1.8.2. Normas da Lei de Responsabilidade Fiscal

de auxílios e subvenções.

 

1.8.2. Normas da Lei de Responsabilidade Fiscal

Essa Lei Complementar n o 101/2000 estabelece normas de finanças públicas voltadas para

a responsabilidade na gestão fiscal, e contém vários dispositivos referentes à Lei

Orçamentária Anual.

Art. 5 o. O projeto de Lei Orçamentária Anual, elaborado de forma compatível com o Plano Plurianual, com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: I – conterá, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas

constantes do documento de que trata o § 1 o o do art. 4;

II – será acompanhado do documento a que se refere o § 6 o do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; III – conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, destinada ao: a) (VETADO);

b) atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

§ 1 o. Todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual, e as receitas que as atenderão, constarão da Lei Orçamentária Anual.

§ 2 o. O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária e nas de crédito adicional.

§ 3 o. A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou em legislação específica.

§ 4 o. É vedado consignar na lei orçamentária crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

§ 5 o. A lei orçamentária não consignará dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro que

não esteja previsto no Plano Plurianual ou em lei que autorize a sua inclusão, conforme disposto no § 1 o do art. 167 da Constituição.

§ 6 o. Integrarão as despesas da União, e serão incluídas na lei orçamentária, as do Banco Central do Brasil relativas a pessoal e encargos sociais, custeio administrativo, inclusive os destinados a benefícios e assistência aos servidores, e a investimentos.

Art. 45. Observado o disposto no § 5 o o do art. 5, a lei orçamentária e as de créditos adicionais só incluirão novos projetos após adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as despesas de conservação do patrimônio público, nos termos em que dispuser a Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Parágrafo único. O Poder Executivo de cada ente encaminhará ao Legislativo, até a data do envio do projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias, relatório com as informações necessárias ao cumprimento do disposto neste artigo, ao qual será dada ampla divulgação.

A Lei de Responsabilidade Fiscal preceitua também que o resultado do Banco Central do

Brasil, apurado após a constituição ou reversão de reservas, constitui receita do Tesouro

Nacional, se o saldo for positivo, ou constituirá obrigação do Tesouro para com o Banco

Central do Brasil que será consignado em dotação específica no orçamento, caso o saldo seja

negativo.

 

1.8.3. Normas constitucionais sobre Orçamento Público

Por sua importância, magnitude e por ser norma superior de obediência obrigatória, o

conhecimento dos artigos constitucionais são também obrigatórios para qualquer estudante ou

profissional que atue na área de Planejamento Governamental e Orçamento Público.

Em função disso, serão apresentados na íntegra, seguidos de um breve comentário, quando

for o caso.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o Plano Plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

A iniciativa dessas leis é exclusiva do Poder Executivo (do Presidente da República, do

governador ou do prefeito). Essas leis são todas leis ordinárias e possuem tramitação

especial e mais célere.

§ 1 o. A lei que instituir o Plano Plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da

Administração Pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas

de duração continuada.

Esse é o conceito do PPA, cujo detalhamento encontra-se no item 4.1.

§ 2 o. A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública federal,

incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária

Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras

oficiais de fomento.

Esse é o conceito da LDO, cujo detalhamento encontra-se no item 3.1.

§ 3 o. O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução

orçamentária.

 

ATENÇÃO É aqui que surge a obrigatoriedade de publicação do relatório resumido

da execução orçamentária, e não na LRF – esta apenas detalhou a sua estrutura.

 

§ 4 o. Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em

consonância com o Plano Plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

Portanto, o PPA é o principal e maior plano da Administração Pública e nenhum plano –

nacional, regional ou setorial – pode ser elaborado em desacordo com ele.

§ 5 o. A Lei Orçamentária Anual compreenderá:

I – o Orçamento Fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e

indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital

social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da Administração

direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

O orçamento anual é composto por esses três orçamentos, que ao final compõem a LOA –

Lei Orçamentária Anual. Por isso o princípio da unidade é também conhecido como princípio

da totalidade.

§ 6 o. O Projeto de Lei Orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e

despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

Esse parágrafo diz respeito a duas coisas: Primeiro, ao princípio da universalidade (que

inclui todas as receitas e despesas bem como tudo que pode alterá-las no sentido de

diminuir/aumentar); segundo, ao cumprimento dos objetivos constitucionais previstos no art.

