2 - O Estado brasileiro durante o governo Lula: evidências empíricas a partir das PPPs e do PAC1

2 – O Estado brasileiro durante o

governo Lula: evidências empíricas a

partir das PPPs e do PAC 1

2.1 Introdução

O capítulo estuda o desenvolvimento brasileiro dos últimos 10 anos, tendo como mediador o Estado por meio de arranjos institucionais que permitem alianças entre o setor público e o privado, chamando atenção para crenças compartilhadas entre diferentes setores da sociedade. Argumentamos aqui sobre a ocorrência da mudança institucional e cognitiva no papel do Estado brasileiro, que se colocou como coordenador do desenvolvimento, utilizando diversas estratégias e alianças com o setor privado.

Inspirados em Bourdieu (2001), demonstramos a violência simbólica exercida pelo Estado durante o governo Lula, o que evidencia seu poder e sua eficácia durante o período. Mais do que um Estado controlado, temos um Estado que negocia com diversos grupos.

Este capítulo é baseado na coleta de dados secundários realizados com a Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Complementar (Abrapp), Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e entrevistas com sindicalistas gestores de fundos de pensão, entre outras estratégias.

2.2 Governo Lula: interpretações polissêmicas

sobre suas ações econômicas

O papel desempenhado pelo Estado brasileiro durante o governo Lula sugeriu modelos de atuação e propostas de desenvolvimento que ora o aproximam da perspectiva que se convencionou chamar de “neoliberalismo”, ora o afastam, se associando a modelos como o keynesianismo. Ou seja, apesar da forte predominância das finanças e da liberalização financeira, observamos algumas evidências empíricas distintas da política neoliberal (apesar de pontos em comum), o que transformou o desenvolvimento econômico e social introduzido durante o governo Lula em um fenômeno de grande interesse sociológico.

Nosso argumento é que, apesar da aparente (e inquestionável) dominação das finanças, o Estado coordenou os mercados durante o governo Lula, produzindo bens e serviços por meio de empresas estatais e parcerias com o capital privado, estabelecendo projetos com base nos recursos oriundos do mercado financeiro – especialmente dos fundos de pensão e do BNDES, via emissão de títulos públicos e por meio de investimentos diretos nas empresas –, assim como coordenou certa regulamentação, “domesticação” e/ou “moralização” do mercado financeiro (Jardim, 2007). Nesse contexto, apresentaremos aqui evidências empíricas de que o Estado exerceu violência simbólica nos mercados, o que significa concretamente, que o Estado “deu as regras do jogo”.

Para Boschi e Gaitán (2008), no governo Lula houve um novo tipo de intervencionismo estatal, que adquiriu particularidade em relação ao do passado, já que neste haveria mais uma modalidade híbrida de coordenação econômica ou de recriação de existentes, do que um retorno do Estado produtivo propriamente dito. Bresser-Pereira (2004, 2006) fala de um “neodesenvolvimentismo”, que difere do “nacional-desenvolvimentismo” que vigorou na década de 1970 e do neoliberalismo, a partir dos anos 1990. O papel do Estado no governo Lula reafirmaria a importância da dimensão política do Estado-Nação para o novo desenvolvimentismo, ao mesmo tempo que delinearia a América Latina como área geopolítica de sua aplicação, seguindo a referência tradicional do pensamento estruturalista cepalino.

Já autores como Boito (2003, 2012) e Antunes (2004) defendem que no governo Lula predominou o modelo neoliberal de desenvolvimento, tendo em vista que as relações entre Estado e finanças foram bem íntimas, com clara submissão do Estado ao jugo das finanças. Nessa mesma linha, outros observadores entendem que o governo ambicionou praticar algo que poderia ser denominado como social-liberalismo, o que significaria a manutenção do modelo capitalista neoliberal, combinado com um pouco mais de crescimento econômico e de políticas sociais compensatórias. Temos ainda aqueles que relacionaram o governo Lula ao “modelo populista” (Marques; Mendes, 2006).

Como podemos ver, as abordagens e interpretações sobre o desenvolvimento aplicado durante o governo Lula não são nada

consensuais. Por exemplo, Grün (2007)2 afirma que, durante esse período, as empresas nacionais passaram a incorporar princípios dominantes do capitalismo internacional, tais como a abertura de capital em bolsa de valores e a adoção da Governança Corporativa (GC) como ferramenta de gestão.

O modelo de desenvolvimento introduzido durante os dois governos Lula são definidos por Grün (2005), como resultados de uma “convergência de elites”, sendo que estas, segundo Jardim (2011) são oriundas de distintos espaços sociais (muitas vezes antagônicos), seja das finanças mais tradicionais, como os gestores de private equities, gestores de hedge funds, empresários do setor de produção, do movimento sindical, das ONGs etc. Ainda segundo Jardim (2009a), o governo passou a se apoiar nas poupanças dos fundos de pensão para investimento nos projetos de infraestrutura do país, realizando “domesticação” e “moralização” dos mercados.

Nesse debate é importante citar Fligstein (2001), para quem os arranjos de cada país têm três fatores que os diferenciam: a história de entrada de cada país na industrialização e subsequente desenvolvimento institucional, a forma de intervenção do Estado na economia em relação aos direitos de propriedade e às regras de competição e cooperação e, finalmente, a organização social das elites.

Segundo Silva et al. (2012), o Tesouro brasileiro passou a captar recursos através da emissão de títulos da dívida pública com mais intensidade a partir de 2008, momento em que os principais credores são os bancos comerciais e os fundos de pensão. Acrescenta que esses recursos foram repassados sob a forma de financiamento por meio do BNDES para o capital produtivo e infraestrutura, com aumento substancial de investimentos.

