivo dos dois sistemas fiscais como um todo, a contribuição do sistema progressivo, nos dois países, representa aparentemente cerca de 2,5% e 8,5% da receita total, ou cerca de 0,5% e 2% da renda nacional bruta. Esses números, evidentemente, não sugerem que a progressividade seja o único método para se obter a receita desejada. Parece ao menos provável (ninguém pode falar com segurança a esse respeito) que, no sistema fiscal progressivo, o acréscimo que isto representa para a receita seja menor que a redução da renda real que ele provoca.

Se é, como vimos, ilusório acreditar que as elevadas taxas impostas aos ricos propiciem uma indispensável contribuição à receita total, a idéia de que o imposto progressivo serviu sobretudo para auxiliar as classes mais pobres é desmentida por aquilo que ocorreu nas sociedades democráticas durante a maior parte do período que se iniciou com a introdução desse sistema. Estudos independentes realizados nos Estados Unidos, na Grã-Bretanha, na França e na Prússia concordam que, em geral, as menos atingidas foram as classes de rendas medianas que forneceram os maiores contingentes eleitorais, ao passo que não apenas as de renda mais alta, como também as de renda inferior arcaram com uma parcela muito maior da carga fiscal global, A melhor imagem dessa situação -que parece ter sido bastante generalizada até a II Guerra - é dada pelos resultados de um estudo minucioso da situação na Grã-Bretanha, onde, nos anos 1936-37, o ônus total dos impostos sobre a renda do trabalho de famílias com dois filhos era de 18% para aquelas com renda anual de 100 libras, percentual que caía gradativamente para um mínimo de 11% para a renda de 350 libras anuais, e, em seguida, elevava-se até 19% somente para a renda anual de 1.000 libras. ()5) Estes números, assim como dados semelhantes em outros países, demonstram claramente que, uma vez abandonado o princípio da taxação proporcional, não são necessariamente as classes mais necessitadas, mas mais provavelmente as classes de maior peso eleitoral as beneficiadas, e evidenciam também que tudo que foi obtido pelo sistema progressivo poderia, indubitavelmente, ter sido obtido aplicando-se às massas de renda média e baixa a mesma carga tributária.

Evidentemente, os acontecimentos a partir da II Guerra Mundial na Grã-Bretanha e provavelmente em outros países estenderam a progressividade do imposto de renda de tal modo que tornaram a carga tributária progressiva em todo o sistema; por outro lado, mediante gastos redistributivos com subsídios e serviços, a renda das classes mais baixas teve elevação (se é que isto pode ser corretamente medido: o que pode ser demonstrado é sempre o custo e não o valor dos serviços prestados) de até 22%. (16) Mas este fato é independente em relação às atuais taxas elevadas de progressão, sendo estes serviços e subsídios financiados sobretudo com as contribuições da classe média e da alta classe média.

15 Cf. G, Findlay Shirras e L, Rostas, The Burden of British Taxation (Cambridge: Cambridge University Press, 1943), página 56. Os principais resultados desta análise estão expostos na tabela a seguir..

 

Renda Renda

(£> Percentual Arrecadado em Impostos (£) Percentual Arrecadado em Impostos

 

100 18 1.000 19

 

150 16 2.000 24

 

200 15 2.500 25

 

250 14 5.000 33

300 12 10.000 41

 

350 11 20.000 50

 

500 14 - 50.000 58

 

Ver também as análises anteriores no Report of the Committee on National Debt and Taxation (Londres: H. M. Stationery Office, 1927; Cmd. 2800); quanto aos Estados Unidos, G. Colm e H. Tarasov, Who Pays the Taxes?, “Temporary National Economic Committee Monographs", N? 3 [Washington: Government Printing Office, 1940]; e J. H. Adler, “The Fiscal System: The Distribution of Income and Public Welfare”, em Fiscal Policies and the American Economy, ed. K. E. Poole (Nova Iorque, 1951); para a França, verH, Brochier, Finances publiques et redistribution des revenus (Paris, 1950); e, para dados mais antigos e semelhantes para a Prússia, F. J. Neumann, Die

persönlichen Steuern vom Einkommen (Tübingen, 1896).

 

5. Progressividade e Democracia

Todas as promessas de que a progressividade fiscal permaneceria moderada se revelaram falsas e a medida foi muito além dos prognósticos mais pessimistas de seus adversários.

