Unnamed

CAPÍTULO XXII

Habitação e Planejamento Urbano

“Se o governo, simultaneamente, abolisse os subsídios à habitação e eliminasse exatamente na mesma medida os impostos cobrados à classe assalariada, esta não seria prejudicada do ponto de vista financeiro; entretanto, a partir daí, certamente preferiria empregar seu dinheiro de outras formas que não em habitação; assim, viveria em casas superlotadas e desprovidas de conforto, por não conhecer as vantagens de habitações mais bem planejadas ou por nãe avaliar estas vantagens adequadamente em relação a outras maneiras de gastar seu dinheiro. Este é o argumento, o único aliás, que justifica a existência dos subsídios à habitação; e aqui o exponho do modo mais cru e direto porque na literatura de esquerda o assunto é freqüentemente discutido sem levar em conta a realidade.” (*)

W. A. LEWIS

* A epígrafe deste capítulo foi extraída da obra The Principles of Economic Planning, de W. A. Lewis (Londres, 1949), pagina 32.

1. Os Problemas da Vida Urbana

A civilização, pelo menos a que conhecemos, é inseparável da vida urbana. Quase tudo que distingue a sociedade civilizada da primitiva está intimamente ligado às grandes aglomerações humanas que denominamos “cidades”; e, quando falamos de “urbanidade”, “civilidade” ou “cortesia”, referimo-nos ao modo de vida nas cidades. E a maior parte das diferenças entre a vida da população rural de hoje e a das populações primitivas deve-se àquilo que as cidades proporcionam. Por outro lado, é também a possibilidade de usufruir as condições da cidade que em civilizações adiantadas freqüentemente faz uma vida tranqüila no campo parecer o ideal de uma vida civilizada.

Contudo, as vantagens da vida urbana, especialmente os enormes aumentos da produtividade possibilitados por sua indústria, que dá a uma pequena parte da população remanescente no campo os meios para alimentar todos os demais, são obtidas a um custo considerável. A vida urbana não é apenas mais produtiva do que a vida rural; é também muito mais cara. Somente os indivíduos cuja produtividade aumenta significativamente em função da vida urbana obterão vantangens reais superiores ao custo adicional exigido por este tipo de vida. Tanto os custos como o tipo de conforto proporcionado pela vida urbana são de tal ordem, que a renda mínima para uma vida decente na cidade é muito mais elevada do que a necessária no campo. Um nível de pobreza que ainda seria suportável no campo não só é quase intolerável na cidade como gera sinais exteriores de miséria chocantes para qualquer pessoa. Assim, a cidade, que produz quase tudo que confere à civilização seu valor e que propiciou os meios para o progresso das ciências e das artes, bem como do conforto material, é ao mesmo tempo responsável pelas manchas mais negras da civilização.

Além disso, os custos representados pela grande concentração populacional não só são muito altos como, em grande parte, comunitários, ou seja, não recaem necessária ou automaticamente sobre as pessoas que os provocam, mas podem acabar tendo de ser pagos por todos. Em muitos aspectos, a íntima contigüidade da vida urbana invalida os pressupostos nos quais se baseia uma simples divisão de direitos de propriedade. Nessa situação, a premissa de que o modo como um proprietário utiliza sua propriedade afetará apenas a ele e a ninguém mais é válida até certo ponto. Aquilo que os economistas chamam de “efeitos de vizinhança”, ou seja, os efeitos que a utilização de uma propriedade traz à propriedade alheia, assume especial importância. De fato, a utilidade de quase todas as propriedades em uma cidade dependerá em parte do comportamento dos vizinhos mais próximos e, em parte, dos serviços comunitários sem os quais o uso efetivo da terra por proprietários diferentes seria quase impossível.

Portanto, as fórmulas gerais da propriedade privada ou da liberdade de contrato não oferecem resposta imediata aos complexos problemas gerados pela vida urbana. É provável que, mesmo sem a existência de uma autoridade com poderes coercitivos, as vantagens de unidades de propriedade maiores levassem ao desenvolvimento de novas instituições legais - por exemplo, a uma divisão do direito de controle entre os que detêm a prerrogativa mais ampla de determinar o tipo de grande distrito a ser implantado e os que têm direitos mais restritos ao uso de unidades menores, os quais dentro da estrutura fixada por aqueles teriam liberdade de decidir a respeito de certas questões. Em muitos aspectos, as funções que as corporações municipais estão aprendendo a exercer correspondem às dos detentores de direito mais amplo ou superior.

É preciso admitir que, até pouco tempo atrás, lamentavelmente os economistas dedicavam pouquíssima atenção ao problema da coordenação de todos os diferentes aspectos do desenvolvimento urbano. (1) Embora alguns deles tenham sido os críticos mais acirrados dos males da habitação urbana (há cerca de cinqüenta anos, um semanário satírico alemão sugeriu que um economista fosse definido como o indivíduo que vivia medindo as moradias dos operários, dizendo que eram demasiado pequenas!), quanto aos problemas importantes da vida urbana eles, por muito tempo, seguiram o exemplo de Adam Smith, que explicou em suas preleções que o problema da limpeza e o da segurança, “ou seja, o método adequado para a remoção de lixo das ruas e a execução da justiça, no que concerne a regulamentos de prevenção ao crime ou ao método de manutenção de uma guarda urbana, embora úteis, são insignificantes demais para