Esse processo recebeu críticas por conta dos empréstimos a taxas mais baixas emitidas pelo BNDES, em detrimento das taxas pagas pelo Tesouro através de seus títulos. Por outro lado, o Estado justificou esse processo como medidas anticíclicas que geraram/geram crescimento e, consequentemente, retorno em tributos/dividendos de estatais que atenuariam as diferenças. Ou seja, temos o desenho de um Estado que realiza articulação financeira desde o financiamento até os investimentos, com grande participação dos bancos públicos e fundos de pensão sob sua

influência, embora – como já mencionado no Capítulo 1 –, essa engenharia monetária seja bem mais complexa.

Mundo Neto (2012) indica que, no governo Lula, o Estado ganhou ênfase atuando de forma direta no mercado de capitais comprando recursos de terceiros. Tal fenômeno teria acontecido através da BNDES Participações (BNDESPAR), que é uma holding estatal gestora de capital de risco subsidiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

As operações da BNDESPAR iniciaram na década de 1970, quando era subdividida em três agências: a Embramec, a Ibrasa e a Fibasa, as quais visavam, respectivamente, aos setores de bens de capitais, bens produtivos e insumos básicos. Na década de 1980, essas três agências se fundiram à BNDESPAR. Já nos anos 2000, durante o governo Lula, houve uma mudança no modelo de atuação da BNDESPAR, que foi redirecionado para a participação no mercado financeiro.

Sobre o papel da BNDESPAR, Desidério, Matsuda e Silva (2012) chamam a atenção para essa atuação específica do Estado na economia brasileira, que envolve a compra de participação acionária das empresas nacionais, participando efetivamente no mercado de capitais.

Nesse contexto, o “capitalismo dos acionistas” se institucionaliza graças à Governança Corporativa, ferramenta que possibilita, pelo menos parcialmente, o controle das empresas pelos acionistas.

No Brasil, a concepção de controle de empresa acionista chegou a partir da década de 1990. Donadone e Sznelwar (2004) mostram que os movimentos de privatizações, fusões e aquisições no Brasil – seguindo o roteiro internacional –, durante a década de 1990, ensejaram as primeiras experiências de controle compartilhado nos grupos brasileiros, formalizadas por meio de acordo de acionistas. Nessas organizações, os investidores integrantes do bloco de controle passaram a dividir o comando da empresa, estabelecendo contratualmente as regras.

Esses fenômenos conduziram à institucionalização do modelo de capitalismo financeiro na conjuntura nacional. Grün (2005) indica que a institucionalização desse novo modelo ocorreu através de atores importantes, que representavam a elite nacional, tais como os gestores de fundos de pensão, sindicalistas, membros do governo e consultores organizacionais – esses atores vivenciaram um processo de convergência aos novos parâmetros das finanças. Além disso, esse novo modelo de gestão, administrado pelas finanças, leva as empresas a adotarem a Governança Corporativa – ferramenta de gestão que enfatiza o discurso da transparência – e a abertura de capital em bolsa de valores.

Conforme as diversas interpretações existentes sobre o governo Lula, o diálogo de seu governo estabelecido com as finanças tanto pode ser caracterizado como neoliberal (Boito, 2003, 2012; Antunes, 2004), como populista (Marques e Mendes, 2006), como “novo desenvolvimentismo” (Boshi e Gaitán, 2008; Mercadante, 2010) ou “convergência de elites” (Grün, 2007).

Portanto, este capítulo busca contribuir para o debate, fornecendo dados empíricos sobre a composição estratégica de alianças entre Estado e alguns setores das finanças, como os fundos de pensão e o BNDES durante o governo Lula, para ajudar a entender as prováveis relações estabelecidas entre Estado e finanças, seus limites, suas relações de poder (Bourdieu, 1989) e suas contradições.

Mais do que classificar o governo Lula (neodesenvolvimentista, convergência de elites, neoliberal, populista ou keynesiano), queremos compreender de forma micro e macro as visões sociológicas e suas ambiguidades, relações de forças, vantagens e desvantagens das parcerias mercado e Estado.

Nosso argumento é que se trata de uma relação híbrida e complexa, para além da leitura neoliberal, pois ao mesmo tempo que ocorreu o fortalecimento do braço direito do Estado nos termos de Bourdieu (1998) durante o governo Lula (finanças, setor bancário), ocorreu também o fortalecimento do seu braço esquerdo (investimento em programas sociais, como o bolsa família, Reuni, Prouni, Pronaf etc.), sendo que alguns dos programas introduzidos pelo braço esquerdo (PPPs e o PAC) foram realizados com verba oriunda das próprias finanças, como a poupança dos fundos de pensão, financiamentos do BNDES e mesmo com finanças mais agressivas, como os privates equities. Entre as classificações existentes, a existência de um neodesenvolvimentismo nos parece a mais convincente.

Voltaremos a essa discussão no Capítulo 6.

Portanto, é essa complexidade do governo Lula que nos interessa como objeto de estudo. Mais do que legislar nas questões econômicas e políticas, demonstraremos que o Estado legislou nas questões cognitivas, ou seja, na produção de crenças e de alianças entre o mercado e o Estado, o qual criou formas mentais de classificação e exerceu violência simbólica sobre o mercado. O que nos inspira essa análise é o pensamento de Bourdieu (2001) sobre o Estado, notadamente: