Capítulo XXIII — A Agricultura e os Recursos Naturais

CAPÍTULO XXIII

A Agricultura e os Recursos Naturais

“Sou contra qualquer excesso em matéria administrativa e oponho-me especialmente à mais perigosa de todas as ingerências da autoridade: aquela que interfere com os meios de subsistência do povo.” (*)

EDMUND BURKE

* A epígrafe deste capítulo é a sentença final do livro de Edmund Burke, Thoughts and Details upon Scarcity (1795), em Works, VII, página 419.

I. A Agricultura e o Progresso Industrial

O crescimento da população urbana e industrial, que sempre acompanha o aumento da riqueza e a evolução da civilização, provocou no mundo ocidental moderno uma baixa não apenas da proporção, mas também dos números absolutos da população agrícola. Os progressos tecnológicos aumentaram de tal maneira o rendimento do esforço humano na produção de alimentos que, em comparação com épocas passadas, é cada vez menor o número de pessoas necessário para satisfazer às exigências de uma população maior. Mas, embora um aumento de população provoque um acréscimo proporcional da demanda de alimentos, à medida que a taxa de crescimento da população diminui e o progresso assume em geral a forma de um aumento da renda per capita, parcelas cada vez menores dessa renda adicional são gastas no consumo crescente de alimentos. Ainda é possível induzir as pessoas a gastar mais em alimentos oferecendo-lhes os produtos preferidos; mas, depois de certo ponto, o consumo per capita de alimentos básicos deixa de aumentar e pode até diminuir. Este incremento da produtividade, combinado com a demanda inelástica, significa que, para as pessoas dedicadas à agricultura manterem sua renda média (ou mesmo acompanharem o nível de aumento geral da renda), seu número terá de diminuir.

Quando ocorre a redistribuição de mão-de-obra da agricultura para outras ocupações, não há razão para que, com o tempo, os que permanecem no campo não se beneficiem do progresso econômico desfrutado pelo restante da população. Contudo, enquanto a população agrícola for relativamente muito numerosa, a transformação sem dúvida redundará em desvantagem para ela durante o período de transição. Os movimentos espontâneos de migração do campo só se efetivarão se a renda proveniente da agricultura se reduzir em relação à proveniente das ocupações urbanas. Quanto maior for a resistência dos agricultores e camponeses à mudança de atividade, tanto maiores serão as diferenças de renda registradas durante a transição. Se a transformação se estender por várias gerações, a discrepância só será reduzida se a migração for relativamente rápida.

Contudo, em todos os países, as medidas políticas têm em geral retardado esse reajuste, tornando maior o problema. O segmento da população que foi mantido no setor agrícola como conseqüência da política deliberada dos governos cresceu de tal modo,que,para igualar a produtividade entre a população agrícola e a industrial, seria necessário, em muitos casos, um deslocamento em massa, que parece totalmente impraticável dentro de um período limitado.(1)

Esta política foi adotada por motivos diversos. Nos países europeus, nos quais o processo de industrialização se realizou com grande rapidez, tais diretrizes inicialmente eram fruto de uma vaga noção do “equilíbrio adequado’' entre a indústria e a agricultura, em que a palavra “equilíbrio” significava simplesmente a manutenção da proporção tradicional entre ambas as atividades. Nos países que, em consequência de sua industrialização, caíram numa situação de dependência quanto à importação de alimentos, a tese foi reforçada pela preocupação estratégica da auto-suficiência em tempo de guerra. Além disso, costumava-se acreditar que a necessidade de uma transferência de população não era periódica e que, portanto, o problema seria minorado se se estendesse o processo por um período mais longo. Porém, acima de qualquer outro aspecto, o que em quase todos os países levou os governos a interferir nesse problema foi o desejo de garantir uma “renda adequada” às pessoas empregadas na agricultura na época.

1 Ver E. M. Ojala, Agriculture and Economic Progress (Oxford: Oxford University Press, 1952); K. E. Boulding, “Economic Analysis and Agricultural Policy”, Canadian Journal of Economics and Political Science, Vol. XIII (1947), reproduzido em Contemporary Readings in Agricultural Economics, ed. H. G. Halcrow (Nova Iorque, 1955); T. W. Schultz, Agriculture in an Unstable Economy (Nova Iorque, 1945); J. Fourastié, fe Le grand espoir du XX> siècle (Paris, 1949); H. Niehaus, Leitbilder der Wirtschafts - und Agrarpolitik (Stuttgart, 1957); e H. Niehaus e H. Priebe, Agrarpolitik in der sozialen Marktwirtschaft (Ludwigsburg, 1956).

O apoio que a medida recebeu da opinião pública em geral fre-qüentemente se deveu à impressão de que toda a população agrícola, e não apenas seus segmentos menos produtivos, era incapaz de ganhar uma renda razoável. Essa impressão se baseava no fato de que os preços dos produtos agrícolas tendiam a cair muito mais antes que ocorressem os reajustamentos necessários do que aconteceria normalmente. No entanto, somente esta pressão dos preços, que não apenas proporciona a necessária redução da população rural mas leva também à adoção de novas técnicas agrícolas, contribuirá para diminuir os custos e tornar possível a sobrevivência das unidades de produção adequadas.