merecer consideração numa dissertação deste tipo”. 764765

Diante da negligência com a qual a profissão trata o estudo de matéria tão importante, um economista talvez não devesse queixar-se de que se encontre em condição tão insatisfatória. As opiniões neste campo evoluíram, em realidade, sob a liderança quase exclusiva de homens preocupados com a eliminação de males específicos, enquanto praticamente se deixava de lado o problema central de como harmonizar iniciativas isoladas. Particularmente importante, porém, é o problema de como deve ser conciliada a utilização efetiva do conhecimento e da ca-pacjdade dos diferentes proprietários com a necessidade de limitar suas ações de modo que eles não se beneficiem às custas de terceiros. Não podemos menosprezar o fato de que, de maneira geral, o mercado orientou o desenvolvimento das cidades de forma melhor do que se imagina, embora imperfeita, e de que a maioria das propostas para aprimoramento desse processo, não pelo aperfeiçoamento do mercado, mas pela superposição de um sistema de dirigismo central, demonstra precária noção de quanto este sistema teria de realizar, ainda que fosse apenas para igualar o mercado em termos de eficiência.

De fato, quando observamos a maneira displicente com que os governos - aparentemente desprovidos de uma concepção clara das forças que determinaram o desenvolvimento das cidades - têm tratado desses difíceis problemas, surpreende que tais males não sejam maiores do que são. Muitas das medidas adotadas para combater males específicos contribuíram, na realidade, para agravá-los. E algumas das manifestações mais recentes nesta área criaram grandes potencialidades para um controle direto da autoridade sobre a vida privada dos indivíduos, muito maiores do que se pode observar em qualquer outro campo de política de governo.

2. Controle dos Aluguéis Primeiramente, devemos analisar uma medida que, embora sempre introduzida como um recurso para fazer frente a uma emergência passageira e nunca como norma definitiva, se tornou na verdade permanente e, em grande parte da Europa Ocidental, contribuiu muito mais do que qualquer outra, exceto a inflação, para restringir a liberdade e a prosperidade. Trata-se do controle dos aluguéis, ou a fixação de tetos para os aluguéis das habitações. Originalmente adotada para evitar que os aluguéis subissem durante a I Guerra Mundial, a medida foi conservada em muitos países por mais de quarenta anos, ao longo de períodos de grave inflação, reduzindo os aluguéis a uma fração do valor que teriam num mercado livre. Assim, os proprietários de imóveis residenciais foram submetidos, na realidade, a uma forma de expropriação. Esta medida, provavelmente mais do que qualquer outra semelhante, agravou com o tempo o mal que devia curar e criou uma situação em que as autoridades administrativas assumiram o poder altamente arbitrário de controlar a mobilidade dos indivíduos. Contribuiu também consideravelmente para reduzir o respeito à propriedade e o senso de responsabilidade individual. Para os que não acompanharam seus efeitos durante um longo período, tais observações podem parecer exa-geradamente rigorosas. Mas quem seguiu de perto a gradual decadência-das condições habitacionais e as repercussões sobre o modo de vida em geral das populações de Paris, de Viena ou mesmo de Londres, saberá avaliar as conseqüências fatais desta medida sobre o caráter geral de uma economia - e até de um povo.

Em primeiro lugar, a fixação dos aluguéis abaixo do preço de mercado inevitavelmente perpetua a escassez de habitações. A demanda continua superando a oferta e, se a autoridade realmente exigir obediência aos tetos (isto é, impedindo o surgimento de qualquer tipo de “bonificação extra”), precisará criar um mecanismo para alocar moradias. A mobilidade restringe-se bastante e, com o tempo, a distribuição das pessoas por bairros e por tipos de residência deixa de corresponder às suas necessidades e desejos. Interrompe-se a rotatividade normal, pela qual uma família, no período de maior capacidade de rendimento de seu chefe, ocupa espaço maior do que um casal muito jovem ou de aposentados. Como nessas circunstâncias não se pode obrigar os inquilinos a um constante rodízio, estes se agarram àquilo que têm e as propriedades alugadas são encaradas como bens inalienáveis da família, que são transmitidos de uma geração a outra, independêntemente da necessidade. Os que herdam uma residência alugada normalmente estão em melhor situação do que se não tivessem herdado, enquanto uma proporção cada vez maior da população não consegue moradia, ou só pode obtê-la por meio de favores oficiais, ou de um sacrifício financeiro que mal pode suportar, ou ainda por meios ilegais ou desonestos (3>.

Ao mesmo tempo, o proprietário perde o interesse em investir na manutenção de edifícios além da quantia que a lei lhe permite reaver dos inquilinos para tal fim. Em cidades como Paris, onde a inflação reduziu o valor real dos aluguéis a um vigésimo ou talvez menos do que eram, a deterioração sem precedentes dos imóveis é tão rápida, que sua recuperação será inviável por muitas décadas.

Entretanto, não são os prejuízos materiais o mais grave problema. Em função do controle dos aluguéis, grandes segmentos das populações dos países ocidentais ficaram, na vida diária, sujeitos a medidas arbitrárias das autoridades e acostumaram-se a pedir permissão e a procurar orientação para as principais decisões. Chegaram ao ponto de considerar normal que o capital que financia sua casa lhes seja cedido gratuitamente por outrem e que o bem-estar econômico individual dependa do partido político no poder, o qual frequentemente emprega seu controle sobre a habitação para favorecer os que o apoiam.

