Capítulo 13 – Transferências

Capítulo 13

 

Transferências

 

Conforme estabelecido no art. 10 do Decreto-Lei n o 200/1967, a execução das atividades

da Administração Pública Federal deverá ser amplamente descentralizada com vistas a liberar

os órgãos centrais das tarefas de execução, para que se concentrem nas atividades de

planejamento, supervisão, coordenação e controle.

A descentralização das tarefas de execução são operacionalizadas mediante transferências

de recursos, em que os ministérios ou órgãos delegam a outro ente (público ou privado) a

execução de atividades de sua competência e de interesse da sociedade local, nos seguintes

planos:

a) da Administração Federal para unidades federadas, quando estejam devidamente

aparelhadas, mediante contrato de repasse, termo de parceria ou convênio; e

b) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos, termo de parceria, ou

convênios.

As transferências intergovernamentais compreendem a entrega de recursos, correntes ou

de capital de um ente (chamado “transferidor”) a outro (chamado “beneficiário”, ou

“recebedor”). Podem ser voluntárias; neste caso, destinadas à cooperação, auxílio ou

assistência, ou decorrentes de determinação constitucional ou legal.

 

ATENÇÃO Transferências intergovernamentais ocorrem entre esferas distintas de

governo, não guardando relação com as operações intraorçamentárias que ocorrem na

mesma esfera governamental. A grande diferença consiste no seguinte: nas

transferências não há contraprestação de bens ou serviços, enquanto que nas operações

intraorçamentárias essa contraprestação é obrigatória.

 

Conforme o art. 6o o o , § 1 , da Lei n 4.320/1964, as cotas de receitas que uma entidade

pública deve transferir a outra incluir-se-ão como despesa no orçamento da entidade obrigada

à transferência e como receita no orçamento da que as deva receber. Para cumprir esse

dispositivo, na realização de transferências é necessário que a despesa percorra todos os

estágios de execução: empenho, liquidação e pagamento.

 

13.1. Classificação e Espécies de Transferências

Conforme já estudado no item “receita”, a Lei n o 4.320/1964, classifica as transferências

financeiras em duas categorias econômicas: Correntes e Capital.

A s transferências correntes atendem a despesas para as quais não corresponda

contraprestação direta de bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções

destinadas a atender a manutenção de outras entidades de Direito Público ou Privado.

A s transferências de capital, por sua vez, destinam-se a investimentos ou inversões

financeiras que outras pessoas de Direito Público ou Privado devem realizar independentemente de contraprestação de bens ou serviços, constituindo-se essas

transferências em auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de

Orçamento ou de lei especial anterior.

Pode-se também classificar as transferências em duas espécies: as constitucionais e legais,

e as voluntárias.

Classificam-se na primeira categoria as transferências que têm determinação constitucional

ou legal para a sua realização. Nesses casos, o ente arrecadador dos recursos é obrigado a

realizar as transferências, sob pena de responsabilização. Exemplo de transferências

constitucionais: FPM, FPE. Exemplo de transferências legais: LC n o 87/1996 (Lei Kandir –

exportação), transferências do FNDE (apoio ao transporte escolar, à alimentação escolar

etc.), fundo a fundo na área de saúde etc.

Enquanto que as transferências constitucionais são as estabelecidas pela constituição

vigente, as transferências legais são as estabelecidas por lei específica – ambas não

dependem de convênios para a transferência dos recursos.

Para atender a normatização que lhes deu origem, esses recursos são identificados pela

contabilidade no momento da arrecadação, a fim de evidenciar o montante a ser transferido,

bem como os entes beneficiários das transferências.

As transferências voluntárias foram conceituadas “por exclusão” pelo art. 25 da Lei de

Responsabilidade Fiscal: entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos

correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou

assistência Financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados

ao Sistema Único de Saúde.

Segundo as últimas LDOs, o ato de entrega dos recursos a título de transferência voluntária

é caracterizado no momento da assinatura do respectivo convênio ou contrato. No entanto,

segundo a STN, o beneficiário da transferência voluntária deve registrar a receita apenas no

momento da efetiva transferência financeira, pois, sendo uma transferência voluntária, não há

garantias reais de que a transferência seja realizada.

 

TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCIONAIS/LEGAIS Beneficiário Registra Receita no Momento da Arrecadação

 

TRANSFERÊNCIASVOLUNTÁRIAS Beneficiário Registra Receita no Momento da Liquidação

 

ATENÇÃO Transferências voluntárias são as transferências que não decorrem de

determinação constitucional ou legal, e não se destinam ao sistema único de saúde.

 

A maioria das transferências voluntárias, no âmbito da União, ocorre mediante a

formalização de convênio, mas também pode valer-se do contrato de repasse ou termo de

parceria.

