1.6 Viabilização financeira e arcabouço institucional: uma estratégia via títulos públicos federais e centralização institucional em torno do poder executivo

Percebe-se, de maneira geral, um aumento na maioria dos tipos de empregados, com destaque para funcionalismo público e trabalhadores domésticos com carteira assinada; e uma queda brusca na população economicamente ativa desocupada e na de não remunerados (por serem jovens que entraram no mercado de trabalho, reduzindo a dependência em relação aos pais).

 

Outro dado que chama atenção é o aumento significativo de trabalhadores na produção para consumo próprio e para venda, fruto de políticas como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), microcrédito e outras políticas de incentivo no campo. Este livro, em capítulos posteriores, buscará demonstrar como esse aumento de empregos se deu no Programa de Aceleração do Crescimento durante os governos Lula e Dilma.

 

Contudo, o cenário de baixo crescimento econômico, de alto nível de desemprego, de racionamento de energia de 2001 (em consequência dos baixos investimentos diante da demanda), que limitou o uso de energia por parte da sociedade, ao mesmo tempo que encareceu seu custo (associado também ao fato de que o BNDES socorreu as empresas para garantir sua viabilidade econômica e financeira, garantida em contrato, levando a conta para os consumidores), tornou o ambiente eleitoral favorável para a emergência de outro grupo político, com novos desdobramentos nas políticas econômicas e sociais. Trata-se da elite dirigente do governo Lula, que será apresentada a seguir. Antes, porém, apresentamos suas ideias.

 

1.6 Viabilização financeira e arcabouço

 

institucional: uma estratégia via títulos públicos

federais e centralização institucional em torno do

poder executivo

 

Muitas das ideias adotadas entre 2003 e 2014 – que são objeto de estudo deste livro – já estavam presentes no programa de governo do Partido dos Trabalhadores (PT) de 2002, representado na candidatura de Luiz Inácio Lula da Silva à presidência da República. Entre elas, damos destaque para os seguintes pontos: fortalecimento e reorientação das instituições financeiras públicas especiais de crédito (BNDES, CEF, Banco do Brasil), essenciais para o financiamento das atividades de maiores riscos ou de prazos de retorno mais longos; ampliação do crédito dirigido de instituições privadas; ampliação da poupança doméstica de longo prazo, seja pela constituição de uma previdência pública complementar, seja por uma gestão eficaz do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS), PIS/Pasep, FAT, com suporte à maior formalização do emprego e papel anticíclico e estimulador do crescimento econômico, para manter a solvência do Estado (Instituto Lula, 2002a).

 

Naquele contexto de eleições, já em um discurso proferido por Lula e presente no programa de governo, havia alguns sinais de intenção de mudança rumo a uma política econômica heterodoxa:

 

Do ponto de vista cíclico, a evolução do déficit público não pode estar sujeita a metas de longo prazo ou a concepções anacrônicas e marcadamente ortodoxas e monetaristas que postulam o orçamento equilibrado como um valor absoluto e permanente. Tal equilíbrio pode ser alcançado através do crescimento econômico e da estabilidade macroeconômica (que induzem ao pleno emprego e à maximização das receitas fiscais) (Instituto Lula, 2002).

 

A forma como o governo Lula pensou o Brasil nos seus oito anos de governo passou pela alteração de uma política econômica ortodoxa para uma heterodoxa, buscando responder aos principais instrumentos de pressão da ortodoxia econômica. Mais do que iniciativas econômicas, o Estado teve iniciativa cultural, na criação de uma visão de mundo que buscava otimizar ganhos da política ortodoxa, em diálogo com princípios heterodoxos (programas de inclusão social, bancarização dos pobres etc.). Segundo Bourdieu (2001), o Estado fixa regras de funcionamento através de uma regulamentação específica, que se junta ao direito de propriedade, ao direito comercial, ao direito do trabalho, ao direito dos contratos, a regulamentações como congelamento ou controle de preços e enquadramento do crédito. Apresentaremos a seguir dados macro e alguns comparativos entre as políticas econômicas e monetárias dos governos Cardoso, Lula e Dilma. O objetivo é quebrar a caixa preta das políticas econômicas e monetárias para que possamos, em bases empíricas, evitar abstrações que simplifiquem e causem aproximações errôneas entre os três governos. Acreditamos que o primeiro tema relevante para começar a desvendar essa distinção é a dívida pública federal.