3o da CF/1988 (reduzir as desigualdades regionais).

§ 7 o o . Os orçamentos previstos no § 5, I e II, deste artigo, compatibilizados com o Plano Plurianual, terão entre suas

funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

 

Aqui também trata do cumprimento dos objetivos constitucionais previstos no art. 3o

(reduzir as desigualdades regionais) – porém, o Orçamento da Seguridade Social não tem essa

missão.

§ 8 o. A Lei Orçamentária Anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

Esse texto reflete o princípio da exclusividade, com suas únicas duas exceções.

§ 9 o. Cabe à lei complementar:

I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do Plano Plurianual da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual;

II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Essa lei complementar mesmo após passarem-se mais de 20 anos ainda não foi elaborada.

Em face disso, algumas perguntas não encontram respostas definitivas, tais como: a

regionalização do PPA; a consonância dos planos com o PPA; a colaboração do orçamento

para a redução das desigualdades inter-regionais; bem como a vigência e os prazos para

elaboração e organização do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei

Orçamentária Anual. Quanto aos prazos, continuam válidos os estabelecidos pelo art. 35, § 2 o,

do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao Plano Plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

Refere-se à Seção conjunta de deputados e senadores – com votação simultânea, mas

separadas: uma votação para deputados e outra para senadores.

§ 1 o. Caberá a uma Comissão mista permanente de senadores e deputados: I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

§ 2 o. As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

Essa comissão denomina-se CMPOF (ou, simplesmente, CMO) – Comissão Mista de

Planos, Orçamentos e Fiscalização. Ela é que emite o parecer sobre o Projeto de Lei

Orçamentária, antes de ser enviado ao plenário do Congresso Nacional para votação. Essa

comissão se manifesta sobre todos os Planos e Projetos Orçamentários da União.

§ 3 o. As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I – sejam compatíveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias; II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e Distrito Federal; ou III – sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Verifica-se que há uma série de limitações à apresentação de emendas ao projeto de Lei

Orçamentária Anual – e aos de créditos adicionais. Essas limitações visam não “desvirtuar” o

projeto encaminhado pelo Poder Executivo e ao mesmo tempo manter o equilíbrio entre as

receitas e despesas, e ainda, evitar que emendas parlamentares gerem gastos excessivos.

§ 4 o. As emendas ao projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com

o Plano Plurianual.

§ 5 o. O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos

a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

As emendas enviadas pelo Presidente da República somente serão aceitas enquanto não

iniciada a votação na Comissão Mista – que antecede a votação em Plenário.

§ 6 o. Os projetos de lei do Plano Plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo

Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9 o.

§ 7 o. Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas

relativas ao processo legislativo.

§ 8 o. Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de Lei Orçamentária Anual, ficarem sem

despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com

prévia e específica autorização legislativa.

Com base nesse parágrafo afirma-se que é possível a rejeição do projeto de Lei

Orçamentária Anual. Se rejeitado, torna-se fonte de recursos para abertura de créditos

suplementares e especiais.

Art. 167. São ve dados:

I – o início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária Anual;

Esta vedação: reforça o princípio do planejamento-programação (projetos, programas);

reforça o princípio da universalidade (tudo deve estar incluso no orçamento); e reforça o

princípio da especificação/discriminação (especificar/discriminar os projetos e programas

inclusos na LOA).

II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

Não pode o ente público empenhar despesas ou contrair obrigações além do que foi fixado

pela lei orçamentária, somada aos créditos adicionais abertos na forma da lei.

III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas

mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria

absoluta;

Trata-se da chamada “regra de ouro”. Se as operações de crédito forem superiores às

despesas de capital, então o ente público estará se “endividando” para custear despesas

correntes ou de manutenção – o que é inaceitável. No entanto, a regra de ouro pode ser

“quebrada” – e nesse caso teremos a única lei em matéria orçamentário-financeira que

exige maioria absoluta para sua aprovação.

IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação

dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde,

para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como

determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2 o, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito

por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8 o o , bem como o disposto no § 4 deste artigo;

Aqui temos o princípio da não afetação das receitas, com suas várias exceções.