< 729730731> Tudo isso se deu pela simples razão de que a argumentação em favor do sistema progressivo pode ser usada para justificar qualquer, grau de progressividade. Seus defensores talvez percebam que, além de Certo limite, os efeitos negativos sobre a eficiência do sistema econômico podem ser tão graves, que tornam desa-conselhável qualquer tentativa de aumentá-la ainda mais. Mas a argumentação baseada na suposta justiça do sistema progressivo, conforme têm freqüentemente admitido seus defensores, não coloca limites ao confisco de todas as rendas acima de determinado nível e à isenção das que são inferiores a este nível. Ao contrário da proporcionalidade, a progressividade não oferece nenhum princípio que nos permita estabelecer qual deveria ser o ônus fiscal relativo para os diferentes indivíduos. Ela não passa de uma rejeição do princípio de proporcionalidade, levando a uma discriminação dos ricos, sem qualquer critério em relação ao que devam ser seus próprios limites. Como “não existe nenhuma fórmula que demonstre uma taxa ideal de progressividade”, w foi somente a novidade do princípio que vedou sua aplicação imediata sob a forma de taxas punitivas. Mas nada impede que sempre se apresente a fórmula “um pouco mais do que antes” como justa e razoável.

Não constitui ofensa à democracia ou mesquinha desconfiança em relação à sua sabedoria afirmar que a adoção desse princípio implicará consequências muito mais amplas do que se pretendia originalmente. Não significa que “as instituições livres e representativas são um fracasso” <19) ou que isto nos levará a “uma completa falta de confiança no governo democrático”. (20> Significa, ao contrário, que a democracia ainda precisa aprender que, para ser justa, deve ser orientada em suas ações por princípios gerais. Aquilo que é válido em relação à ação individual também o é quanto à ação coletiva - exceto pelo fato de a maioria talvez ser menos propensa a considerar explicitamente o significado futuro de suas decisões, necessitando portanto - mais que o indivíduo -ser orientada por princípios. Quando, como no caso da progressividade, o chamado princípio adotado não passa de um convite à discriminação e, o que é pior, um convite para a maioria oprimir a minoria, o suposto princípio de justiça torna-se um pretexto para a instauração pura e simples da arbitrariedade.

O que é necessário, no caso, é uma norma que, embora mantendo ainda aberta a possibilidade de uma maioria taxar a si própria para ajudar uma minoria, não justifique que uma maioria imponha a uma minoria todo ônus que considerar justo. O fato de a maioria, simplesmente por ser maioria, ter o direito de impor à minoria uma norma que não aplica a si própria representa violação de um princípio muito mais fundamental que a própria democracia, um princípio sobre o qual a democracia se baseia. Como vimos anteriormente (capítulos X e XIV), para que as classificações dos indivíduos que a lei precisa utilizar não resultem nem eni privilégio nem em discriminação, devem basear-se em distinções aceitas tanto por aqueles que constituem o grupo quanto pelos que se encontram fora dele.

O grande mérito da taxação proporcional está no fato de ela estabelecer uma norma que poderá ser aceita tanto por quem pagará mais, em termos absolutos, quanto por quem pagará menos e de não criar o problema de uma norma distinta aplicável apenas a uma minoria. Mesmo que o sistema progressivo não estabeleça quais os indivíduos que devem ser mais severamente taxados, ele é discriminatório, por introduzir uma distinção que tem o objetivo de transferir a carga daqueles que fixam as taxas, para os demais. De modo algum se pode considerar uma escala de taxação progressiva uma norma geral aplicável imparcialmente a todos; também de modo algum se pode afirmar que um imposto de 20% sobre a renda de um indivíduo e outro de 75% sobre a renda maior de outro indivíduo sejam iguais. A progressividade não oferece nenhum critério quanto ao que devemos ou não considerar justo. Ela não estabelece nenhum limite para sua aplicação, e a

“capacidade de julgamento” 732733da opinião pública, na qual em geral seus defensores são levados a confiar como a única salvaguarda, (2,) resume-se ao ponto de vista corrente, moldado pela política de governo anterior.

