Capítulo 12 – Noções de Programação Financeira e Descentralizações

Capítulo 12

 

Noções de Programação Financeira e

 

Descentralizações

 

Se a Lei Orçamentária Anual foi aprovada e promulgada até o final do exercício, e essas

dotações distribuídas aos órgãos, Unidades Orçamentárias e demais beneficiários do

Orçamento da União, a execução orçamentária da despesa tem início a partir de 1 o de janeiro,

independentemente da definição dos limites para empenho e pagamento . Essa definição

somente ocorrerá – até 30 dias depois – com a emissão do decreto de programação financeira.

Primeiro tem início a execução do orçamento, e depois são solicitados os recursos para o

pagamento das despesas através da programação financeira. Somente na medida em que

ocorre a execução das despesas autorizadas é que são programados os recursos para os

respectivos pagamentos. E nem poderia ser diferente, pois os recursos necessários ao

pagamento das despesas são obtidos gradativamente ao longo do exercício financeiro, através

do recolhimento de tributos e demais pagamentos feitos ao Estado.

A programação financeira compreende um conjunto de ações que tem como objetivo

estabelecer o fluxo de caixa da União para o exercício financeiro, tendo como parâmetros a

previsão da receita, os créditos orçamentários autorizados na LOA e eventuais reaberturas de

créditos especiais e extraordinários, considerando ainda a conjuntura econômica e observando

a tendência de resultado do exercício (superávit, déficit ou equilíbrio).

Os o objetivos da programação financeira, de acordo com a Lei n 4.320/1964 e os Manuais

da STN/SOF, são:

a) estabelecer normas específicas de execução orçamentária e financeira para o exercício;

b) estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberação (pagamento) dos

recursos financeiros para o Governo;

c) cumprir a legislação orçamentária (LRF, LDO etc.);

d) assegurar às Unidades Orçamentárias, em tempo útil, a soma de recursos necessários e

suficientes à melhor execução do seu programa anual de trabalho;

e) assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exercício financeiro e

proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário;

f) manter, durante o exercício, na medida do possível, o equilíbrio entre a receita arrecadada e

a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de Tesouraria.

A coordenação do processo de programação financeira, assim como a aprovação do limite

global de saques para cada ministério ou órgão, é de competência da STN – Secretaria do

Tesouro Nacional, como órgão central do Sistema de Administração Financeira Federal (art.

9o o o do Decreto n 93.872/1986 e art. 10 da Lei n 10.180/2001), mas é através de decreto do

chefe do Poder Executivo que são fixados os limites para emissão de empenho e para

pagamento de despesas aos ministérios e órgãos, com o objetivo de ajustar o ritmo de

execução do orçamento ao provável fluxo de realização das receitas.

ATENÇÃO O decreto do Poder Executivo fixa os limites para emissão de empenho

 

e para pagamento de despesas, enquanto que a STN aprova o limite global de saques.

 

Em relação à parte orçamentária, o decreto fixa limites para a emissão de empenho a fim

de que os beneficiários de créditos da LOA não assumam compromissos que possam

ultrapassar a efetiva realização das receitas – o que comprometeria o cumprimento das metas

fiscais estabelecidas pela LDO. Ao mesmo tempo em que fixa esses limites, o decreto não

indica quais os programas ou despesas que, no início do exercício, não poderão ser

executados, permitindo assim ao gestor avaliar e priorizar os gastos de acordo com os novos

limites.

Tratando-se de recursos financeiros , o decreto estabelece o limite que cada órgão fica

autorizado a pagar.

Como o orçamento foi elaborado pelas Unidades Administrativas em abril-maio do ano

anterior; pelas Unidades Orçamentárias entre maio-julho; foi validado pelas setoriais

orçamentárias e enviado à SOF em agosto; e os ajustes finais com a consolidação do projeto

de LOA pela SOF até 31 de agosto, é claro que essas receitas previstas e as despesas

autorizadas devem ser novamente avaliadas.

Com base nessa nova avaliação – agora com valores mais próximos da realidade – e

considerando as alterações realizadas pelo Congresso Nacional, a conjuntura econômica

brasileira e mundial, e, ainda, as metas fiscais estabelecidas pela LDO, a STN tem condições

de conciliar a expectativa de realização das receitas com a provável execução das despesas.

Esse “ajuste entre o aprovado e a realidade” é feito oficialmente através do decreto de

programação financeira o do Poder Executivo. O art. 47 da Lei n 4.320/1964 menciona que:

imediatamente após a promulgação da Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados,

o Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais da despesa que cada Unidade

Orçamentária fica autorizada a utilizar. No entanto, esse artigo foi aperfeiçoado pela Lei de

Responsabilidade Fiscal o , conforme estabelecido no seu art. 8:

Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias e

observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4 o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o

cronograma de execução mensal de desembolso (o inciso I do art. 4 o trata das competências que a LRF atribuiu à

LDO).

 

Progamação Finance ira Só o poder executivo, mediante Decreto

 

Cronograma de De se mbolso Os três poderes e o Ministério Público, mediante Ato própio

 

Portanto, nos termos em que dispuser a LDO respectiva, observando o disposto na LRF, até

30 dias após a publicação da LOA, o Poder Executivo estabelecerá, por decreto, a

programação financeira de desembolso. Esse decreto de programação anual deverá conter:

valor que cada ministério ou órgão poderão empenhar durante o exercício; valor que esses

entes poderão pagar em cada mês.

O decreto de programação financeira é elaborado em conjunto pelo Ministério da Fazenda

e Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Nesse processo, primeiro é estabelecido o montante da despesa total que o Governo poderá realizar, e só depois é que são fixados os

limites de gasto para cada Ministério ou Órgão.