O normativo relacionado aos convênios, além do art. 116 da Lei no o 8.666/1993 era a IN n

01/1997-STN, mas a partir de 2007 entrou em vigor o Decreto n o 6.170. Assim, os conceitos a

seguir foram inspirados nesses normativos e ajustados/complementados pelo autor:

Convê nio – acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade da Administração Pública Federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade da Administração

Pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos, visando a

execução de programa de governo, envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de

interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;

Contrato de re passe – instrumento administrativo por meio do qual a transferência dos recursos financeiros se

processa por intermédio de instituição ou agente financeiro público federal, atuando como mandatário da União;

Te rmo de coope ração – instrumento por meio do qual é ajustada a transferência de crédito de órgão da Administração

Pública Federal direta, autarquia, fundação pública, ou empresa estatal dependente, para outro órgão ou entidade federal

da mesma natureza.

Te rmo de Parce ria – instrumento jurídico para a realização de parcerias unicame nte entre o Poder Público e as

Oscips, para o fomento e a execução de atividades de interesse público. Trata-se de um acordo de cooperação entre os

partícipes e uma alternativa aos convênios, quando envolver as Oscips e os órgãos de Governo. Na verdade, os

procedimentos para celebração do termo de parceria são mais simples do que os utilizados para convênios.

Outros conceitos utilizados em convênios:

Conce de nte – órgão ou entidade da Administração Pública responsável pela transferência dos recursos financeiros ou

pela descentralização dos créditos orçamentários destinados à execução do objeto do convênio.

Conve ne nte – pode ser órgão ou entidade da Administração Pública ou entidade privada com a qual a Administração

Pública pactua a execução do convênio.

Inte rve nie nte – órgão ou entidade da Administração Pública ou entidade privada que participa do convênio para

conceder anuência ou para assumir obrigações em nome próprio.

Dirige nte – detém poder decisório na entidade privada beneficiária do convênio: pode ser conselheiro, presidente,

diretor, gerente etc.

Etapa ou fase – refere-se a uma meta específica descrita no plano de trabalho ou uma participação dessa meta.

Obje to – é o produto previsto no convênio.

Plano de trabalho – documento essencial para a celebração de convênio, que deve conter: razões que justifiquem a

celebração do convênio; descrição completa do objeto a ser executado; metas a serem atingidas; etapas da execução do

objeto; plano de aplicação dos recursos financeiros; cronograma de desembolso; declaração de que não está em mora ou

inadimplência junto a órgão ou entidade da Administração Pública Federal; comprovação do exercício pleno dos poderes

inerentes à propriedade do imóvel (caso de obras ou benfeitorias).

Proje to básico – conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a

obra ou serviço objeto do convênio.

Propone nte – órgão ou entidade pública ou privada, sem fins lucrativos, que demonstra interesse em firmar convênio e

apresenta proposta de trabalho.

Te rmo Aditivo – instrumento hábil para modificar o convênio celebrado (não pode alterar o objeto).

Te rmo de Re fe rê ncia – documento necessário quando o objeto do convênio envolver a aquisição de bens ou prestação

de serviços.

 

O Decreto n o 6.170/2007 veda a celebração de convênios e contratos de repasse:

• cujo valor seja inferior a R$ 100 mil;

• com entidades privadas sem fins lucrativos cujo dirigente seja agente político de Poder

ou do Ministério Público, dirigente de órgão ou entidade da Administração Pública de

qualquer esfera governamental (inclusive cônjuge, companheiro e parentes até o segundo

grau);

• entre órgãos e entidades da Administração Pública Federal (neste caso celebra-se o

termo de cooperação);

• com órgão ou entidade que esteja inadimplente com outros convênios;

• com pessoas físicas ou entidades privadas com fins lucrativos; e

• com entidades públicas ou privadas cujo objeto social não se relacione às

características do programa ou quando não disponham de condições técnicas para

executar o convênio.

A partir de 2008, a celebração, a liberação de recursos, o acompanhamento da execução e a

prestação de contas de convênios e similares encontram-se registrados no Portal dos

Convênios – SICONV (www.convenios.gov.br), que é aberto ao público.

As exigências para a realização de transferências voluntárias segundo a LRF e a Lei de

Diretrizes Orçamentárias para 2011 são as seguintes:

• Quanto ao transferidor :

deve existir dotação orçamentária específica – na LOA ou em créditos

adicionais;

deve respeitar as exigências legais operacionais.

 

ATENÇÃO As transferências financeiras – para a iniciativa privada – devem,

preliminarmente, ser autorizadas por lei específica.