O fato de, na realidade, as taxas de progressividade terem crescido tão rapidamente deve-se, contudo, a uma causa singular que se vem observando nos últimos quarenta imos, ou seja, a inflação. Agora compreendemos perfeitamente que um aumento das rendas monetárias agregadas tende a empurrar todos os indivíduos a faixas tributárias mais elevadas, embora sua renda real tenha permanecido a mesma. Consequentemente, os membros das maiorias tornaram-se cada vez mais conscientes de que eles eram as vítimas da taxação discriminatória em favor da qual haviam votado, acreditando que não seriam afetados por ela.

Este efeito da taxação progressiva costuma ser considerado um mérito porque tende a fazer com que a inflação (e a deflação) compense em certa medida seus efeitos. Se um déficit orçamentário é fonte de inflação, a receita aumentará proporcionalmente mais que a renda, podendo assim cobrir a diferença; por outro lado, se um superávit orçamentário produziu deflação, a consequente queda da renda em breve acarretará maior redução da receita, que eliminará o superávit. É duvidoso, contudo, que, dado o clima de opinião favorável à inflação, isto constitua realmente alguma vantagem. Mesmo sem este efeito, as necessidades orçamentárias sempre foram, no passado, a principal causa de inflações periódicas; só o reconhecimento de que a inflação, uma vez desencadeada, dificilmente pode ser detida, tem funcionado, até certo ponto, como elemento de dissuasão. Com um sistema tributário por meio do qual a inflação produz uma elevação mais que proporcional da receita mediante um aumento disfarçado dos impostos, cuja aprovação não dépende do poder legislativo, esse artifício pode transformar-se numa tentação quase irresistível.

6. Proporcionalidade “versus” Progressividade

Afirma-se, às vezes, que a taxação proporcional é um princípio tão arbitrário quanto o da taxação progressiva e que, exceto por uma precisão matemática aparentemente maior, é pouco recomendável. Não obstante, ela se justifica por certas razões, além daquela por nós mencionada - ou seja, a taxação estabelece um princípio uniforme com o qual pessoas que pagam diferentes parcelas de impostos provavelmente concordarão. Também continua sendo válida a idéia de que, como quase toda a atividade econômica se beneficia com os serviços básicos oferecidos pelo governo, tais serviços são parte mais ou menos

constante de 734tudo o que consumimos e desfrutamos, e, portanto, aquele que dispõe de parcela maior dos recursos da sociedade também se beneficiará proporcionalmente mais dos serviços prestados pelo governo.

Mais importante ainda é que a taxação proporcional não altera as relações entre as remunerações líquidas dos diferentes tipos de trabalho. Isto não equivale exatamente ao velho conceito “Nenhum imposto é bom, a menos que mantenha os indivíduos na mesma posição relativa em que se encontravam antes de sua criação”. (22) Refere-se ao efeito produzido, não sobre as relações entre rendas individuais, mas sobre as relações entre as remunerações líquidas por serviços específicos prestados, e é este o fator economicamente relevante. Ao mesmo tempo, ao contrário do velho conceito, este argumento não tenta fugir da questão simplesmente postulando que o volume proporcional das diferentes rendas deve permanecer inalterado.

Pode haver divergências de opinião quanto à possibilidade de a relação entre duas rendas permanecer inalterada quando as rendas são reduzidas na mesma proporção. Não há dúvida, contudo, de que a taxação progressiva altera a relação entre duas remunerações líquidas por dois serviços prestados, que antes dos impostos eram iguais. E é aqui que os efeitos da taxação progressiva são substancialmente diferentes dos efeitos da taxação proporcional. A utilização de qualquer recurso depende da remuneração líquida paga por serviços prestados e, para que os recursos sejam usados eficientementè, é importante que os impostos não alterem as remunerações relativas estabelecidas pelo mercado'para cada serviço. A taxação progressiva altera substancialmente esta relação, fazendo a remuneração líquida por determinado serviço depender de outros ganhos do indivíduo durante certo período, geralmente de um ano. Se, antes de os impostos serem aplicados, um cirurgião recebe por uma operação o mesmo que um arquiteto por projetar uma casa, ou um vendedor recebe por vender dez automóveis o mesmo que um fotógrafo por tirar quarenta fotos, a mesma relação será mantida se impostos proporcionais forem deduzidos de suas rendas. Mas com a taxação progressiva da renda esta relação poderá ser grandemente alterada. Não só os serviços que fazem jus à mesma remuneração antes de descontados os impostos podem resultar em remunerações muito diferentes, como também um indivíduo que recebe quantia relativamente grande por um serviço prestado pode, no fim, ficar com menos que um outro que recebeu uma quantia menor.