A eliminação das terras e propriedades rurais de baixa produtividade, que reduzirá os custos médios e que, ao reduzir a oferta, impedirá a queda de preço dos produtos e poderá talvez até inverter essa tendência, é apenas uma parte do reajustamento necessário. Igualmente importantes para restabelecer a prosperidade da agricultura são as transformações em sua estrutura interna, que serão induzidas pelas alterações dos preços relativos de seus diversos produtos. Entretanto, a política adotada para auxiliar a agricultura em suas dificuldades comumen-te impede que ocorram exatamente aqueles ajustamentos que a tornariam lucrativa.

Daremos aqui somente um exemplo importante desse fenômeno. Como já se disse, quando o crescimento geral das rendas ultrapassa determinado nível, é improvável que as pessoas aumentem seus gastos com a alimentação, a menos que lhes sejam oferecidos os produtos preferidos. No mundo ocidental, isto implica sobretudo substituir o consumo de cereais e outros artigos à base de féculas por alimentos como carne e laticínios, de alto teor de proteínas. Esse processo seria estimulado se os agricultores fossem induzidos a produzir uma quantidade maior desses produtos desejados a custos relativos reduzidos. Isto se consegui-. ria deixando o preço dos cereais cair até que se tornasse lucrativo utilizá-los para alimentar o gado e, assim, indifetamente, produzir o alimento desejado pelos consumidores. Esse sistema impediria que o consumo total de cereais se reduzisse tanto quanto se reduziria Com a interferência governamental, e, ao mesmo tempo, contribuiria para baixar os custos da carne, etc. Ele, porém, se torna impossível por causa da política que mantém os preços dos cereais num nível ao qual o consumo dos indivíduos não absorve a oferta e ao qual tais produtos não podem ser utilizados lucrativamente de outras maneiras.

O exemplo acima deve bastar para mostrar os vários modos como as medidas adotadas têm impedido que a agricultura se adapte a novas condições. Se o setor se ajustasse adequadamente, um número menor de produtores (maior, entretanto, do que no caso de uma intervenção governamental) poderia aumentar sua produtividade compartilhando do aumento geral da prosperidade. Na realidade, parte dos problemas

da agricultura surge porque tanto a natureza dos processos quanto a dos produtores tornam particularmente lenta sua adaptação a mudanças. Mas, naturalmente, o remédio não pode consistir em fortalecer ainda mais sua resistência à adaptação. Não obstante, é exatamente isso que a maioria das importantes medidas de controle adotadas pelos governos, especialmente as referentes ao controle de preços, acaba fazendo.

2. Controle de Preços e “Paridade”

Não é necessário repetir que, num prazo mais longo, o controle de preços não serve a nenhum objetivo recomendável e que, mesmo por um período limitado, só pode ser eficaz se combinado com controles diretos da produção. Para que o controle de preços beneficie os produtores, deve ser respaldado de um modo ou de outro por decisões governamentais que determinem quem deve produzir, quanto e o quê. Como se pretende com isso induzir as pessoas que estão trabalhando no campo a permanecer nele, recebendo uma renda satisfatória, e como os consumidores não desejam gastar com alimentos o necessário para manter aquelas pessoas no padrão de vida desejado, o governo é obrigado a recorrer à transferência compulsória de renda. O exemplo da Grã-Bretanha mostra-nos claramente até que ponto se pode chegar por esse caminho; calcula-se que o total de ajuda financeira à agricultura, nesse país, alcançará brevemente “cerca de dois terços da renda agrícola

líquida total”. < 778>

A esse respeito devem ser especialmente ressaltados dois fatos. O primeiro é que, na maioria dos países, o processo que consiste em excluir a agricultura do mecanismo de mercado, submetendo-a a crescente dirigismo governamental, começou antes que o mesmo ocorresse na indústria; e isto foi freqüentemente realizado com o apoio ou mesmo por iniciativa dos conservadores, que não se mostraram contrários a medidas socialistas, desde que visassem a objetivos com os quais concordavam. O segundo é que a tendência foi talvez ainda mais acentuada em países em que a população agrícola constituía parcela relativamente pequena do total, mas, por uma posição política peculiar, recebeu tratamento privilegiado que nenhum outro grupo ainda obtivera e que em nenhum sistema poderia ser concedido a todos os grupos. No momento em que um governo democrático passa a repudiar princípios e se compromete a garantir a posição de determinados grupos, este procedimento, mais que qualquer outro, levanta dúvidas quanto à sua capacidade de agir de maneira racional ou de seguir planos inteligentes. No setor da agricultura, a situação hoje é tal, que, em quase todos os países, os especialistas mais escrupulosos não se perguntam mais qual seria a política racional a ser seguida, mas apenas que medida politicamente viável acarretaria o menor prejuízo.