Se hoje o respeito à propriedade, à lei e aos tribunais se encontra tão profundamente abalado, é porque a autoridade é constantemente chamada a decidir sobre os méritos relativos de necessidades, a alocar serviços essenciais e a dispor daquilo que teoricamente continua sendo propriedade privada, segundo seu julgamento em termos de prioridade no caso de diferentes necessidades individuais. Estabelecer, por exemplo, se “um proprietário, com a esposa inválida e três filhos pequenos, que deseja ocupar sua casa, seria mais prejudicado, se seu pedido fosse negado, do que o inquilino, com apenas

um filho, mas com a sogra paralítica, se seu pedido fosse deferido”,766 767 é um problema que não pode ser resolvido pelos princípios normais de justiça, mas apenas pela intervenção arbitrária da autoridade. Uma recente decisão do Tribunal Administrativo de Apelação alemão mostra-nos claramente quão grande é o poder que este tipo de controle confere às decisões mais importantes da nossa vida privada; este tribunal entendeu necessário declarar ilegal a recusa da repartição de intercâmbio de mão-de-obra de uma prefeitura local em encontrar trabalho para uma pessoa residente em outro distrito, a menos que ela primeiramente obtivesse junto às autoridades da habitação licença para se mudar e promessa de residência - não porque nenhuma das duas autoridades tivesse competência para recusar seu pedido, mas porque a recusa implicava uma “inadmissível

conjugação de interesses administrativos independentes”. 768Sem dúvida, a coordenação das atividades de diferentes autoridades, tão desejada pelos planejadores, pode transformar decisões que normalmente se configurariam apenas como atos de arbitrariedade em poder despótico de controlar toda a vida dos indivíduos.

3. O Sistema Público de Habitação

Embora o controle de aluguéis, mesmo nos países em que vigora há muito tempo, ainda seja considerado medida de emergência que se tornou politicamente impossível

abandonar, 769a iniciativa de reduzir o custo da habitação para os segmentos mais pobres da população, pela oferta de habitações pertencentes ao Estado e cedidas ou alugadas a um custo subsidiado à população ou por subvenções aos custos de construção, já é aceita como característica permanente do Estado previdenciá-rio. Poucos entendem que, a menos que tal iniciativa seja cuidadosamente limitada em dimensão e método, provavelmente produzirá resultados muito semelhantes aos do controle dos aluguéis.

O primeiro ponto a ser destacado é que qualquer grupo de pessoas que o governo pretenda auxiliar com habitações pertencentes ao Estado só será beneficiado se os órgãos oficiais cederem todas as novas residências de que esse grupo precisa. Se o governo oferecer apenas uma parte dás residências necessárias, na realidade isto não constituiria um acréscimo, mas apenas uma substituição de parte da oferta do setor privado. Em segundo lugar, as moradias mais baratas fornecidas pelo governo terão de ser estritamente limitadas à classe que se pretende auxiliar; e, para atender meramente à busca de aluguéis mais baixos, o governo terá de fornecer número de residências consideravelmente maior do que a própria demanda da classe poderia comportar. Em terceiro lugar, esta limitação do sistema público de habitação às famílias mais pobres geralmente só será viável se o governo não procurar oferecer residências que sejam ao mesmo tempo mais baratas e substancialmente melhores do que aquelas que as pessoas possuíam antes; caso contrário, os beneficiários desse sistema ficariam melhor acomodados do que indivíduos de nível econômico imediatamente superior; e a pressão destes últimos para também serem contemplados pelo sistema se tornaria irresistível, processo que se repetiria e progressivamente envolveria número cada vez maior de indivíduos.

Consequentemente, como já foi várias vezes observado pelos reformadores da política habitacional, qualquer mudança mais ampla nas condições habitacionais pela intervenção do governo só será possível se praticamente todo o sistema habitacional de uma cidade for considerado um serviço público, financiado por fundos públicos. Entretanto, isto não significa apenas que as pessoas em geral serão obrigadas a gastar muito mais em habitação do que pretendem, mas também que sua liberdade pessoal estará gravemente ameaçada. A menos que o governo consiga oferecer moradias melhores e mais baratas em número suficiente para atender à demanda ao nível de aluguel cobrado, será necessário instituir um sistema governamental permanente de distribuição das moradias disponíveis - ou seja, um esquema pelo qual as autoridades determinariam quanto as pessoas devem gastar com habitação e o tipo de moradia que cada família ou indivíduo deve ocupar. É fácil imaginar até que ponto a autoridade pública poderia interferir na vida do indivíduo se a obtenção de um apartamento ou casa passasse a depender de sua decisão.

Deve-se observar também que a tentativa de transformar a habitação em serviço público já se tornou, em muitos casos, o principal obstáculo ao aperfeiçoamento geral das condições do setor, por anular as forças que produzem uma baixa gradual no custo da construção. Todos os monopolistas são notoriamente ineficientes e a máquina burocrática do governo ainda mais; além disso, a suspensão do mecanismo de concorrência e a tendência à esclerose de qualquer iniciativa centralmente dirigida estão fadadas a impedir a consecução de um objetivo desejável e tecnicamente viável: uma redução substancial e progressiva dos custos pelos quais é possível atender a toda a demanda de habitações.