 

A maior parte da dívida pública federal corresponde à Dívida Pública Mobiliária Federal Interna (DPMFI), que em 2012 chegou a R$ 475,74 bilhões de reais, ao passo que a dívida externa correspondia a R$ 15 bilhões, e os encargos, a R$ 42,22 bilhões (Tesouro Nacional, 2012a). Veja a distribuição dos detentores da DPMFI:

 

Figura 1.1 Detentores da DPMFI

 

Fonte: Tesouro Nacional (2012a).

Grande parte dos fundos de investimentos pertence à tesouraria dos bancos. Isso significa que por volta de 54% dos títulos estavam, até 2012, nas mãos dos bancos e 16%, nas mãos dos fundos de previdência (amplamente dominados pelos fundos de pensão de empresas públicas). Segundo Jardim (2007), os fundos de pensão se tornaram os agiotas do governo, pela quantidade de investimentos que fazem na dívida pública.

 

Ao olharmos inicialmente os dados, temos a ideia de que nessa engenharia monetária o governo estaria ficando refém dos bancos privados. Entretanto, boa parte dos títulos foi comprada pelos bancos públicos (BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal) e também pela Petrobrás, e, ao mesmo tempo, os recursos captados pelo Tesouro foram emprestados a essas mesmas instituições, que os utilizaram para crédito à produção (incluindo infraestrutura) e consumo.

 

A seguir, apresentamos um diagrama que explicita a complexa estratégia monetária montada com maior intensidade a partir de 2009 (no contexto da crise econômica mundial):

Figura 1.2 Política monetária via Tesouro – fomento ao capital produtivo

e PAC

 

Fonte: Adaptado de Silva (2013).

 

Como podemos observar na Figura 1.2, o Tesouro vendeu títulos aos bancos comerciais (incluindo Caixa Econômica Federal, Banco do Brasil e BNDES) e fundos de pensão de empresas públicas (Previ, Petros, Funcef, entre outros). Por meio de suas estatais, o governo tem sido, em grande medida, credor de si mesmo, tanto por meio direto nas instituições financeiras de sua propriedade como pelos fundos de pensão que têm essas mesmas empresas públicas como principais patrocinadoras. Tal contexto possibilita a constituição da diretoria dos fundos de pensão subordinada ao governo federal e compartilhada com uma gestão de origem sindical (Jardim, 2007), que, por sua vez, faz parte da base aliada ao governo. Ainda que exista oposição a essa política, o consenso é a gestão sindical de fundos de pensão.

 

Como dado ilustrativo, observamos que somente entre 2009 e 2012 foram repassados R$ 243 bilhões em títulos ao BNDES, exceto o que foi emitido em favor do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal. Lembramos que esta última domina 71% do financiamento de mercado de imóveis no Brasil, o que será apresentado em mais detalhes no

Capítulo 5.

 

No ano de 2012, a meta de superávit primário foi de R$ 97 bilhões, de cujo valor foi possível descontar investimentos de R$ 28 bilhões do PAC (além de descontos de desoneração tributária), o que permitiu que o governo atingisse a meta com certa tranquilidade.

 

Embora o déficit nominal6 tenha continuado a aumentar ano a ano a uma taxa mais ou menos constante desde a década de 1990, o diferencial da política dos governos Lula e Dilma, entre 2003 e 2012, foi colocar suas instituições bancárias e os fundos de pensão como fundamentais na compra de títulos e também no empréstimo do Tesouro a elas, aumentando consideravelmente a capacidade de realização de empréstimos e criação de novos produtos financeiros a pessoas físicas e jurídicas. Essa política aumentou consideravelmente os ativos dos bancos públicos e dividendos que retornam ao Tesouro. Jardim (2007) lembra que, durante o governo Cardoso, os fundos de pensão foram utilizados nos leilões das privatizações, tarefa diferente daquela definida por Lula; e acrescenta que Lula viu nos fundos de pensão “a menina dos olhos” do seu governo, ou seja, peça fundamental em seu quebra-cabeça de inclusão social (Jardim, 2007a, 2009a, 2010, 2011a, 2011b).