Numa obra como esta, contudo, não nos podemos ocupar das necessidades políticas impostas pela opinião corrente a certas decisões. Devemos limitar-nos a mostrar que a política aplicada à agricultura, na maioria dos países ocidentais, foi dominada por concepções que não apenas se anulam mas que, se generalizadas, levariam a um controle totalitário de toda a atividade econômica. Não nos é lícito empregar os princípios do socialismo em benefício de um único grupo; se assim procedermos não podemos esperar resistir às reivindicações de outros grupos de que suas rendas sejam determinadas pela autoridade de maneira semelhante, de acordo com supostos princípios de justiça.

O melhor exemplo das conseqüências dessas medidas políticas é provavelmente a situação criada nos Estados Unidos por vinte anos de esforços pela aplicação do conceito

de “paridade”. 779A tentativa de garantir aos produtores agrícolas preços que permaneçam numa relação fixa com os preços de produtos industrializados leva obrigatoriamente a uma suspensão das forças que provocariam a necessária limitação da produção agrícola para os produtores que operam a custos mais baixos e para os produtos que ainda podem ser produzidos com lucro. Inegavelmente, para que tais forças possam atuar, o crescimento das rendas no setor da agricultura durante o período de transição ficará defasado em relação ao do restante da população. Mas nada - a não ser que paralisemos o avanço da tecnologia e o crescimento da riqueza -evitará a necessidade dessas adaptações; e a tentativa de mitigar seus efeitos com transferências compulsórias de renda da população urbana para a rural, ao retardá-la, fará aumentar o número de adaptações postergadas, tornando assim mais difícil o problema.

Os resultados dessa política nos Estados Unidos são bastante conhecidos para que seja preciso descrevê-los: a crescente acumulação de estoques excedentes, cuja existência se transformou em nova ameaça à estabilidade não apenas da agricultura americana, mas também da agricultura mundial; a alocação fundaimentalmente arbitrária, e mesmo assim ineficiente e irracional, da área de cultivo, e assim por diante. Indubitavelmente, o principal problema hoje é saber como a política adotada pelo governo em relação à agricultura poderá livrar-se da situação que ela mesma criou, pois é inegável que a agricultura americana estaria em melhores condições se nunca tivesse havido ingerência do governo na questão de preços, quantidades e métodos de produção.

3. O Paternalismo do Governo

Embora a irracionalidade e o absurdo da moderna politica agrícola sejam talvez mais evidentes nos Estados Unidos, devemos observar a situação em outros países se quisermos ter uma visão ampla de como políticas desse tipo, empregadas de forma sistemática, podem impor restrições ao agricultor (cuja “teimosa independência” é, ao mesmo tempo, habitualmente utilizada como uma justificativa para mantê-lo às expensas do governo) e transformá-lo no mais controlado de todos os produtores.

O processo foi provavelmente mais longe na Grã-Bretanha, onde se estabeleceu um grau de supervisão e controle da maior parte das atividades agrícolas que não encontra paralelo deste lado da Cortina de Ferro. Talvez seja inevitável que, pelo fato de o setor agrícola operar fundamentalmente mediante subvenção pública, se venha a exigir obediência a certos padrões e até que a penalidade para o que as autoridades consideram uma exploração inadequada da terra seja a expulsão dos proprietários ineficientes de suas propriedades. Entretanto, é uma curiosa ilusão esperar que a exploração agrícola se adapte mais eficazmente às condições em transformação caso os métodos de cultivo sejam submetidos ao controle de um comitê de vizinhos e caso aquilo que a maioria ou alguma autoridade superior considera uma forma adequada de sua exploração agrícola seja transformado em padrão universal obrigatório. Tais restrições podem ser a melhor maneira de conservar o método atual de exploração agrícola, que muitas pessoas (a maioria das quais, penso eu, vive nas cidades) pretendem preservar por motivos sentimentais; mas seu único efeito será a dependência cada vez maior dos habitantes do campo.

Na realidade, a notável preocupação que a opinião pública da Inglaterra manifesta pelo destino da agricultura deve-se, provavelmente, mais a razões estéticas que econômicas. Isto se aplica ainda mais talvez à preocupação demonstrada em países como a Áustria ou a Suíça com a preservação dos camponeses nas regiões montanhosas. Em todos esses casos a população passa a aceitar um pesado ônus pelo temor de que o aspecto familiar do campo seja modificado pelo desaparecimento das técnicas agrícolas hoje empregadas e de que o agricultor ou o camponês desapareçam se não forem especialmente protegidos. É esta apreensão que alarma as pessoas sempre que há uma redução da população agrícola e elas imaginam uma paisagem com aldeias e vales completamente desertos toda vez que algumas propriedades rurais são abandonadas.

Entretanto, é justamente esta “preservação” o maior inimigo de uma agricultura viável. São raríssimos os casos em que todos os agricultores ou camponeses ficam igualmente ameaçados por alguma mudança. Os hiatos entre a riqueza e a pobreza dos agricultores que trabalham em condições semelhantes são tão grandes quanto os existentes

em qualquer outra ocupação. < 780 Assim como em todos os outros campos, para que a agricultura possa adaptar-se constantemente a circunstâncias em transformação, é essencial que o exemplo dos indivíduos que tiveram êxito porque descobriram a resposta apropriada a uma mudança seja seguido pelos demais. Isto sempre significará que certos tipos desaparecerão. Especialmente na agricultura, se o proprietário ou camponês quiser ter êxito deve transformar-se progressivamente num homem de negócios - processo necessário, que muita gente desaprova e pretende impedir. Mas a alternativa para a população agrícola seria tornar-se cada vez mais uma espécie de apêndice de um parque nacional, espécimes estranhos, porém curiosos, preservados para povoar o cenário e propositalmente impedidos de se adaptar mental e tecnologicamente de forma a chegar à independência.