Isto significa que a taxação progressiva necessariamente viola o que talvez seja o único princípio de justiça econômica universalmente reconhecido, o princípio de remuneração igual para trabalho igual. Se aquilo que dois advogados podem reter dos honorários, referentes ao seu trabalho em processos exatamente da mesma natureza, depender dos demais rendimentos que cada um auferiu durante o ano, eles receberão, na verdade, rendimentos muito diferentes por tarefas semelhantes. Um indivíduo que trabalhou muito ou cujos serviços, por alguma razão, encontram uma demanda maior poderá auferir remuneração muito menor por um esforço produtivo adicional do que outro que tenha sido inativo, preguiçoso ou menos feliz em sua atividade. Então, quanto mais os consumidores valorizarem os serviços de um indivíduo, tanto menos interesse ele terá em realizar este esforço adicional.

Tal efeito sobre o incentivo, no sentido comum do termo, embora importante e freqüentemente enfatizado, não é èm absoluto a consequência mais prejudicial da taxação progressiva. O que se pode objetar, mesmo neste caso, não é tanto o fato de que, por isso, as pessoas podem deixar de trabalhar tão intensamente como fariam se a taxação progressiva não existisse, mas o de que a alteração das remunerações liquidas de funções diferentes, muitas vezes, acabará desviando suas energias para atividades em que elas são menos úteis. O fato de que» com a taxação progressiva, a remuneração liquida de qualquer serviço deverá variar de acordo com o tempo em que a renda i acumulada representará, portanto, não apenas uma fonte de injustiça, mas também de má distribuição de recursos.

Não é necessário nos estendermos aqui em considerações sobre as conhecidas e insolúveis dificuldades que a taxação progressiva cria em todas as situações em que o esforço (ou o dispêndio) e a recompensa não coincidem aproximadamente em tempo, ou seja, em que determinado esforço é feito na expectativa de um resultado longínquo e incerto -em suma, em todas as circunstâncias em que o esforço humano assume a forma de investimento prolongado e arriscado. Não há um sistema viável de cálculo da renda média capaz de fazer justiça ao autor, inventor, artista ou ator que colhe, em poucos anos, os

frutos de décadas, quem sabe, de trabalho. 735Desnecessário também seria investigar mais detidamente como uma taxação acentuadamente progressiva desestimula as pessoas que estariam dispostas a realizar arriscados investimentos de capital. É óbvio que esta taxação é injusta para tais empreendimentos de risco, que são vantajosos apenas porque, quando têm êxito, proporcionam retorno suficientemente significativo para compensar o perigo de perda total. É quase certo que, se o propalado “esgotamento das oportunidades de investimento” realmente existe, se deve em grande parte a uma política fiscal que elimina, de fato, uma ampla variedade de empreendimentos que poderiam ser realizados pelo capital privado. (24>

Nossa análise dos efeitos prejudiciais da taxação progressiva sobre os incentivos e os investimentos foi breve, não porque não sejam importantes, mas porque já são bastante conhecidos. Dedicaremos agora nosso limitado espaço ao exame de outros efeitos que, embora menos compreendidos, têm, no mínimo, igual importância. O que talvez ainda convenha destacar é a freqüente restrição ou redução da divisão do trabalho. Tal efeito é particularmente marcante no caso em que o trabalho profissional não é organizado em termos empresariais e boa parte dos gastos que tenderiam efetivamente a aumentar a produtividade de um indivíduo não é computada como componente do custo. A tendência à “auto-suficiência” (do ityourself) leva ao mais absurdo dos resultados quando, por exemplo, um indivíduo que deseja dedicar-se a atividades mais produtivas teria de ganhar, em uma hora, vinte ou mesmo quarenta vezes mais para poder pagar os serviços

de outra pessoa cujo tempo, medido em horas de trabalho, é menos valioso que o seu. 736

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Também não nos podemos estender em relação ao gravíssimo efeito da taxação progressiva sobre a formação da poupança. Há 25 anos, a idéia de que a poupança era demasiado elevada e deveria ser reduzida era, talvez, até certo ponto plausível. Hoje, entretanto, são poucos os indivíduos dotados de senso de responsabilidade que duvidam da necessidade da maior taxa possível de poupança, para realizar, mesmo em parte, as tarefas planejadas. A resposta socialista a quem se preocupa com esse efeito sobre a poupança, em verdade, não é mais a de que a poupança é desnecessária, mas que deveria ser suprida pela comunidade, ou seja, a partir de fundos arrecadados mediante impostos. Isto, contudo, pode justificar-se apenas se o objetivo final for o socialismo do tipo antigo, ou a propriedade estatal dos meios de produção.