 

Por outro lado, o superávit primário no governo Cardoso poderia ser analisado da seguinte forma: o governo buscou privatizar as empresas estatais e propôs uma política de cortes de gastos e política monetária orientada prioritariamente para atender às metas de inflação através de altas taxas de juros, admitindo uma taxa de desemprego considerável (como contenção de consumo), o que coloca sua política monetária no contexto da proposta da ortodoxia econômica na década de 1990 (concepção de controle liberal) e também em coerência com a trajetória social e com os capitais dos agentes relevantes do seu governo.

 

Visando demonstrar alguns de nossos argumentos, como a participação ativa dos fundos de pensão nos negócios do governo Lula, apresentamos, a seguir, os lucros de algumas estatais e de uma empresa-chave do setor elétrico, a Neoenergia, que tem como sócio majoritário o fundo de pensão do Banco do Brasil (Previ) e é sócia da Usina de Belo Monte:

 

Como podemos perceber na Tabela 1.3, as estatais têm apresentado

ativos consideráveis e recordes de lucro. A seguir, a Tabela 1.4 mostra os dividendos pagos ao Tesouro Nacional:

 

Tabela 1.3 Ativos/lucros das empresas públicas e da Neoenergia

 

Empresa Ativos totais (R$) Lucro 2012 (R$)

 

Banco do 1,15 trilhão 12,2 bilhões Brasil (crescimento de (crescimento de 0,7%

17,2% em relação em relação a 2011)

a 2011)

Caixa 1,3 trilhão, sendo 6,1 bilhões Econômica 702,9 bilhões em (crescimento de 17% em Federal ativos próprios relação a 2011)

(crescimento de

37,8% em relação

a 2011)

 

Eletrobrás 170,788 bilhões, 3,620 bilhões, até

até setembro de outubro

2012 (crescimento de 14% em

(crescimento de relação ao mesmo

11,7% em relação a período em 2011)

2011)

Neoenergia 22,763 bilhões, até 666,5 milhões, no

setembro de 2012 primeiro semestre de

(crescimento de 2012

11,7% em relação a (diminuição de 15,9% ao

2011) mesmo período em

2011)

 

Fonte: Silva (2013).

Tabela 1.4 Dividendos pagos à União por suas estatais

 

Discriminação 2011 (jan. a 2012 (jan. a

dez.) dez.)

em R$ milhões em R$ milhões

BNDES 6.904,7 12.937,8

 

Caixa Econômica 3.679,6 7.700,0 Federal

 

Banco do Brasil 2.621,0 2.970,4

 

Petrobrás 3.321,3 1886,6

 

Correios 1.743,0 825,0

 

Eletrobrás 500,6 725,0

 

IRB 141,0 149,4

 

BNB 240,4 122,7

 

Demais 810,8 702,3

 

Total 19.962,4 28.019,0

 

Fonte: Tesouro Nacional (2012a, 2012b).

 

Observa-se na Tabela 1.4 que os lucros das estatais cresceram significativamente, retornando um total de R$ 28 bilhões em dividendos, o que fez diminuir, portanto, a necessidade de redução de gastos do governo para atingir o superávit primário. Os impostos por sua vez bateram sucessivos recordes de arrecadação, ligados a uma realimentação positiva por conta da geração de empregos formais e aumento do mercado interno por meio de desonerações setoriais.

 

Entre os dez maiores fundos de pensão, seis são de empresas públicas e quatro de empresas de capital misto, as quais são patrocinadoras pelos cotistas (Abrapp, 2012).

 

Os fundos de pensão representam, portanto, uma alternativa do governo para investimentos caracterizados como investimentos privados, como meio de contorno perante à ortodoxia financeira que condena a intervenção do Estado na economia, associada à estratégia que legitimou os investimentos públicos desde que associados a investimentos privados. Posteriormente, serão apresentadas as controvérsias dessa política criticada pela mídia mainstream e por políticos da direita do espectro político, que chamam essa engenharia monetária pejorativamente de “contabilidade criativa”. Também falaremos dos movimentos sociais e críticos mais à esquerda em relação ao governo, que têm construído críticas sobre impactos ambientais e sociais e ao modelo de desenvolvimento que favorece grandes conglomerados nacionais – tese fartamente demonstrada por Jardim (2007a; 2007b; 2009a; 2009b; 2010; 2011a; 2011b).

 

A seguir, apresentamos as carteiras de investimento dos fundos de pensão, uma vez que são importantes para o PAC. A tabela inclui investimentos em renda fixa, isto é, nos títulos públicos.