As tentativas de preservar determinados segmentos da população agrícola isentando-os da necessidade de modificar tradições e hábitos profundamente arraigados transformam-nos necessariamente em tutelados permanentes do governo, que se beneficiam da renda do restante da população, eternamente dependentes, para sobreviver, de decisões políticas. Certamente seria um mal menor se desaparecessem alguns sítios remotos e, em determinados lugares, pastagens ou até florestas substituíssem terras anteriormente aráveis. Mostraríamos mesmo mais respeito pela dignidade do homem se deixássemos que certos modos de vida se extinguissem, ao invés de preservá-los como espécimes de tempos passados.

4. O Governo e a Difusão do Conhecimento

Quando afirmamos que é indefensável utilizar o controle dos preços ou da produção, ou qualquer tipo de planejamento global na agricultura, e que a maioria das medidas desse tipo tem sido economicamente insensata, constituindo ameaça à liberdade individual, não queremos dizer que não haja autênticos e fundamentais problemas na área de política agrícola, nem que o governo não tenha importantes funções a exercer nela. Mas, nesse campo, como nos outros, tais tarefas envolvem por um lado o aperfeiçoamento gradual de instituições legais que

permitam ao mercado operar de maneira mais eficiente, levando o indivíduo a imbuir-se das conseqüências de suas próprias ações. Por outro lado, envolvem também atividades de serviço propriamente ditas, pelas quais o governo, enquanto agente do povo, oferece um tipo de assistência, principalmente sob forma de informação, que, pelo menos em certos estágios de desenvolvimento, não se poderia obter de nenhum outro modo, embora também neste caso o governo nunca se deva arrogar direitos exclusivos, mas facilitar o aparecimento de empreendimentos voluntários que, com o tempo, possam assumir essa incumbência.

Pertencem à primeira categoria todos os problemas que surgem tanto na agricultura como na área urbana, em função dos efeitos de vizinhança e das conseqüências mais

amplas que a utilização de determinado terreno pode ter para o resto da comunidade. 781 Algumas dessas questões serão examinadas posteriormente, em relação ao problema geral de conservação dos recursos naturais. Entretanto, há também problemas especificamente agrícolas em relação aos quais nossa estrutura legal poderia ser melhorada, especialmente a lei relativa à propriedade e ao direito de usá-la (tenure). A maioria das falhas de funcionamento do mecanismo de preços só pode ser corrigida com a evolução de unidades de empreendimento apropriadas, sob o controle de um só agente, e às vezes talvez somente pela colaboração de grupos adequados, visando a certos objetivos. O sucesso da evolução de tais formas de organização poderá depender em grande parte do caráter da legislação do solo, inclusive das possibilidades de expropriação compulsória, que ela oferecer mediante as garantias necessárias. Não há dúvida de que a consolidação de domínios dispersos herdados, na Europa, do período medieval, ou as demarcações das terras públicas na Inglaterra foram medidas legislativas necessárias para possibilitar melhorias por iniciativas indivir duais. E, embora a experiência concreta com as “reformas agrárias” seja pouco convincente, é concebível que, em algumas circunstâncias, modificações na legislação do solo possam eliminar os latifúndios que se tornaram antieconômicos mas que se mantêm por causa de certos traços da lei em vigor. Conquanto haja espaço para essè aperfeiçoamento gradativo da estrutura legal, quanto maior a liberdade de experimentação permitida, maior será a probabilidade de as modificações tomarem o rumo certo.

Há também um vasto campo para a ação governamental em matéria de serviços, especialmente sob a forma de divulgação de informações. Uma das maiores dificuldades da agricultura numa sociedade dinâmica é que, por natureza, uma população agrícola tem menos contato com os avanços e modificações do conhecimento do que outros segmentos de população. Portanto, quando isto significa, como frequentemente ocorre com os camponeses que mantêm métodos tradicionais de cultivo, que a maioria nem sabe da existência de conhecimento útil e valioso à sua disposição, será um investimento vantajoso para a comunidade arcar com alguns dos custos da difusão desse conhecimento. Colocar as pessoas em condição de poder decidir sabiamente é algo que interessa a todos nós e, se algumas delas ainda não despertaram para as possibilidades oferecidas pelo desenvolvimento tecnológico, gastos relativamente pequenos muitas vezes poderão bastar para levar os indivíduos a dispor de novas oportunidades e, a partir daí, a progredir por iniciativa própria. Como já se disse em relação a outras situações, o governo não deve tornar-se o único distribuidor de conhecimento, com o poder de decidir o que o indivíduo precisa ou não saber. Também é possível que uma atividade demasiado intensa do governo seja prejudicial, por impedir o aparecimento de formas mais eficazes de ação voluntária. De qualquer modo, não se pode objetar em princípio contra a prestação desses serviços pelo governo; e saber quais deles justificam seu custo e qual o volume a ser oferecido é um problema que dependerá das circunstâncias e não gera outras questões fundamentais.