22 J. R. McCulloch no artigo citado na Nota 3 acima, página 162, e também no s e u Treatise on Taxation, página 141. A frase foi mais tarde comumente utilizada, aparecendo, por exemplo, em F. A. Walker, Political Economy (2? edição; Nova Iorque, 1887), página 491.

 

7. Renda Adequada como Única Recompensa?

Entre outras razões importantes, a taxação progressiva conquistou aceitação tâo ampla porque a grande maioria das pessoas acredita hoje que uma renda adequada seria a única forma de recompensa legítima e socialmente desejável. Essa maioria encara a renda não como algo relacionado ao valor dos serviços prestados, mas como algo que proporciona o que se considera um status social adequado. Isto está bem claro na argumentação freqüentemente usada em defesa da taxação progressiva; “Nenhum individuo vale 10.000 libras anuais e, na nossa atual situação de pobreza, em que a grande maioria das pessoas ganha menos de 6 libras por semana, só uns poucos indivíduos dotados de qualidades excepcionais merecem receber anualmente acima de 2.000 libras”. <26> Essa asserção não tem nenhum fundamento; apela unicamente para a emoção e o preconceito, o que se torna imediatamente óbvio quando observamos que ela pressupõe não haver nenhuma atividade desenvolvida por um indivíduo em um ano, ou mesmo em uma hora, que possa valer, para a sociedade, mais de 10.000 libras (ou 28.000 dólares).

É claro que a atividade das pessoas pode valer - e não raro vale -várias vezes mais do que isso. Não há relação necessária entre o tempo exigido por uma ação e o benefício que dela resultará para a sociedade.

A atitude de quem considera altos ganhos desnecessários e socialmente indesejáveis é fruto da mentalidade de pessoas que, acostumadas a vender seu tempo por um salário ou um ordenado fixo, consideram normal só determinada remuneração por unidade de tempo

de trabalho,< 738739> Mas, embora esse método de remuneração tenha passado a prevalecer em número crescente de setores, é adequado apenas nas áreas em que as pessoas vendem seu tempo pára que seja utilizado sob a orientação de outras ou, pelo menos, trabalham para outras e para atender à vontade de outras. Este método não se aplica aos indivíduos que se dedicam à administração de recursos sob sua própria responsabilidade e risco e cujo objetivo principal consiste em aumentar os recursos que controlam com seus próprios ganhos. Para estes indivíduos, o controle dos recursos é condição para exercerem sua vocação, assim como o domínio de certa especialização-ou conhecimento específico é condição para o exercício de outras profissões. Lucros e perdas são basicamente um mecanismo de redistribuição de capital entre esses indivíduos e não um meio de prover à sua subsistência atuál, A idéia de que as receitas liquidas correntes se destinam ao consumo presente, embora normal para o trabalhador assalariado, não faz parte da maneira de pensar daqueles cujo objetivo é fazer uma empresa crescer. O próprio conceito de renda é, nesse caso, em grande parte uma abstração que lhes é impingida pelo conceito de imposto de renda: não passa de uma estimativa daquilo que, em vista de suas expectativas e planos, eles podem despender sem permitir que suas possibilidades futuras de gastos caiam abaixo do nível atual. Eu duvido que uma sociedade composta, na maioria, de trabalhadores autônomos, pudesse considerar um conceito de renda ponto pacífico, como nós fazemos, ou tivesse pensado em taxar os ganhos auferidos por qualquer tipo de serviço de acordo com a proporção em que se foram acumulando num determinado período.

