2.3 Gênese da PPP: da origem internacional ao processo de propagação no Brasil

O Estado não tem, necessariamente, a necessidade de dar ordens, ou de exercer coerção física, para produzir um mundo social ordenado: pelo menos enquanto puder produzir estruturas cognitivas incorporadas que estejam em consonância com as estruturas objetivas, assegurando assim a crença da qual falava Hume, a submissão dóxica à ordem estabelecida.

Considerando o exposto, buscamos investigar o modelo de desenvolvimento adotado pelo governo Lula nos seus dois governos (2003-2010) e ainda nos primeiros anos do governo Dilma, para compreender os esforços do Estado e as alianças com setores do mercado financeiro em direção a um desenvolvimento que busca uma convergência entre o braço direito e o braço esquerdo do Estado, usando especialmente os recursos dos fundos de pensão e do BNDES.

Argumentamos, em tom de hipótese, que o Estado brasileiro dialogou com o mercado tendo em vista a construção de estratégias conjuntas de ações para a definição do projeto de desenvolvimento para o Brasil e que, nesse diálogo, houve tensões, contradições, ambiguidades e relações de poder, próprias desse contexto. Esse diálogo, que também pode ser entendido como uma violência simbólica do Estado sobre o mercado, ficou evidente com o arranjo das PPPs e também com o PAC, que serão analisados neste capítulo.

2.3 Gênese da PPP: da origem internacional ao

processo de propagação no Brasil

A origem da PPP está relacionada ao modelo britânico denominado Project Finance Iniciative (PFI), elaborado durante o governo Thatcher na década de 1980 e realizado em 1992, o qual, segundo Nascentes (2009), têm as seguintes características: compartilhamento de riscos entre o poder público e a iniciativa privada; garantias para o setor privado e o Value for Money (ganho do setor público quando o setor privado assume o financiamento, desenho, construção e operação do objeto de serviço).

Embora o processo de privatizações e mecanismos de PPP já estivessem em curso na Inglaterra, o processo se intensificou e se institucionalizou em maior escala depois do governo Thatcher. O PFI foi adaptado ao longo do tempo, sendo rebatizado durante o governo de Tony Blair para Public Private Partnership (PPP). Segundo Nascentes (2009), depois de 1995 o número de projetos sob a modalidade de PPP passou a aumentar na Inglaterra, em virtude de uma cláusula em que o setor público se comprometeria a adquirir os serviços do setor privado, fornecendo consumidores. Como contrapartida, os riscos do negócio seriam transferidos ao parceiro privado.

No ano de 2000, o governo britânico criou a Joint Venture Partnership UK (PUK) (sendo 51% do capital privado e 49% do governo, ou seja, o setor privado detinha o controle), um centro de apoio ao setor público em projetos de políticas de governo e investimentos, o qual criou o Green Book, que é um manual para investimentos e comparador dos custos (PSC) das PPPs com os respectivos serviços que o poder público oferece, com o objetivo de ver a vantagem da parceria.

Uma questão que chama a atenção é como a Inglaterra – e de maneira mais destacada os Estados Unidos, que têm sob seu controle o Banco Mundial e o FMI – criou ferramentas de liberalização, como as agências reguladoras, privatizações e PPPs.

Em 2002 iniciou-se uma discussão para adoção das PPPs no Brasil, com a elaboração do projeto de Lei n. 2.546 de 2003, que permitiria adaptar a lei de licitações e concessões de serviços públicos, já que no caso brasileiro os órgãos de planejamento são interministeriais, diferentemente da PUK inglesa.

Como parte da gênese das PPPs, podemos citar o seminário internacional promovido pelo BNDES, pelo Ministério de Relações Exteriores (MRE) e pelo Banco Mundial em novembro de 2003, intitulado Parceria público-privada na prestação de serviços de infraestrutura. Nesse evento, o principal convidado foi o Ministro do Tesouro e da Indústria do governo britânico, Nigel Griffiths, que definiu os seguintes pontos importantes para uma PPP: transferências de risco ao setor privado; remuneração ao setor privado depois da fase de construção; longo prazo para recuperação dos investimentos e licitação por concorrência.

Destaque também é dado nesse evento para a participação de membros do Banco Mundial, representantes das experiências internacionais em PPP em Portugal, Espanha, México, Espanha, Reino Unido e África do Sul. Houve também a participação da diretoria do BNDES, além de um diretor da Caixa Econômica Federal e de Fernando Pimentel, então presidente da Associação Brasileira das Entidades Fechadas de Previdência Complementar.

Em relação à participação governamental, damos destaque para a participação relevante de membros do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). De maneira geral, consideramos o evento como um marco simbólico e político do estabelecimento das parcerias público-privadas no Brasil.

As PPPs foram criadas através da Lei n. 11.079 de 2004, como uma alternativa do governo à falta de recursos para investimento em obras de infraestrutura, buscando, dessa maneira, parceiros privados nos investimentos, tendo como principal financiador o BNDES (via recursos do Tesouro) e a participação relevante dos fundos de pensão nas PPPs, inclusive na composição acionária das Sociedades de Propósito Específico (SPE).

Sobre as características intrínsecas da lei das PPPs é possível ver como o Estado tem ficado atento às possibilidades de rendimentos financeiros advindos da parceria, indicando que o Brasil tem usado os instrumentos financeiros e seus rendimentos para obter retorno. Pela lei da PPP, segundo Silva, M. (2011), o Estado exige que a administração pública compartilhe dos ganhos econômicos do parceiro privado decorrentes da redução de risco de crédito por causa do financiamento público. Além disso, a lei chama atenção para o fato de que a Sociedade de Propósito Específico (SPE) pode assumir a forma de companhia aberta com valores mobiliários, e que a empresa deve obedecer aos padrões de Governança Corporativa, já indicando, portanto, que a GC e ganhos financeiros tornam-se política de Estado (Silva, M., 2011).