5. Agricultura nos Países Subdesenvolvidos

Embora não possamos examinar a fundo os problemas peculiares aos “países subdesenvolvidos”, <6) não convém passar para outro assunto sem comentar rapidamente o fato paradoxal de que, enquanto os países desenvolvidos, para impedir a redução de sua população agrícola, adotam medidas que acabam gerando resultados absurdamente complexos, os países novos parecem mais ansiosos ainda para acelerar o

ritmo de crescimento da população industrial por meios artificiais. 782 783Esta preocupação dos países novos parece basear-se numa falácia bastante ingênua, a tese do “post hoc ergo propter hoe”: como, do ponto de vista histórico, o crescimento da riqueza foi normalmente acompanhado por uma industrialização rápida, acredita-se que a industrialização trará um crescimento mais acelerado da riqueza. Isto revela uma evidente confusão entre efeito intermediário e causa. E verdade que, à medida que a produtividade per capita aumenta como conseqüência do investimento de mais capital em equipamentos, e mais ainda como resultado do investimento em conhecimento e tecnologia, a população passará a demandar parcela cada vez maior da produção adicional, sob a forma de produtos industriais. Também é verdade que um aumento substancial da produção de alimentos naqueles países exigirá maior oferta de equipamentos. Mas nenhuma destas considerações altera o fato de que, para a industrialização em larga escala constituir a maneira mais rápida de aumentar a renda média, deve existir um excedente agrícola disponível a fim de que a população industrial

possa ser alimentada. 784Se quantidades ilimitadas de capital estivessem disponíveis e se a mera disponibilidade de capital suficiente bastasse para alterar rapidamente o conhecimento e as atitudes de uma população agrícola, talvez conviesse a esses países impor uma reconstrução planejada de suas economias segundo o modelo dos países capitalistas mais desenvolvidos. Isto, entretanto, não faz parte das possibilidades reais. De fato, tudo indica que, se países como a índia e a China quiserem promover rápida melhora de seu padrão de vida, deverão empregar na criação de equipamento industrial sofisticado apenas uma pequena parcela do capital que se vai tornando disponível e talvez não lhes convenha fazer investimento nenhum em fábricas de “capital-intensivo”, superautomatizà-das, características de países onde o valor do trabalho é müito elevado; estes países deveriam visar ao emprego de tal capital da maneira mais ampla e uniforme possível nos setores que aumentariam diretamente a produção de alimentos.

Os resultados basicamente imprevisíveis da aplicação de avançado know-how tecnológico em economias muito pobres em capital poderiam ser acelerados desde que se criassem oportunidades para a evolução espontânea, mas seriam retardados pela imposição de um padrão copiado de sociedades em que a proporção entre capital e trabalho é totalmente diversa da que existirá nas economias mais recentes num futuro próximo. Por mais que se justifique que em tais países o governo assuma a iniciativa de fixar modelos e gastar generosamente com a difusão de conhecimento e com a educação, parece-me que o planejamento e o controle geral de toda atividade econômica são ainda mais desanconse-lháveis do que em países mais desenvolvidos. Digo isto tanto por motivos econômicos como culturais. Somente a evolução espontânea poderá permitir a tais países desenvolver uma civilização genuína e viável, capaz de prestar uma clara contribuição às necessidades da humanidade.

6. A Conservação dos Recursos Naturais

No Ocidente, a maioria das pessoas sensatas percebe que o problema da política agrícola consiste, atualmente, em ajudar os governos a desvencilhar-se de um sistema de controles no qual eles se enredaram e em restaurar o funcionamento do mercado. Porém, no que diz respeito à exploração de recursos naturais, ainda prevalece o entendimento de que a situação peculiar da área exige que os governos assumam amplos controles. Tal opinião predomina especialmente nos Estados Unidos, onde o “movimento pela preservação”, em grande parte, originou o surgimento de correntes favoráveis ao planejamento econômico e muito contribui para a ideologia nativa dos reformadores

econômicos radicais. 785786 Poucos argumentos foram utilizados de forma tão extensa e eficiente, para persuadir a opinião pública do esbanjamento provocado pela concorrência e da conveniência de uma orientação central das atividades econômicas mais importantes, como o suposto desperdício de recursos naturais pela empresa privada.

Foram várias as razões pelas quais, num país novo, rapidamente povoado por imigrantes que trouxeram uma tecnologia avançada, o problema da conservação de recursos se tornaria muito mais agudo do que na Europa. Enquanto lá a evolução fora gradual e há muito tempo já se restabelecera certo equilíbrio (em parte, sem dúvida, porque a exploração já havia produzido resultados catastróficos num estágio anterior, como o desmatamento e a conseqüente erosão de grande parte das encostas meridionais dos Alpes), nos Estados Unidos, a rápida ocupação de enormes extensões de terras virgens criou problemas de diferentes ordens de magnitude. Não nos deve surpreender que as alterações implícitas na exploração de todo um continente, pela primeira vez, no prazo de apenas cem anos tenham perturbado o equilíbrio da natureza, o que, em termos históricos, nos parece um fato lamentável. <l0) No entanto, a maioria dos que protestam contra o que aconteceu está julgando depois do fato consumado; não há razão de se supor que, com o conhecimento disponível na época, uma política de governo mais inteligente poderia impedir conseqüências hoje consideradas deploráveis.