É duvidoso que uma sociedade, que não reconheça outras recompensas além das que a maioria reputa rendas apropriadas e que não considere a aquisição de uma fortuna em período relativamente curto uma forma legítima de remuneração por certos tipos de atividades, possa preservar um sistema de iniciativa privado. Embora talvez não haja problemas na ampla dispersão da propriedade de empresas existentes entre um grande número de pequenos proprietários e na administração destas empresas por pessoas que ocupam posição intermediária entre a do empreendedor e a do funcionário assalariado, a constituição de novas empresas ainda cabe - e provavelmente, sempre caberá - principalmente a indivíduos que controlam consideráveis recursos. Normalmente, novos empreendimentos continuarão tendo de ser-patrocinados por um número reduzido de profundos conhecedores de determinadas oportunidades do mercado; e com certeza não se deve desejar que toda evolução futura dependa das corporações financeiras e industriais existentes.

Estreitamente relacionado a este problema é o efeito da taxação progressiva sobre um aspecto da formação de capital que difere daquele já discutido, o setor em que ele é formado. Uma das vantagens de um sistema competitivo é a de que novos empreendimentos bem-sucedidos tendem a gerar, por curto período, lucros muito altos e, desse modo, o capital necessário para o desenvolvimento da economia será formado por pessoas que têm a melhor oportunidade de aplicá-lo. Os elevados ganhos do inovador de êxito significavam, no passado, que, ao demonstrar sua capacidade de empregar lucrativamente seu capital em novos empreendimentos, logo ele teria condições de respaldar sua correta percepção do mercado com maiores recursos. Como grande parcela da formação individual de novo capital é contrabalançada por perdas sofridas por outros indivíduos, deveria ser realisticamente considerada parte de um processo contínuo de redistribuição de capital entre os empreendedores. A tributação desses lucros a taxas mais ou menos con-fiscatórias equivale à imposição de um pesado obstáculo fiscal à rotatividade de capital, uma das forças propulsoras de uma sociedade progressista.

Contudo, a conseqüência mais grave do desestimulo à formação de capital individual onde existem oportunidades temporárias de elevados lucros é a restrição à concorrência. A taxação progressiva tende, em geral, a favorecer a poupança das grandes empresas em detrimento da poupança individual e, em particular, a fortalecer a situação das corporações já estabelecidas, em prejuízo dos novos empreendedores. Desse modo, o sistema contribui para criar situações quase-monopólicas. Como os impostos hoje absorvem a maior parte dos lucros “excessivos” do novo concorrente, este não pode, como já se disse com propriedade, “acumular capital; não pode expandir sua firma; não poderá nunca se tornar uma grande empresa e fazer face a interesses já estabelecidos. As empresas mais antigas não precisam temer a concorrência das mais novas: estão protegidas pelo coletor de impostos. Elas podem abandonar-se impunemente à rotina, podem desafiar o gosto do público e adotar uma atitude conservadora. É verdade que o imposto de renda as impede, igualmente, de acumular novo capital. Porém, o mais importante para elas é que a taxação progressiva também impede o novo concorrente de acumular capital. Elas são praticamente privilegiadas pelo sistema fiscal. Neste sentido, a tributação progressiva freia o progresso econômico e contribui para o enrijecimento do sistema”. <28>

Uma conseqüência da taxação progressiva ainda mais paradoxal e grave, do ponto de vista social, é que, embora teoricamente destinada a reduzir a desigualdade, na realidade contribui para perpetuar as desigualdades existentes e elimina o mais importante fator de reparação da desigualdade que é inevitável em uma sociedade fundada na livre

iniciativa. 740Em outros tempos, o fator de reparação, característico desta sociedade, era o fato de que os ricos não constituíam um grupo fechado e o empreendedor podia, em período relativamente curto, adquirir consideráveis recursos. <29) Hoje, porém, as oportunidades de ascensão a essa classe já são provavelmente menores em alguns paises- a exemplo da Inglaterra - do que jamais foram na era moderna. Um significativo efeito disto é que, em todo o mundo, a administração de parcela cada vez maior de capital está passando ao controle de indivíduos que, embora percebam elevados salários e desfrutem o conforto que esses salários proporcionam, jamais geriram recursos substanciais por sua própria conta e risco. Resta provar se isso representa alguma vantagem.

É também verdade que, quanto menores as possibilidades de um indivíduo adquirir uma nova fortuna, mais as fortunas existentes parecerão privilégios injustificados. Então, a política de governo certamente visará a arrebatar essas fortunas de seus proprietários, quer pelo lento processo de uma pesada taxação sobre as heranças, quer pelo processo mais rápido de confisco direto. Um sistema baseado na propriedade e no controle privado dos meios de produção pressupõe que a essa propriedade e a esse controle possa ter acesso qualquer indivíduo empreendedor. Se a estrutura legal tornar isso impossível, mesmo os indivíduos que em outras circunstâncias seriam os mais eminentes capitalistas da nova geração se tornarão inimigos dos ricos.