Sobre as particularidades indicadas pelas PPPs, ainda no governo Lula em 2010 foram apresentadas propostas para alteração da lei de 2004, com a promulgação da Lei n. 12.349 de 15 de dezembro de 2010. Nela se percebe uma característica diferenciada: a preferência por tecnologias nacionais. Nessa mesma lei também está prevista a preferência para produtos e tecnologias oriundos do Mercosul (Silva, M., 2011).

Como comenta Bourdieu (2001), entre todas as trocas com o exterior do campo, as mais importantes são aquelas que se estabelecem com o Estado. A competição entre empresas assume frequentemente a forma de uma competição sobre o poder do Estado, como o poder de regulamentação, e sobre os direitos de propriedade.

No Brasil, como exemplo empírico do fenômeno, podemos citar a

complexidade do setor elétrico que tem a Eletrobrás 3 (ELET3) como sócia majoritária nas principais hidrelétricas das PPPs planejadas no PAC, chamando atenção para o fato de que a Eletrobrás está submetida ao Ministério de Minas e Energia, e os órgãos de decisão são interministeriais, portanto, sob domínio público.

Para o mesmo setor elétrico, já em 2012 o governo Dilma adiantou o vencimento das concessões de hidrelétricas que venceriam em 2015, exigindo a amortização dos investimentos para diminuir o preço da energia – ao que as empresas tentaram resistir, tendo na prática que devolver as usinas para o governo ou cobrar apenas pela operação do sistema (sendo que a construção já teria sido paga). Com isso, a redução da conta de energia atingiu 20% em média.

Com base nisso, retomando Bourdieu (2001), o Estado brasileiro não é apenas o regulador que controla as empresas e suas interações, mas contribui também para a construção da procura e da oferta. No Brasil, durante o governo Lula, o Estado mostrou suas “mãos visíveis”, especialmente por meio do arranjo das PPPs.

Em termos institucionais, para o gerenciamento formal das PPPs, o governo federal, através do Ministério do Planejamento, instituiu o Comitê Gestor da Parceria Público-Privada Federal (CGP), composto pelo Ministro do Planejamento, Ministro da Fazenda e da Casa Civil, sendo que esse comitê tem a função de disciplinar os contratos, definir os serviços prioritários, aprovar licitação e editais e acompanhar a execução. De acordo com a lei das PPPs, os ministérios e agências reguladoras devem submeter edital de licitação e enviar relatórios da execução dos contratos.

Outro órgão instituído no âmbito das parcerias público-privadas é a Comissão Técnica das Parcerias Público-Privadas (CTP), submetida ao CGP, que tem um grupo executivo integrado por um representante do Ministério do Planejamento, Ministério da Fazenda e Casa Civil, e cuja função é definir os serviços prioritários para as PPPs, recomendar a autorização para regimes licitatórios, propor os procedimentos de celebração de contratos, realizar os acompanhamentos e submetê-los ao CGP, órgão de grande importância no processo.

Portanto, quanto às instituições públicas que definem as PPPs, o controle está nas mãos do MPOG, Ministério da Fazenda (MF) e da Casa Civil, o mesmo grupo que controla as ações do PAC com presença de empresas públicas e bancos públicos, demonstrando um privilégio de informações e capital econômico por parte do Estado onde se definem as PPPs.

No último capítulo deste livro, será apresentado com maiores detalhes como se deu essa concentração institucional, tendo como objeto empírico o setor elétrico, inclusive com uma apresentação sobre as mudanças nas agências reguladoras que controlam as licitações e empresas públicas criadas para fazer estudo de viabilidade, o que pode se constituir como privilégio de informação e também um privilégio de participação acionária nas PPPs, uma vez que são as mesmas instituições financeiras públicas e empresas estatais que estão presentes em órgãos que definem as PPPs a serem licitadas.

Quanto aos demais membros do CTP, além dos representantes dos ministérios já citados, observamos a participação do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, do Ministério de Minas e Energia, do Ministério dos Transportes, do Ministério da Integração Nacional, do Ministério do Meio Ambiente, assim como a participação do BNDES, da Caixa Econômica Federal e do Banco do Brasil, com destaque para o fato de que os dois últimos são patrocinadores, respectivamente, dos fundos de pensão Funcef (da Caixa) e Previ (do Banco do Brasil), que investem nas PPPs, e o BNDES (principal financiador das obras, além de ter participações acionárias por meio da subsidiária BNDESPAR).

Segundo Lima, Paula e Paula (2005), um dos pontos destacados pela experiência internacional como fundamental para as PPPs é que haja um órgão de coordenação central para instituir os projetos de desenvolvimento da expertise em PPP e disseminá-la nos órgãos da administração pública. Para justificar essa necessidade, foi exemplificada a experiência portuguesa, pois nesse país a desarticulação causou concorrência de projetos e falta de recursos. Por outro lado, o caso brasileiro se difere da PUK inglesa pelo fato de as PPPs serem planejadas por órgãos interministeriais, embora haja a tentativa de emplacar uma homóloga à PUK, a Estruturadora Brasileira de Projetos (EBP). Entretanto, apenas de forma pedagógica, pode-se aproximar as duas ferramentas jurídicas com respeito à função.

Finalmente, a lei das PPPs, associada a outras leis anteriores, como a lei de concessões e, posteriormente, a entrada do BNDES como fundo garantidor, serviu como arcabouço legal e financeiro para que o PAC fosse criado e colocado em prática.