A habitação fornecida pelo Estado (e a habitação subsidiada) pode assim, na melhor das hipóteses, constituir um instrumento de assistência aos pobres, tendo como inevitável consequência tornar seus beneficiários dependentes do governo, a um grau que seria politicamente muito grave caso eles representassem parte significativa da população. Como todo tipo de assistência a uma minoria pobre, esta medida não é irreconciliável com um sistema geral de liberdade. Mas gera problemas extremamente sérios, que devem ser encarados com firmeza, para que suas consequências não se tornem perigosas.

4. A Economia dos Cortiços

A possibilidade de aumento dos rendimentos e outras vantagens que a vida urbana oferece são em grande parte anuladas por seus custos mais altos, que geralmente crescem com o tamanho da cidade. Os indivíduos cuja produtividade aumenta significativamente por trabalharem na cidade obterão vantagens reais, embora tenham de pagar muito mais caro por seu limitado espaço residencial^ bem como pelo transporte diário para cobrir longas distâncias. Outros obterão vantagem real apenas se não precisarem despender muito com transporte ou com alojamento, ou se não se importarem em viver em habitações superlotadas, contanto que disponham de mais dinheiro para gastar em outros bens. Os velhos edifícios que sempre existem no centro, ao longo dos vários estágios de desenvolvimento de uma cidade - em terrenos muito cotados para outros fins, a ponto de se tornarem antieconômicos para a construção de novas habitações e que já não são mais procurados pelos indivíduos em melhores condições financeiras, freqüentemente propiciam às populações de baixa produtividade uma oportunidade de usufruir o que a cidade oferece, desde que essas pessoas consigam suportar ambientes de elevada densidade populacional. Se esta população estiver disposta a viver nesses velhos edifícios, não destruí-los é habitualmente a maneira mais vantajosa de utilizar o solo. Desta forma, por paradoxal que possa parecer , os habitantes mais pobres de uma cidade usualmente vivem em bairros em que o valor do solo é muito alto, e os proprietários percebem altas rendas de imóveis que provavelmente se encontram na parte mais dilapidada da cidade. Em tal situação, propriedades deste tipo continuam disponíveis para servir de moradia somente porque estes velhos edifícios, dados os gastos mínimos em consertos e manutenção, são habitados com grande densidade. Se tais edifícios não existissem, ou se não pudessem ser utilizados desta maneira, a maioria das pessoas que neles vivem não teria oportunidades de aumentar sua renda a um nível superior aos custos adicionais da vida urbana.

A existência destes cortiços que, pouco ou muito deteriorados, aparecem durante o processo de crescimento da maioria das cidades cria dois tipos de problema, que devem ser distinguidos mas que comu-mente são confundidos. Indubitavelmente, a presença de moradias insalubres, em condições geralmente sórdidas e nas quais freqüentemente as pessoas vivem à margem da lei, pode ter efeito negativo sobre o resto da cidade, obrigando a administração municipal ou os outros habitantes a arcar com gastos que não são levados em conta por aqueles que vão viver nos cortiços. Na medida em que os habitantes dos cortiços consideram vantajoso morar no centro da cidade apenas porque não arcam com os custos correspondentes à sua decisão, justifica-se alterar esta situação repassando aos proprietários todos estes custos - o que provavelmente provocaria o desaparecimento dos cortiços, que seriam substituídos por edifícios para fins industriais ou comerciais. Logicamente, isto não beneficiaria os seus moradores. A medida, neste caso, não se justificaria no interésse destas pessoas; os problemas são causados por “efeitos de vizinhança” e enquadram-se na esfera do planejamento urbano, que será analisada oportunamente.

Bastante diferente é a posição favorável à remoção de cortiços, com base nos supostos interesses ou necessidades dos moradores dessas áreas. Tal posição nos coloca diante de um verdadeiro dilema. Muitas vezes, justamente porque moram em edifícios velhos e superlotados, as pessoas conseguem beneficiar-se em certa medida das oportunidades de renda que a cidade oferece. Para abolir os cortiços, temos de escolher entre as seguintes hipóteses: impedir que essas pessoas se beneficiem daquilo que constitui, na sua opinião, parte de suas oportunidades, demolindo edifícios baratos porém miseráveis que lhes permitem obter alguma vantagem e efetivamente obrigando-as a sair das cidades,

insistindo em padrões mínimos para todas as habitações urbanas; 770) ou oferecer-lhes melhores residências a um preço que não cobre os custos, subsidiando assim sua permanência e a migração de mais pessoas desta mesma classe para a cidade. Isto equivale a estimular o crescimento das cidades além de um limite economicamente justificável e à criação proposital de uma classe dependente da comunidade para o atendimento do que seriam suas necessidades mínimas. Evidentemente, tal sistema de subsídio à habitação não existiria por muito tempo sem que as autoridades também se arrogassem o direito de decidir quem deveria ou não ir para determinada cidade.