Tabela 1.5 Rentabilidade por segmento dos fundos de pensão que

investiram na Norte Energia

 

Tipo de PREVI FUNCEF PETROS

investimento (% investida / (% investida / (% investida /

% de % de % de

rentabilidade) rentabilidade)* rentabilidade)

Renda fixa 30,79% / 48,03% / 50,61% /

13,84% 14,13% 14,78%

Renda variável 61,49% / 33,26% / 37,03% /

12,43% 4,55% 6,25%

Investimentos 0,38% / 8,04% / 6,39% / estruturados 10,66% 7,35% 8,96% -

Investimentos 3,96% / 8,37% / 3,27% / imobiliários 24,98% 24,46% 26,52%

Empréstimos e 3,38% / ** / 15,5% ** / 15,48% financiamentos 11,59%

Investimento Não relatado Não relatado ** / 11,76% consolidado

Resultado 14,85% / 10,69% / 12,89% / atuarial/ meta 11,85% 11,91% 11,76% atuarial

 

Fonte: Silva (2013).

* REG/REPLAN saldado e não saldado – foi feita a média aritmética

entre os dois maiores planos do fundo, que são bem superiores em

recursos em relação aos anteriores.

** Dados não encontrados.

 

Vemos na Tabela 1.5 que os investimentos são rentáveis e diversificados, em consonância com os investimentos das patrocinadoras. Uma vez que estão superando suas metas atuariais, há dificuldade de críticas por parte dos economistas neoclássicos sobre ineficiência estatal, mas também há controvérsias sobre o papel dos fundos de pensão dentro das próprias instituições. Nessa mesma lógica, o governo Dilma regulamentou, em 2012, o Fundo de Pensão dos Servidores Públicos (Funpresp).

Apesar da influência dos fundos de pensão, o grande financiador do PAC é o BNDES, que, somente em 2011, realizou desembolsos de US$ 73 bilhões no Brasil, enquanto no mesmo ano o Banco Mundial havia desembolsado US$ 43 bilhões no mundo todo. Como o próprio Banco Mundial reconhece, ele perdeu vantagem comparativa, uma vez que os agentes, educados nos países centrais, ao voltar a seus países, aplicaram as mesmas ferramentas (U.S. Department of Treasury, 2000).

 

Em 2010, os desembolsos do BNDES chegaram a R$ 143,7 bilhões (excluindo a operação com a Petrobrás de R$ 24,7 bilhões); em 2011, foram R$ 138,9 bilhões; e, em 2012, chegaram a R$ 156 bilhões (BNDES, 2012). Mesmo considerando, segundo Lamenza, Pinheiro e Giambiagi (2011), uma inflação acumulada de 230% no período de quinze anos, os desembolsos são significativos.

 

Toda essa lógica faz parte de uma estratégia prevista no programa do Partido dos Trabalhadores já nas eleições de 2002. Vejamos:

 

A reversão da fragilidade fiscal, para garantir a consistência da política fiscal, é uma pedra angular de sustentação do novo modelo de desenvolvimento. Isso significa, antes de tudo, a preservação da solvência do Estado, traduzida na redução substantiva e progressiva do comprometimento das receitas com o pagamento de juros da dívida pública e em sua capacidade de realizar políticas ativas e coordenadas de gasto público (inclusive o gasto social). (Instituto Lula, 2002a)

 

O discurso de Lula está em sintonia com um contexto, uma vez que os dividendos das estatais, o aumento da arrecadação de impostos e os descontos do PAC deram abertura para o aumento de gastos públicos. Portanto, isso, sobretudo os gastos sociais, seria um desdobramento da política monetária, o que se caracteriza como uma novidade no caso brasileiro. Tal ideia está em sintonia com as de Jardim (2007a; 2007b; 2009a; 2009b), de que o governo Lula busca fazer inclusão social pelas finanças, atingindo as metas de superávit primário, e com práticas econômicas heterodoxas. São a essas ambiguidades das ações econômicas do governo que esse livro se dedica.

 

No próximo tópico, na busca por uma maior compreensão das trajetórias sociais dos agentes que promoveram as mudanças macro e microeconômicas do governo Lula, abordaremos de forma prosopográfica grupos dirigentes que introduziram essas mudanças, tal qual realizamos para o governo Cardoso.