 

• Quanto ao beneficiário, ele deve comprovar que:

está em dia com o pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos

ao ente transferidor;

está em dia com a prestação de contas de recursos anteriormente recebidos;

está cumprindo os limites constitucionais relativos à educação e à saúde;

está cumprindo os limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de

crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de

despesa total com pessoal;

tem previsão orçamentária de contrapartida.

Segundo a CF/1988 e a LRF, essas transferências não podem ter como objeto o pagamento

de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista dos entes da Federação. Além disso, a

utilização dos recursos transferidos encontra-se vinculada ao objeto pactuado, sendo vedada a

utilização de recursos transferidos em outra finalidade.

As últimas LDOs determinam que as transferências voluntárias sejam classificadas nos

elementos de despesa “41 – Contribuições”, “42 – Auxílio” ou “43 – Subvenções Sociais”.

Quando a entrega de recursos ocorrer em decorrência de delegação para a execução de

ações de responsabilidade exclusiva da União, das quais resulte preservação ou acréscimo no

valor de bens públicos federais, não se configura transferência voluntária e observar-se-á

as modalidades de aplicação da classificação por Natureza da Despesa (corresponde às

descentralizações).

 

ATENÇÃO Os termos Contribuições, Auxílios e Subvenções aplicam-se tanto às

transferências voluntárias como às transferências financeiras, embora o termo

subvenções seja mais utilizado nesta última.

 

Segundo as últimas LDOs, as transferências financeiras a entidades públicas e privadas

serão classificadas, obrigatoriamente, em Contribuições, Auxílio, ou Subvenções. A Lei n o

4.320/1964, a IN n o o 01/1997 e o Decreto n 6.170/2007 especificam essas denominações.

Subvenções são transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades

beneficiadas. Podem ser sociais ou econômicas:

A s subvenções sociais são transferências que independem de lei específica, e são

destinadas a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem

finalidade lucrativa, com o objetivo de cobrir despesas de custeio.

As últimas LDOs especificam que essas subvenções sociais são destinadas a atender as

entidades privadas sem fins lucrativos que exerçam atividades de natureza continuada nas

áreas de assistência social, saúde e educação, prestem atendimento direto ao público e tenham

certificação de entidade beneficente de assistência social nos termos da legislação vigente.

As subvenções econômicas, por sua vez, dependem de lei específica e são transferências

destinadas à cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza

autárquica ou não, de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

De acordo com a Lei n o 4.320/1964, são também consideradas subvenções econômicas: as

dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda,

pelo Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais; e as dotações destinadas ao

pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.

As Contribuições devem ser oriundas de lei anterior que as concedeu, mas os recursos são

consignados na Lei Orçamentária Anual. A IN n o 01/1997-STN definia essas contribuições

como transferências correntes ou de capital concedida em virtude de lei, destinada a pessoas

de direito público ou privado sem finalidade lucrativa e sem exigência de contraprestação

direta em bens ou serviços.

A LDO para 2012 esclarece que as contribuições correntes somente serão destinadas a

entidades sem fins lucrativos que não atuem nas áreas de assistência social, saúde e

educação. A LDO permite essa transferência mediante ato autorizativo da Unidade

Orçamentária transferidora, desde que seja relacionada a execução, em parceria com a

Administração Pública Federal, de programas e ações que contribuam diretamente para o

alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no plano plurianual.

O s Auxílios são transferências de capital aprovadas pela Lei Orçamentária Anual, a

entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos. A IN no 01/1997 se refere aos auxílios

como transferências de capital derivadas da lei orçamentária que se destinam a atender a ônus

ou encargo assumido pela União, que somente são concedidas a entidades sem finalidade

lucrativa.

As últimas LDOs especificam que os auxílios se destinam às áreas de educação, saúde,

assistência social, meio ambiente, pesquisa científica, atividades esportivas, reaproveitamento

de materiais recicláveis, atendimento de pessoas carentes, e programas de proteção a pessoas

ameaçadas.

 

TRANSFERÊNCIAS

CATEGORIA

TIPO ou ESPÉCIE AUTORIZAÇÃO ORIGEM DA DOTAÇÃO

ECONÔMICA

CONTRIBUIÇÕES Lei específica LOA ou Créditos Adicionais Correntes ou Capital

CONTRIBUIÇÕES * LOA ou Créditos Adicionais Correntes Independe de Lei

AUXÍLIOS LOA LOA Capital

Subvenções

Lei específica LOA ou Créditos Adicionais Correntes

ECONÔMICAS

Não depende de Orçamentos dos Órgãos, Entidades ou

Subvenções SOCIAIS Correntes

Lei Fundos

 

*Se para execução em parceria com a Administração Pública Federal, de programas e ações que contribuam diretamente para o alcance de diretrizes, objetivos e metas previstas no Plano Plurianual.