V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos

correspondentes;

Esses créditos são autorizações para realização de despesas, e, portanto, necessitam de

autorização legislativa e fonte de recursos para o seu custeio.

VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou

de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

Esta regra assegura maior fidelidade ao processo de planejamento/orçamento; evita a

utilização de orçamento aprovado para uma finalidade em outra finalidade diferente. O texto

contempla o princípio de não estorno.

A categoria de programação é um avanço em termos de classificações orçamentárias, que

agrega as principais classificações da despesa, sem configurar perda de importância das

demais classificações.

VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

O texto acima exige a quantificação dos valores orçamentários e, ao mesmo tempo, reforça

o princípio da discriminação, especialização ou especificação, pois não é aceita a simples

quantificação global do valor. O orçamento aprovado não é um “cheque em branco” na mão

do gestor público. Ele é limitado quanto ao valor e à finalidade para a qual foi autorizado.

VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para

suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5 o;

Portanto, somente com autorização através de lei específica podem ser utilizados esses

recursos para cobrir déficits de empresas, fundações e fundos.

IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.

Fundos são recursos que se encontram vinculados a objetivos ou despesas específicas, e,

assim, necessitam de aprovação legislativa. Sobre fundos, ler item 6.6.

X – a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios.

Essa vedação é válida apenas se a destinação for para pagamento de despesas com pessoal

ativo, inativo e pensionista – para outra finalidade não é vedado.

XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.

As contribuições sociais referidas são as do empregador, da empresa e da entidade a ela

equiparada na forma da lei e as do trabalhador e dos demais segurados da Previdência Social.

Esta vedação visa garantir que não haja desvio de finalidade na utilização desses recursos

(como ocorreu no passado) – o que gerou o déficit da Seguridade Social que hoje temos.

§ 1 o. Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Essa vedação refere-se ao princípio do planejamento-programação. Se ultrapassar um

exercício financeiro, então o valor é significativo, tem que ser planejado, e a LRF, em seu art.

1o, não mais admite a irresponsabilidade do gestor público embasada na falta de

planejamento.

§ 2 o. Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.

São os únicos créditos que poderão ter vigência por mais de um exercício financeiro, se

promulgados no último quadrimestre. São a única exceção ao princípio da anualidade

orçamentária.

§ 3 o. A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como

as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

Esse tipo de crédito, face a sua natureza, não exige indicação prévia de fonte de recursos e,

face a sua urgência, é autorizado e aberto por Medida Provisória no âmbito federal (conforme

art. 62 da CF/1988).

§ 4 o. É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos

recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e

para pagamento de débitos para com esta.

É uma das exceções ao princípio da não afetação das receitas de impostos. Aqui se trata de

impostos estaduais e municipais.

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais,

destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão

entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9 o.

Ele está falando de “recursos”, portanto trata-se de financeiro e não de orçamentário. O

orçamentário é descentralizado pela SOF logo após a publicação da LOA ou da lei de

créditos adicionais – os recursos são posteriormente repassados, mês a mês.

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios não poderá

exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

Os limites foram estabelecidos pela LRF. São de no máximo 50% da receita corrente

líquida para a União e 60% para estados e municípios. Esses limites são divididos entre os

poderes e o Ministério Público.

§ 1 o. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou

alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e

entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderão

ser feitas:

I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos

dela decorrentes;

II – se houver autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as

sociedades de economia mista.

Portanto, não basta ter disponibilidade orçamentária. É necessário também autorização na

LDO – salvo para as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

§ 2 o. Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali

previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos estados, ao Distrito

Federal e aos municípios que não observarem os referidos limites.

A LRF estabeleceu novas regras e ampliou as penalidades para quem não observar os

limites de despesas com pessoal.

§ 3 o. Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar

referida no caput, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios adotarão as seguintes providências:

I – redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;

II – exoneração dos servidores não estáveis.

§ 4 o. Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da

determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato

normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou Unidade Administrativa objeto

da redução de pessoal.

§ 5 o. O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de

remuneração por ano de serviço.

§ 6 o. O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo,

emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.

§ 7 o o . Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4.

 

Essa matéria foi regulamentada pela Lei n o 9.801/1999.