Indubitavelmente, houve desperdício; entretanto, é preciso ressaltar que o exemplo mais importante disso - a devastação das florestas -se deveu principalmente ao fato de que elas não se tornaram propriedade particular, mas foram mantidas como terreno público e abertas à exploração privada em condições que não incentivaram os exploradores à conservação. Com relação a alguns recursos naturais, é inegável que os tipos de propriedade existentes não garantem uma utilização eficiente da terra e, neste caso, talvez fossem recomendáveis dispositivos legais específicos. Tipos diferentes dé recursos naturais geram problemas diferentes, que passaremos a examinar.

Com relação a alguns recursos naturais, como jazidas minerais, sua exploração significa necessariamente que eles pouco a pouco se esgotarão, ao passo que outros poderão permitir retornos contínuos por um período indefinido. < u> O protesto mais comum dos conservacionis-tas é que o primeiro tipo de recursos - os “não renováveis'’ - se esgota de maneira demasiado rápida, ao passo que o segundo tipo - os “renováveis” - não está sendo utilizado de forma a gerar um retorno permanente tão elevado quanto poderia. Tais afirmações baseiam-se, em parte, na idéia de que o explorador privado não se preocupa tanto com o futuro ou simplesmente não tem tanta capacidade de previsão quanto o Estado e em parte, como veremos, numa mera falácia que de um modo geral invalida os argumentos conservacionistas mais comuns.

Há também o problema dos efeitos de vizinhança, que em certos casos podem levar a métodos de exploração tendentes ao desperdício, a não ser que as unidades de produção tenham dimensões tais que as con-seqüências do uso do solo estejam refletidas no valor da propriedade. Este problema surge especificamente em relação a vários tipos de recursos “móveis” (fugitive resources), como animais de caça, peixes, água, petróleo ou gás natural (e talvez a chuva, num futuro próximo), dos quais só nos podemos apossar esgotando-os e que nenhum explorador terá interesse em conservar, pois aquilo que ele não tomar será tomado por outros. No caso de tais recursos, ou a propriedade privada não pode existir (como acontece com a pesca em alto-mar e com a maioria das outras formas de recursos que envolvem a vida selvagem) e, consequentemente, temos de descobrir modalidades alternativas de propriedade, ou a propriedade privada só levará à utilização racional se o seu controle corresponder à área dentro da qual o recurso pode ser explorado, como acontece com um poço de petróleo. Inegavelmente, quando o controle exclusivo de proprietários individuais sobre determinados recursos não puder

existir por tais razões tecnológicas, é preciso recorrer á outras formas de legislação. 787 Em certo sentido, naturalmente, a maior parte do consumo de recursos não renováveis baseia-se na esperança. De fato, costumamos acreditar que, quando o recurso se tiver esgotado, algo novo já terá sido descoberto para atender à mesma necessidade ou pelo menos para compensar-nos por aquilo que não mais possuímos, de forma que, no fim, nosso padrão de vida não será afetado. Constantemente estamos contribuindo para esgotar recursos, fiando-nos na mera expectativa de que nosso conhecimento dos recursos disponíveis aumentará indefinidamente - e este conhecimento aumenta porque estamos esgotando os recursos de maneira tão rápida. Na verdade, se quisermos utilizar plenamente os recursos disponíveis, teremos de agir com base no pressuposto de que nosso conhecimento continuará a se ampliar, mesmo que algumas de nossas esperanças estejam fadadas a se frustrar. O desenvolvimento industrial teria sido bastante retardado, se, há sessenta ou oitenta anos, houvessem sido ouvidas as advertências dos conservacio-nistas sobre o ameaçador esgotamento das reservas de carvão, e o motor de,combustão interna não teria revolucionado os transportes se seu emprego fosse limitado pelas reservas de petróleo então conhecidas (durante as primeiras décadas da era do automóvel edo avião, as reservas de petróleo conhecidas se esgotariam em dez anos, ao ritmo de utilização daquela época). Embora, em relação a todas essas questões, seja importante ouvir a opinião dos especialistas a respeito dos fatores físicos, na maioria dos casos os resultados teriam sido muito negativos se eles tivessem tido o poder de impor

seus pontos de vista por intermédio da política de governo. 788

Numa sociedade livre, não se justifica que os indivíduos sejam eximidos da responsabilidade pelo futuro, assim como não se justifica que gerações passadas sejam culpadas porque não tomaram medidas adequadas visando às nossas necessidades. Esta tese tampouco encontra qualquer sustentação na idéia falaciosa, freqüentemente invocada, de que, como o governo pode tomar empréstimos a taxas de juros mais baixas, está em melhores condições de cuidar de necessidades futuras. A idéia é falaciosa porque a vantagem que os governos têm neste sentido se baseia unicamente no fato de o risco de fracasso em seus investimentos não onerar a eles, mas aos contribuintes; na realidade, o risco não è menor no que diz respeito ao julgamento do proveito que podemos tirar de determinado investimento. Mas, como os governos, que podem ressarcir-se por meio de impostos caso o investimento não traga o retorno esperado, normalménte contabilizam como custos do capital que estão utilizando apenas os juros que eles efetivamente pagam, a argumentação, na realidade, depõe contra o investimento governamental, e não a favor.