 

8. A Questão Moral e os Princípios de Ação Política

Em países onde a tributação da renda alcança percentuais muito altos, produz-se efetivamente maior igualdade com o estabelecimento de um limite à renda líqüida que o indivíduo pode auferir. (Na Grã-Bretanha, durante a II Guerra, a renda líquida mais elevada, depois de descontados os impostos, era de aproximadamente 5.000 libras, ou 14.000 dólares - embora isso fosse amenizado, em parte, pelo fato de que os ganhos de capital não eram considerados renda.) Vimos que, levando em conta a insignificante contribuição que a taxação progressiva das faixas de renda mais altas presta à formação da receita, esse sistema só seria justificável se se admitisse que ninguém deveria receber uma renda elevada. Mas o conceito de renda elevada depende de como determinada sociedáde o caracterize e, em última instância, do nível médio de riqueza dessa sociedade. Portanto, quanto mais pobre é um país, tanto menor será o nível máximo permitido de renda e tanto mais difícil para qualquer um de seus habitantes alcançar

faixas que em países mais ricos 741são tidas como apenas modestas. Uma das consequências disso é demonstrada por um recente projeto de lei, derrotado por pequeníssima margem, da Comissão de Planejamento Nacional da índia, segundo o qual um teto de 6.300 dólares anuais seria fixado para todas as rendas (e um teto de 4.300 dólares para rendimentos do trabalho assalariado). (30> Basta imaginar o mesmo princípio aplicado às diferentes regiões de um país ou a nível internacional para perceber suas implicações. Tais efeitos, com certeza, revelam os fundamentos morais da idéia de que a maioria, dentro de um grupo, deve ter poder decisório a respeito do limite adequado de renda, e a sabedoria daqueles que acreditam poder, assim, promover o bem-estar das massas. Pode haver alguma dúvida de que os países pobres, impedindo aos indivíduos a aquisição de riquezas, estarão retardando também o crescimento global da riqueza? E o que se aplica aos paises pobres não se aplica também aos países ricos?

Em última análise, o problema da taxação progressiva é evidentemente um problema ético e, numa democracia, a verdadeira questão é saber se o apoio agora prestado a esse priqcípio fiscal seria mantido se o povo compreendesse plenamente suas cohseqüências. É provável que a prática se baseie em idéias que a maioria das pessoas não aprovaria, fossem elas enunciadas em abstrato. Não se podem justificar em termos de justiça princípios que permitam que a maioria imponha uma carga fiscal discriminatória à minoria; que, consequentemente, determinem que serviços iguais sejam remunerados de maneira diferente; e que estabeleçam que os incentivos normais de toda uma classe sejam neutralizados apenas porque seus níveis de renda não estão equiparados aos níveis das demais. Se, além disso, levássemos em conta o desperdício de energia e de esforço que de tantas formas a taxação progressiva acarreta, <3I) não seria impossível convencer pessoas de bom senso da sua inadmissibilidade. No entanto, a experiência nesse campo mostra quão rapidamente o hábito embota o senso de justiça e mesmo promove à categoria de princípio aquilo que na realidade se baseia exclusivamente na inveja.

Se quisermos implantar um sistema tributário justo, as pessoas deverão 742743 adotar o princípio de que a maioria que determina a taxação global deverá também estar sujeita a esse ônus às alíquotas máximas. Não há objeção justificada à decisão da mesma maioria de conceder a uma minoria economicamente fraca alguma ajuda sob a forma de taxação proporcionalmente menor. A criação de barreiras contra o abuso da progressividade é dificultada pelo fato de que, como foi visto, certa progressividade dos impostos sobre a renda pessoal pode talvez justificar-se como meio de contrabalançar os efeitos da taxação indireta. Existirá um princípio que tenha alguma possibilidade de ser aceito e possa efetivamente evitar que as tentações inerentes à taxação progressiva acabem fugindo ao controle? Pessoalmente, não acredito que a fixação de um teto para a progressão possa alcançar seu objetivo. Esse percentual seria tão arbitrário quanto o princípio da progressividade e sofreria alteração tão logo parecesse necessário um aumento da receita.