Como acontece em muitos campos, essa política habitacional destina-se a atender às necessidades de determinado número de pessoas, sem levar em consideração as outras que terão de ser atendidas em con-seqüência. De fato, parte da população que vive nos cortiços na maioria das cidades é formada por antigos moradores que conhecem apenas a vida urbana e que teriam ainda menos capacidade de obter uma renda razoável no meio rural. O mais grave problema, entretanto, é causado pelo afluxo de grande número de pessoas vindas de regiões mais pobres e predominantemente rurais, para as quais a moradia barata que pode ser encontrada nos velhos e decadentes edifícios da cidade representa o primeiro passo rumo à prosperidade. Tais pessoas consideram vantajoso ir para a cidade apesar das condições de superlotação e insalubridade em que terão de viver. Se a política habitacional lhes oferecer condições de moradia muito melhores a custos igualmente baixos, atrairá um número muito maior. A solução do problema seria deixar que os freios econômicos funcionassem ou controlar diretamente o afluxo populacional; quem acredita na liberdade saberá que o primeiro é o menor dos males.

O problema da habitação não é independente, não podendo, portanto, ser resolvido isoladamente: ele se insere na questão geral da pobreza e só pode ser solucionado por um aumento geral dos rendimentos. Essa solução, entretanto, será retardada- se subsidiarmos pessoas para que deixem os lugares onde sua produtividade ainda é maior do que o custo de vida e se fixem em lugares onde ela será inferior, ou se impedirmos a migração daquelas que acreditam que, indo para a cidade, podem melhorar suas perspectivas de vida ainda que se sujeitando a condições que nos parecem deploráveis.

Não poderemos examinar aqui todas as outras medidas ao nível da administração municipal que, embora concebidas para aliviar as necessidades de determinada população, na verdade tendem a subsidiar o surgimento de metrópoles além de todo limite economicamente justificável. A maior parte das medidas governamentais a respeito de taxas dos serviços de utilidade pública que visam, a curto prazo, a aliviar a superpopulação e a promover o crescimento de bairros periféricos com a criação de serviços abaixo dos custos normais, consegue apenas piorar a situação a longo prazo. Aquilo que já se comentou sobre os atuais programas de habitação em vigor na Inglaterra é válido também para a maioria dos outros países: “Deixamo-nos levar para uma situação em que, por meio de impostos cobrados à nação inteira, estamos incentivando financeiramente a manutenção de estruturas urbanas excessivamente desenvolvidas e concentradas, e, no caso das grandes cidades ainda em desenvolvimento, a continuação de

um crescimento fundamentalmente antieconômico”. 771

5. O Planejamento Urbano e o Direito de Propriedade

Problemas diferentes ocorrem porque, na contiguidade da vida urbana, o mecanismo de preços reflete de forma imperfeita o beneficio ou prejuízo que o uso de uma propriedade poderá causar a terceiros. Ao contrário do que geralmente acontece no caso de bens móveis, em que as vantagens ou desvantagens decorrentes de seu uso se restringem aos seus proprietários, a utilização de um pedaço de terra muitas vezes afeta necessariamente a utilidade das propriedades vizinhas. Nas condições da vida urbana, isto se aplica ao uso de propriedades privadas e ainda mais ao uso do solo de propriedades públicas, como o que é utilizado para ruas e para logradouros públicos, tão essenciais à vida nas cidades. Para que o mercado possa promover uma coordenação eficiente das iniciativas individuais, a lei deve ser concebida de forma a obrigar tanto os proprietários privados quanto as autoridades que detêm o controle da propriedade comum a considerar pelo menos os efeitos mais importantes de suas decisões sobre a propriedade de terceiros. Somente quando o valor da propriedade privada, bem como o da propriedade do governo local, refletir todos os efeitos do uso que dela se faz, o mecanismo de preços poderá funcionar como deveria. Sem medidas específicas, tal situação só existirá em grau limitado. O valor de qualquer imóvel será afetado pelo modo como os proprietários vizinhos usarem os seus, e ainda mais pelos serviços oferecidos e pelas disposições que as autoridades impõem; e, a não ser que as várias decisões se preocupem com tais efeitos,

é pouco provável que os benefícios globais sejam maiores que os custos globais. 772

Mas, embora o mecanismo de preços contribua apenas imperfeitamente para orientar a utilização do solo urbano, ainda é elemento indispensável para que a iniciativa privada possa implantar empreendimentos e para que se possa utilizar todo o conhecimento e capacidade de previsão dispersos entre os indivíduos. Justifica-se então plenamente a adoção de todas as medidas práticas disponíveis para que o mecanismo possa funcionar de modo mais eficiente, obrigando-se os proprietários a levar em consideração todos os possíveis efeitos de suas resoluções. Neste caso, portanto, o conjunto de normas dentro do qual as decisões do proprietário privado provavelmente se harmonizarão com o interesse público deverá ser mais detalhado e mais adequado a condições locais determinadas do que seria necessário no caso de outros tipos de propriedade. Tal “planejamento urbano”, que funciona principalmente pelos seus efeitos sobre o mercado e pela criação de condições gerais, às quais devem obedecer todos os empreendimentos feitos num bairro ou distrito, mas que dentro destas mesmas condições deixa as decisões a cargo do proprietário particular, è parte do esforço que visa a tornar o mecanismo de mercado mais eficiente.

Existe, porém, uma forma de controle muito diferente, também praticada sob a denominação de “planejamento urbano”. Contrariamente ao anterior, é motivado pelo desejo de dispensar o mecanismo de preços, substituindo-o pelo dirigismo central. O planejamento urbano que costuma ser aplicado na prática, especialmente por arquitetos e engenheiros que nunca compreenderam o papel dos preços na coordenação das atividades

individuais, pertence em grande parte a este gênero. 773Mesmo quando não visa a vincular os empreendimentos posteriores a um plano predeterminado que prescreve a utilização de todos os lotes de terreno, tal planejamento tende.a isto, pois torna o mecanismo de mercado cada vez mais inoperante.