Afirmar que o governo dispõe de conhecimento mais amplo cria um problema mais complexo. É inegável que ele tem mais condições de conhecer alguns fatos relacionados com prováveis tendências futuras do que a maioria dos proprietários de recursos naturais. Muitas das mais recentes realizações da ciência confirmam isto. Entretanto, sempre existirá uma quantidade ainda maior de informações sobre circunstâncias especiais que devem ser levadas em consideração em decisões que envolvem recursos específicos, informações que serão exclusivas dos proprietários de recursos e das quais uma autoridade única nunca poderá dispor. Assim, se é verdade que o governo provavelmente conhece alguns fatos a que poucos têm acesso, é igualmente verdade que o governo necessariamente desconhece um número ainda maior de fatos relevantes. Só podemos reunir todo o conhecimento referente a problemas específicos fazendo filtrar de cima para baixo o conhecimento genérico à disposição do governo e não pela centralização do conhecimento especializado que os indivíduos têm. Não existe talvez nenhum caso em que as autoridades disponham de um conhecimento mais amplo de todos os fatos que deveriam influenciar uma decisão específica; e, se é possível transmitir aos proprietários de determina'dos recursos os dados mais gerais que precisam levar em consideração, é impossível para as autoridades tomar conhecimento de todas as diversas informações que os indivíduos têm.

Isto aparece talvez mais claramente nos casos em que o problema diz respeito ao ritmo adequado de utilização de reservqs de recursos nâo renováveis, como jazidas de minerais. Uma decisão inteligente pressupõe uma estimativa racional do curso dos preços das matérias-primas em questão e isto, por sua vez, depende de previsões sobre mudanças tecnológicas e econômicas que o pequeno proprietário em geral não pode fazer adequadamente. Não significa, contudo, que o mercado não levará os proprietários a agir como se baseassem suas estimativas explicitamente em tais considerações, nem que tais decisões não devam ser deixadas a critério dos proprietários, os únicos que conhecem muitas das circunstâncias que determinam a atual utilidade de certa jazida. Embora eles possam não estar bem informados a respeito de prováveis tendências, serio influenciados em suas decisões pelo conhecimento de outros que fazem estimativas sobre tais probabilidades e que estarão dispostos a oferecer, por aqueles recursos, preços determinados por essas estimativas. Se o proprietário puder obter um retorno maior vendendo aos que desejam conservar do que explorando ele próprio aquele recurso, ele o fará. Normalmente existirá um preço de venda potencial do recurso, que refletirá a opinião referente a todos os fatores capazes de afetar seu valor futuro; e uma decisão baseada na comparação entre seu valor como ativo vendável e o valor que teria se explorado imediatamente provavelmente refletirá um volume maior de informações relevantes do que qualquer decisão das autoridades centrais.

Freqüentemente se tem demonstrado que, no caso de recursos naturais raros, sua exploração por um monopólio normalmente prolonga a utilização e este talvez seja o único caso em que tais monopólios podem ser constituídos e persistir numa economia livre . <l2) Não posso concordar plenamente com os que se servem deste fato para justificar tais monopólios, porque não estou convencido de que o maior grau de conservação permitido por um monopólio seria desejável do ponto de vista social. Mas àqueles que querem um grau maior de conservação, porque acreditam que o mercado normalmente subestima as necessidades futuras, a resposta será dada pelos monopólios que em tais casos tendem a evoluir espontaneamente.

8. Recursos Específicos e Progresso Geral Entretanto, costuma-se defender a conservação com base simplesmente num preconceito

irracional. Seus defensores partem do pressuposto 789de que o fluxo de serviços que deterrríinadó recurso pode proporcionar num dado momento é particularmentè recomendável e de que este ritmo de produção deve ser mantido permanentemente. Embora reconheçam que isto é impossível com reláçâo a recursos não renováveis, consideram uma calamidade que p ritmo de retorno dos recursos “renováveis” venha a cair abaixo do nivel ao qual é fisicamente possivel mantê-lo. Tal atitude é habitualmente adotada com respeito à fertilidade do solo em geral e à reserva de animais de caça, peixes, etc.

Para ilustrar com maior clareza a parte crucial da questão, examinaremos agora o exemplo mais notável deste preconceito, com base no qual a maioria das pessoas tende a aceitar sem críticas a falácia de muitos pontos da tese conservacionista. Trata-se da idéia de que a fertilidade natural do solo deve ser preservada em todas as circunstâncias e de que o chamado “esgotamento do solo” deve ser obrigatoriamente evitado, Pode-se facilmente demonstrar que, como proposição geral, isso é errado e que o nível de fertilidade a ser mantido pouca relação tem com as condições iniciais de determinado terreno. Na realidade, o “esgotamento do solo” em certas circunstâncias pode, a longo prazo, ser tão benéfico para uma comunidade quanto a utilização exaustiva de qualquer recurso não renovável.