 

ATENÇÃO O Poder Legislativo, o Poder Judiciário e o Ministério Público da

União estabelecerão seu cronograma anual de desembolso, mediante ato próprio,

observando as diretrizes emanadas do Poder Executivo.

 

O sistema de programação financeira do Governo Federal é composto pelo órgão central e

por Órgãos Setoriais, que possuem atribuições específicas:

O órgão central é a Secretaria do Tesouro Nacional o , cuja missão definida na Lei n

10.180/2001 é zelar pelo equilíbrio financeiro do Governo Federal, dentro dos limites da

Receita e Despesa públicas. Segundo a mesma lei, as atividades de responsabilidade da STN

são: propor e executar a programação financeira da União; exercer a orientação normativa e

supervisão técnica dos demais órgãos componentes do sistema; administrar os direitos e

haveres, garantias e obrigações de responsabilidade do Tesouro Nacional; e subsidiar a

formulação da política de financiamento da despesa pública.

Os Órgãos Setoriais são as unidades de programação financeira dos ministérios, da

Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da

República, e, ainda, unidades equivalentes dos Poderes Legislativo, Judiciário e do

Ministério Público da União. Compete aos Órgãos Setoriais elaborar a programação

financeira dos órgãos e unidades a eles vinculados; receber e distribuir os limites de saque

recebidos da STN; e coordenar e acompanhar as atividades de programação e execução dos

entes integrantes do respectivo órgão.

A programação financeira é dinâmica e no decurso do exercício financeiro pode

apresentar variações. Essas variações estão diretamente ligadas ao fluxo de realização das

receitas, cuja avaliação deverá ser feita a cada bimestre; e ao cumprimento da meta fiscal

estabelecida na LDO. Presente esses fatores, novos decretos alterando a programação

financeira serão emitidos. No caso de déficit na arrecadação, o art. 9 o da LRF estabelece que:

Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subsequentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.

 

O cálculo que proporciona a análise do cumprimento da meta fiscal é realizado pelo Bacen

– Banco Central pelo método “abaixo da linha”. Esse método, também utilizado para

identificar as necessidades de financiamento do setor público, não utiliza como parâmetro as

receitas e despesas, mas o resultado final de um exercício em comparação com o exercício

anterior. No entanto, a STN também vem apurando esse resultado através do método “acima

da linha”, onde são utilizadas as informações das receitas e despesas. Os dois modelos

chegam a números próximos, mas não iguais – de qualquer forma é louvável o cálculo pelos

dois métodos, pois garante consistência e credibilidade às informações.

 

ATENÇÃO 1 Meta fiscal/meta de resultado – é o montante de recursos que os entes

públicos têm que economizar para o pagamento de juros da dívida pública.

ATENÇÃO 2 Os instrumentos utilizados para garantir o cumprimento das metas

fiscais estabelecidas pela LDO são: limitação de empenho e movimentação financeira.

 

No entanto, nem todas as despesas podem ser objeto de limitação, haja vista o contido no §

2o o do art. 9 da LRF: “Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações

constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da

dívida, e as ressalvadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.”

De acordo com as últimas LDOs e os últimos decretos de Programação Financeira, não se

encontram sujeitas à limitação as seguintes despesas:

I – que constituem obrigação constitucional ou legal da União;

II – relativas às atividades dos Poderes Legislativo e Judiciário e do MPU;

III – custeadas com recursos de doações e convênios.

IV – referente aos grupos de natureza de despesa:

1 – Pessoal e Encargos Sociais;

2 – Juros e Encargos da Dívida;

6 – Amortização da Dívida;

V – financeiras, relacionadas no Anexo do Decreto;

VI – primárias discricionárias referentes ao PAC; e

VII – demais despesas específicas ressalvadas a cada ano pela LDO respectiva.

 

A avaliação do cumprimento da meta de resultado primário é feita a cada quatro meses e a

avaliação da meta de arrecadação das receitas primárias a cada dois meses. Se a arrecadação

aumentar, os montantes contingenciados serão reestabelecidos, consoante § 1o o do art. 9 da

LRF: “No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das

dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções

efetivadas.”

 

ATENÇÃO 1 A limitação de empenho e movimentação financeira é feita por ato

próprio de cada poder – no caso do Poder Executivo é por Decreto. Os ajustes na

programação financeira – para limitação ou aumento nos gastos – são feitos mediante

Decreto de contingenciamento e/ou descontingenciamento.

ATENÇÃO 2 Enquanto a limitação de empenho e movimentação financeira é feita

bimestralmente (se for o caso), o reestabelecimento pode ocorrer a qualquer momento.

ATENÇÃO 3 Pode haver limitação fora/antes do período bimestral, mas neste caso

se aplica somente ao Poder Executivo.

 

O contingenciamento de despesas é ótimo para se atingir a meta fiscal, mas é péssimo

quando se trata de gestão. Em função dessa limitação, muitos projetos importantes para a

comunidade e para a Nação deixarão de ser executados e o planejamento tornar-se-á distante

da realidade, gerando desestímulo ao gestor que planejou adequadamente o atendimento das

demandas em prol da sociedade.

Quanto à abrangência da Programação Financeira, deverão ser considerados os seguintes

itens: 1 – créditos contidos na Lei Orçamentária Anual; 2 – créditos adicionais; 3 –

restituições de receitas; 4 – ressarcimento a título de incentivo ou benefício fiscal; 5 – Restos

a Pagar; 6 – despesas de exercícios anteriores. Além disso, as operações de créditos e as

vinculações legais de receitas também estão sujeitas aos limites da programação financeira.

 

ATENÇÃO Face ao princípio da unidade de caixa, todas as receitas são recolhidas