A questão, portanto, não é ser a favor ou contra o planejamento urbano, mas se as medidas que serão utilizadas irão suplementar e auxiliar as forças do mercado ou se irão eliminá-las, substituindo-as pelo di-rigismo central. Os problemas práticos gerados pela política de governo nesta área são bastante complexos, não se podendo esperar uma solução perfeita. O caráter benéfico de qualquer medida aparecerá em sua contribuição para uma solução desejável, cujos detalhes, entretanto, serão em grande parte imprevisíveis.

As principais dificuldades práticas surgem porque a maioria das decisões que dizem respeito ao planejamento urbano aumentará o valor de algumas propriedades e reduzirá o de outras. Para que elas sejam benéficas, a soma das vantagens deverá ser maior que a soma das desvantagens. E, para se obter um equilíbrio real, é necessário que tanto as vantagens quanto as desvantagens decorrentes de uma resolução recaiam sobre a autoridade planejadora, que deve aceitar a responsabilidade de cobrar aos proprietários o aumento de valor de suas propriedades (mesmo quando as medidas que provocaram tenham sido tomadas contra a vontade de alguns deles) e de indenizar aqueles cujas propriedades tenham sido prejudicadas. Para tanto não é preciso conferir às autoridades poderes arbitrários e incontroláveis, mas conceder-lhes apenas o direito de expropriação a justos valores de mercado. Isto geralmente basta para permitir-lhes a captação de quaisquer aumentos de valor provocados por suas ações, bem como a indenização daqueles que se opõem à medida porque ela reduz o valor de sua propriedade. Na prática a autoridade normalmente não terá de fazer aquisições; mas, respaldada em seu poder de compra compulsório, poderá negociar um preço ou uma indenização com o proprietário. Na medida em que o poder coercitivo do governo consiste apenas em expropriação a preços de mercado, todos os interesses legítimos estarão protegidos. Naturalmente, este será um instrumento imperfeito, já que em tais circunstâncias o “valor de mercado’’ não é uma magnitude exata e as opiniões a respeito de um preço de mercado justo podem variar enormemente. Entretanto, vale ressaltar que tais questões poderão ser resolvidas em última instância por tribunais independentes e não precisam ser deixadas ao poder discricionário das autoridades planejadoras.

“Em geral, os perigos advêm do desejo de muitos planejadores de evitar a necessidade de calcular todos os custos de seus projetos. Eles freqüentemente alegam que, se tiverem de indenizar a preços de mercado, os custos de realização de algumas melhorias se tornarão proibitivos. Entretanto, sempre que isto acontece, significa que o plano proposto não deve ser colocado em prática. Nada é mais suspeito do que os argumentos usados por planejadores urbanos para justificar a expropriação abaixo dos preços justos de mercado, argumentos que normalmente se baseiam na falsa alegação de que, deste modo, poderão reduzir os custos sociais do projeto. Tal projeto implica que certos custos não serão levados em conta: os planejadores fazem-no parecer vantajoso simplesmente repassando parte dos custos a determinados cidadãos e, em seguida, esquecendo-os.

Em geral, os pontos válidos a favor do planejamento urbano referem-se ao fato de ser recomendável que a unidade de planejamento para determinados fins seja maior que o tamanho normal da propriedade privada individual. Alguns dos objetivos do planejamento poderiam ser atingidos com uma divisão do conteúdo dos direitos de propriedade, de tal maneira que certas decisões coubessem ao detentor do direito mais amplo, ou seja, a alguma corporação que representasse todo o bairro ou região e tivesse poderes para determinar os benefícios e encargos que caberiam a subproprietários. A implantação de grandes empreendimentos imobiliários em que a entidade promotora detém certo controle permanente sobre a utilização de cada lote oferece pelo menos uma alternativa para o exercício de tal controle por autoridades políticas. Há também a vantagem de que a unidade de planejamento maior será apenas uma entre muitas e ficará limitada, no exercício de seus poderes, pela necessidade de concorrer com outras unidades semelhantes.

De algum modo, naturalmente, mesmo a concorrência entre municípios ou outras subdivisões político-administrativas terá um efeito restritivo equivalente. Entretanto, os planejadores urbanos costumam exigir tal planejamento em escala regional, ou mesmo nacional. É claro que sempre haverá alguns fatores no planejamento que apenas as unidades maiores podem levar em conta. Mas a verdade maior é que, à medida que aumenta a área do planejamento unificado, o conhecimento específico das circunstâncias locais necessariamente será usado com menor eficiência. O planejamento a nível nacional significa que, ao invés de a unidade competitiva se tornar maior, a concorrência será eliminada. Com certeza, esta não é uma solução recomendável. É provável qué não exista resposta perfeita para as dificuldades reais criadas pela complexidade do problema. Mas só um método que funcione principalmente pelos incentivos e informações oferecidos ao proprietário privado, deixando-o decidir como utilizar determinado terreno, poderá produzir resultados satisfatórios, pois nenhum outro sistema empregará de modo tão completo o conhecimento fragmentado das perspectivas e possibilidades relativas à implantação de empreendimentos imobiliários como faz o mercado.