Uma faixa de terra é freqüentemente formada por depósitos cumulativos de substâncias orgânicas de um grau de fertilidade que, quando o terreno passa a produzir, só pode ser mantido a custos que excedem os retornos. Assim como, em algumas circunstâncias, é recomendável aumentar a fertilidade de determinado terreno por um tratamento artificial até que os gastos de um ano sejam compensados pelo aumento do produto, em outras ocasiões será preferível deixar que a fertilidade caia até o ponto em que os investimentos sejam ainda compensadores. Em alguns casos isto pode até significar que é antieconômico visar ao cultivo permanente e que, depois de exaurir toda a fertilidade natural, a terra deve ser abandonada, pois em determinadas condições geográficas ou climáticas não pode ser cultivada permanentemente de forma vantajosa.

O esgotamento de um bem da natureza, em tais circunstâncias, não é mais prejudicial ou reprovável do que a exploração de um recurso não renovável. Naturalmente, uma alteração duradoura das características de um terreno pode provocar outros efeitos, conhecidos ou prováveis, que devem ser levados em consideração: por exemplo, como resultado do cultivo temporário, é possível que a terra perca propriedades ou potencialidades que poderiam ter sido utilizadas para algum outro fim. Mas este é outro problema que escapa aos objetivos do nosso estudo. Nós nos propomos apenas analisar a idéia de que, sempre que houver condições, o fluxo de serviços proporcionado por qualquer recurso natural deve ser mantido ao nível mais alto possível. Isto pode ser eventualmente válido em determinado caso, mas nunca por considerações relativas às características de certo terreno ou de algum outro recurso.

Tais recursos, assim como a maior parte do capital existente na sociedade, têm a propriedade de não ser renováveis e, se quisermos conservar ou aumentar nossa renda, devemos ser capazes de substituir cada recurso que se está esgotando por um novo, apto a prestar pelo menos uma contribuição igual para a renda futura. Isto não significa, entretanto, que ele deva ser preservado ou substituído por outro do mesmo tipo, nem mesmo que a reserva global de recursos naturais precise ficar intacta. Do ponto de vista social, bem como do individual, qualquer recurso natural representa apenas um item de nossas reservas totais de recursos não renováveis e nosso problema não é preservar tais estoques de uma única forma, mas sempre mantê-los de uma forma que melhor contribua para a renda total. A existência de determinado recurso natural significa apenas que, enquanto ele durar, sua contribuição temporária para nossa renda nos ajudará a criar novos recursos que nos auxiliarão de forma semelhante no futuro. Isto normalmente não significa que devamos substituir qualquer recurso por outro do mesmo tipo. Uma consideração que não devemos esquecer é que, se um tipo de recurso se tornàr mais escasso, os produtos que dele dependem também se tornarão mais escassos no futuro. O aumento previsível dos preços de produtos, decorrente da crescente escassez de um recurso natural, sem dúvida será um dos fatores que determinarão a quantidade de investimentos necessária para preservar este tipo de recurso. (13>

Talvez a melhor maneira de esclarecer o ponto principal seja afirmar que toda preservação de recursos constitui investimento e deve ser julgada exatamente pelos mesmos critérios pelos quais são julgados todos os outros tipos de investimento. < M> Não há motivo para considerar os investimentos na preservação dos recursos naturais prioritários em relação a investimentos em equipamentos feitos pelo homem ou em potencial humano; e, desde que a sociedade antecipe o esgotamento de determinados recursos e canalize seus investimentos de maneira que sua renda total se torne tão grande quanto o permitem os fundos de investimento, não existem outras razões econômicas para a preservação de qualquer tipo de recurso. Aumentar os investimentos na conservação de determinado recurso natural, até o ponto em que o retorno se torne menor do que o capital utilizado permitiria se fosse canalizado para outra área, reduziria a renda futura. Como já se disse com bastante propriedade, “o conservacionista que nos estimula a ‘investir mais visando a necessidades futuras’, na verdade nos está levando a uma situação em que a sobrevivência da posteridade se tornará mais difícil”.

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9. Logradouros Públicos e Defesa da Natureza

Embora a maioria dos argumentos apresentados para justificar o controle estatal da atividade privada em benefício da conservação dos recursos naturais não seja, portanto, válida e embora, no fundo, esta justificativa implique tão-somente a necessidade de proporcionar um volume maior de informações è de conhecimento, a situação é diferente nos casos em que o objetivo é a oferta de logradouros públicos ou de oportunidades de lazer, ou a preservação das belezas naturais, bem como de locais históricos, de interesse científico, etc. Os tipos de serviço que tais logradouros proporcionam ao público em geral, freqüentemen-te permitindo ao beneficiário obter vantagens às quais não se pode atribuir um preço exato, e as dimensões dos terrenos comumente imprescindíveis para atender a essa necessidade, tornam este um campo apropriado para a iniciativa da comunidade.