Ainda existem alguns grupos organizados que afirmam poder estas dificuldades ser superadas pela adoção do plano do “imposto único”, ou seja, transferindo-se a propriedade de toda a terra para a comunidade e simplesmente arrendando-a a investidores privados a preços determinados pelo mercado. Este plano de socialização da terra é, em sua lógica, provavelmente o mais sedutor e plausível de todos os planos socialistas. Se os pressupostos factuais nos quais se baseia estivessem corretos, ou seja, se fosse possível distinguir claramente entre o valor dos “poderes permanentes e indestrutíveis do solo”, por um lado, e, por outro, o valor advindo de dois tipos diferentes de melhorias - aquelas que são fruto da iniciativa comunitária e as decorrentes da iniciativa do proprietário individual - sua adoção seria em grande parte justificável. Entretanto, quase todas as dificuldades que citamos se originam do fato de ser impossível estabelecer tal distinção com um grau mínimo de certeza. A fim de criar um contexto necessário ao uso privado de qualquer terreno, os contratos de arrendamento que teriam de ser firmados a aluguéis fixos exigiriam uma duração tão longa (além de terem de ser livremente transferíveis) que mal se distinguiriam de propriedade privada, e todos os problemas da propriedade individual reapareceriam. Embora muitas vezes desejássemos que tudo fosse tão simples como supõe o programa do imposto único, veremos que ele não resolve nenhum dos problemas de que estamos tratando.

6. Controle do Uso do Solo

O despotismo administrativo ao qual os planejadores urbanos tendem a submeter toda a economia evidencia-se nas drásticas disposições da Lei de Planejamento Urbano e Rural da Grã-Bretanha, de 1947. <“> Embora precisassem ser abolidas após alguns anos, não lhes faltaram admiradores em outros países e foram consideradas um exemplo a

ser imitado nos Estados Unidos. 774775 Tais disposições possibilitavam nada menos que o completo confisco de todos os lucros do proprietário urbano advindos de qualquer mudança significativa no uso de suas terras -sendo o lucro definido como todo aumento no valor do solo acima do que teria, caso fosse proibida qualquer mudança quanto ao seu uso, podendo, portanto, ser igual a zero. (13> De acordo com essas disposições, a abolição de todos os direitos de usar a propriedade seria compensada com uma parcela de um fundo global reservado para esse fim.

A idéia básica deste plano era que as pessoas deveriam ter liberdade de vender e comprar terras apenas a um preço baseado no pressuposto de que o terreno adquirido seria permanentemente utilizado na forma atual: qualquer lucro advindo de mudanças no modo de utilização deveria ser entregue às autoridades planejadoras, como preço da permissão para efetuá-las, ao passo que qualquer prejuízo causado por uma queda no valor do terreno em seu uso atual afetaria apenas o proprietário. Nos casos em que um terreno tivesse deixado de dar lucro da forma como estava sendo utilizado, as “taxas de melhorias”, conforme eram chamados tais impostos, importariam portanto no valor total que o terreno teria se fosse utilizado de outra maneira.

Como à autoridade criada para administrar estas disposições legais foi concedido o completo controle sobre todas as mudanças do uso do solo, com exceção da agricultura, essa autoridade ficou efetivamente com o monopólio das decisões quanto ao uso de todo o solo na Grã-Bretanha, no que se refere à utilização industrial e comercial, e pleno poder para exercer o controle efetivo sobre qualquer uma dessas mudanças. Trata-se de um poder que por sua natureza não pode ser limitado por normas, e a Comissão Central do Solo, ao qual foi concedido, deixou claro desde o início que não tencionava limitar suas prerrogativas com a criação de normas que lhe impusessem um comportamento coerente. As Instruções de Serviço (Practice Notes) publicadas pelo organismo no início de suas atividades afirmaram esse propósito com rara franqueza. De forma explícita, a Comissão reservava-se o direito de se desviar das normas convencionais de trabalho sempre que, “por motivos especiais, as normas comuns não se aplicarem” e de, “ocasionalmente, transformar [sua] política” e também de julgar “variáveis as normas gerais de trabalho,

se não se adaptarem ao caso específico”. 776777

Não admira que essas características da lei tenham sido consideradas inviáveis e abolidas após sete anos, antes que fosse paga qualquer indenização pela “estatização do valor de melhoria” do solo. Hoje, ainda, toda e qualquer mudança do uso do solo deve ser feita com a permissão das autoridades planejadoras; entretanto, presume-se que tal permissão só possa ser obtida caso o empreendimento não contrarie um plano geral já anunciado. Assim, entende-se, mais uma vez, que o proprietário tem interesse em utilizar melhor sua propriedade. A experiência poderia ser considerada um episódio curioso e um exemplo dos absurdos de uma legislação mal interpretada; representa, entretanto, o resultado lógico de concepções amplamente difundidas. Todas as tentativas de eliminar o mecanismo de mercado em relação à terra, substituindo-o pelo dirigismo central, levam necessariamente a um sistema de controle que assegura às autoridades pleno poder sobre todos os empreendimentos nessa área. A fracassada experiência britânica não chamou muito a atenção porque, no período em que a lei vigorava, o mecanismo necessário à sua administração nunca foi completamente implementado. A lei e o aparato necessários à sua administração eram tão complexos, que ninguém jamais chegou a entender de que se tratava, com exceção dos poucos desfavorecidos que acabaram em suas malhas.

7. Código de Construção Civil

Os problemas do planejamento urbano geral são, em muitos aspectos, semelhantes aos das normas que regulamentam a construção civil. Embora não levantem importantes questões de princípio, terão de ser analisados, ainda que resumidamente. Há duas razões pelas quais algum tipo de código de construção urbana é inquestionavelmente recomendável. A primeira delas já é bastante conhecida: o prejuízo que pode ser causado a terceiros pela construção de edifícios que apresentem riscos de incêndio ou perigo para a saúde; nas condições atuais, as pessoas que serão levadas em consideração pelo código incluem vizinhos e todos os usuários de um edifício que não sejam os ocupantes, ou seja, clientes dos ocupantes, e que necessitam de um mínimo de garantia ou de uma forma de verificar se o edifício que freqüentam é seguro. A segunda razão é que, no caso da construção, a imposição de certos padrões é talvez a única forma efetiva de impedir a fraude e o estelionato por parte do construtor: os padrões estabelecidos em códigos de obras servem como um meio de interpretação dos contratos de construção e garantem que os materiais e as técnicas tidos como adequados sejam realmente utilizados, a menos que o contrato explicitamente disponha de outra maneira.

Embora seja indiscutível a necessidade de tais normas, em poucos campos as disposições governamentais oferecem tanta oportunidade para abusos, tendo mesmo sido utilizadas para impor restrições prejudiciais ou irracionais às melhorias e contribuindo, muitas vezes, para fortalecer a posição quase monopólica dos produtores locais. Sempre que as normas ultrapassarem a exigência de padrões mínimos, especialmente nos casos em que elas tenderem a transformar o método-padrão

do local ou da época no única permitido, elas poderão tornar-se um sério obstáculo ao progresso econômico. Ao impedir a experimentação com novos métodos, e ao apoiar monopólios locais de empreendimentos e mão-de-obra, essas normas são freqüentemente responsáveis pelos altos custos da construção, bem como pela escassez de moradias e pela superlotação dos prédios. Isto ocorre principalmente nos casos em que as normas não só exigem que os edifícios satisfaçam a certas condições ou testes, mas também prevêem a utilização de determinadas técnicas. Em especial, deve-se enfatizar que “os códigos genéricos” (performance codes) do primeiro tipo impõem menos restrições às melhorias espontâneas, do que “os códigos específicos” (specification codes), e, portanto, devem ser preferidos. Estes últimos, à primeira vista, podem parecer mais adequados aos nossos princípios, pois conferem menor poder discricionário às autoridades; entretanto, não se poderá objetar contra o tipo de poder de decisão que os “códigos genéricos” conferem às autoridades. Especialistas independentes podem decidir se uma técnica atende aos critérios genéricos fixados por uma norma, podendo qualquer disputa que surja ser resolvida por um tribunal.

Outra questão relevante e difícil é saber se os códigos de obras deveriam ser elaborados pelos governos municipais ou centrais. É possível que os códigos locais sejam elaborados de modo a beneficiar monopólios locais, e, em outros aspectos, tendam também a ser mais impeditivos. É provável que se justifique a adoção de um padrão nacional cuidadosamente estruturado, que o governo local poderá seguir, com as modificações que lhe parecerem mais adequadas. Em geral, entretanto, parece provável que, se as normas forem estabelecidas a nível local, a concorrência entre as autoridades locais causará a eliminação mais rápida de restrições impeditivas e absurdas do que se as normas fossem fixadas pela lei, de maneira uniforme para todo o país ou para uma grande região.

8. O Controle sobre a Localização das Indústrias

É provável que problemas semelhantes aos criados pelo planejamento urbano assumam muita importância no futuro no que diz respeito à localização de indústrias em escala nacional. O assunto tem merecido cada vez mais a atenção dos planejadores e é nesta área que hoje os resultados da livre concorrência são freqüentemente considerados irracionais e prejudiciais.

Até que ponto a atual localização da indústria seria irracional e até que ponto o planejamento central teria condições de aperfeiçoá-la? Naturalmente, se tivesse havido uma correta previsão dos acontecimentos, muitas decisões referentes à localização de fábricas teriam sido diferentes e, neste sentido, aquilo que aconteceu no passado nos parece agora pouco sensato. Isto não quer dizer contudo que, com o conhecimento disponível então, se pudesse esperar uma decisão diferente ou que os resultados teriam sido mais satisfatórios caso as resoluções dependessem de uma autoridade nacional. Embora precisemos novamente tratar aqui de um problema no qual o mecanismo de preços funciona de forma imperfeita, sem considerar muitos pontos importantes, é extremamente duvidoso que um planejador central possa orientar as decisões tão bem como o mercado. A este respeito, é notável o comportamento do mercado, que faz os indivíduos levar em conta fatos que não conhecem diretamente, mas que se refletem unicamente nos preços. A análise crítica mais conhecida desses problemas levou A. Lösch a concluir que “o mais importante resultado deste livro é provavelmente a demonstração do grau surpreendente em que as forças livres do mercado operam de maneira favorável”. Ele prossegue afirmando que o mercado “respeita todas as vontades humanas, salutares ou não, sem conhecê-las”, e que “o mecanismo do livre mercado funciona muito mais a favor do bem comum do que se pensa, embora com algumas exceções”. (15>

15 August LOsch, The Economics of Location (New Haven: Yale University Press, 1954), páginas 343-344.