3. Orientação programática

 

A intervenção governamental, com caráter extraordinário, em áreas deprimidas, particularmente a exercida através da adoção de medidas globais, deve ser entendida como o resultado de decisões de natureza eminentemente política. O reconhecimento pelas áreas técnicas da existênciade de situações socioeconômicas inaceitáveis, segundo padrões nacionais ou estrangeiros, em zonas desse tipo, embora fundamental, não constitui condição necessária e suficiente para que as soluções a respeito sejam encaminhadas consequentemente. A evidência empírica demonstra que à constatação técnica sobrepõe-se, quase sempre, o fato político. E é bom que isso ocorra, para que as decisões sejam legitimadas de acordo com as aspirações da população.

 

As ações postas em prática pelo governo italiano no Mezzogiorno orientaram-se, em linhas gerais, nessa direção. De fato, antes mesmo da entrada em funcionamento da “Cassa”, reconhecia-se na Itália que a economia da Região do Mezzogiorno caracterizava-se por apresentar uma agricultura frágil e uma indústria incipiente, assim como escassas possibilidades de dinamização desses setores, frente a uma região desenvolvida e em expansão, como o Centro-Norte.

 

3.1 Linhas de ação setorial

 

Verificado esse desequilíbrio entre o Sul e o Centro-Norte, assim como os obstáculos responsáveis mais relevantes, tratou o governo de cuidar da criação de condições institucionais capazes de propiciar o uso mais produtivo das terras disponíveis, por intermédio da execução de programas de reestruturação agricola e agrária. Estabeleceu, por outro lado, sob a responsabilidade da “Cassa”, linhas de ação voltadas para o aumento da oferta de solos agricultáveis, implementando programas de recuperação de terras. São exemplos desse trabalho programas como os das áreas de recuperação da Planície de Venafro (Comprensorio de Bonífica dela piana di Venafro), de Latina e de Pontina, na Região do Lácio; da bacia interior do Volturno, na Região da Campanha; do Tavoliere, de Stornara e Tara e de Gargano, na Região de Apúlia etc. Essas áreas, depois de recuperadas, são destinadas, em sua maioria, à agricultura irrigada.

 

Em apoio ao desenvolvimento da agricultura e da indústria, fomentou também o governo a implantação de outras obras situadas no dormínio dos serviços básicos (transportes, energia e comunicações), dando-se ênfase, portanto, nos primeiros momentos

de ação da “Cassa”, aos programas de infraestrutura econômica. 18

 

É a partir da criação dessa infraestrutura que tem ínicio, de forma mais ampla, o trabalho de fomento e incentivo aos setores produtivos, com base nos quais pretendia o governo do País reduzir as distâncias entre o Centro-Norte e o Sul, em matéria de desenvolvimento. É interessante relembrar que, antes da “Cassa”, o Mezzogiorno concentrava 38% da população italiana e cerca de 22% da renda líquida do País. (Macciardi, 1962: 257.) Essa situação tendeu a se modificar, de forma mais significativa, somente depois de 25 anos de intervenção extraordinária, demonstrando que o processo de promoção do desenvolvimento em regiões deprimidas, ainda que por diferentes razões, requer vultosos e crescentes investimentos, forte decisão política e continuidade das ações empreendidas.

 

Essa melhora poderia, inicialmente, ter sido mais favorável ao Mezzogiorno, não fora o grande dinamismo econômico experimentado pelo Centro-Norte, que cresceu ainda mais, em grande parte graças ao deslocamento da mão-de-obra do Sul para o Centro-Norte. Em certo sentido, o maior desenvolvimento dessa Região se fez em prejuízo do Sul, apesar do apoio concedido às obras de infraestrutura econômica. (Macciardi, 1962: 257.)

A ação da “Cassa” desenvolveu-se, portanto, no sentido de alterar essa tendência quase natural de se favorecerem indiretamente áreas mais desenvolvidas quando se atua extraordinariamente em regiões deprimidas. É fácil entender que através da realização de grandes obras de infraestrutura, embora gerando empregos, não é possivel reter de forma permanente populações que só se mantêm ocupadas no período de implantação dos projetos. Essa situação, ainda que aparentemente inadequada, não pode ser alterada nos momentos em que se inicia a execução de políticas de desenvolvimento em áreas deprimidas, uma vez que sem a melhoria ou a criação de uma infraestrutura de serviços básicos é impraticável pretender modificar o quadro de funcionamento dos setores produtivos.

 

Nessas condições, os procedimentos adotados, dentro das linhas de atuação programática da “Cassa”, orientaram-se no sentido da concessão de facilidades e incentivos fiscais à implantação e modernização de indústrias na Região do Mezzogiorno. Ao setor agrícola, além dos investimentos diretos, o governo concedeu outras formas de incentivos, de caráter não-fiscal, expressos pela oferta de crédito agricola, contribuições para obras de melhoramento fundiário e assistência técnica. Esses instrumentos, particularmente os dirigidos ao setor industrial, serão examinados no item 4 adiante.

 

Na estratégia de desenvolvimento do Sul da ltália, sempre foi significativa a prioridade conferida ao setor industrial, dadas suas possibilidades, no quadro do Mezzogiorno, de resposta mais rápida aos estímulos governamentais e menores exigências em matéria de requerimentos políticos, quando comparado com o setor agrícola. Em conseqüência, a base de sustentação econômica da Região deveria ser construída principalmente a partir da expansão e modernização das atividades industriais.

 

A política de desenvolvimento industrial para o Mezzogiorno teve curso em duas fases distintas. Na primeira, entendida como a fase da pré-industrialização e cobrindo o período 1950-1957, os esforços governamentais não visavam ao fortalecimento direto do setor, mas à criação de sua base de apoio. Neste sentido, trataram as instituições voltadas para o desenvolvimento da área de promover a valorização agrária e de implantar a infraestrutura econômica de que carecia o Mezzogiorno, segundo a ideia de fomentar o desenvolvimento equilibrado entre a agricultura e a indústria. Os resultados obtidos, stricto sensu, em matéria de desenvolvimento industrial, durante esse período, deveram-se assim praticamente ao esforço da iniciativa privada local, embora o governo houvesse estabelecido esquemas creditícios e de incentivos fiscais favoráveis

à ação empresarial. 19

 

A segunda fase se inicia, de forma mais evidente, em 1959, quando o governo passa a definir precisamente os obietivos do programa de industrialização, atribuindo explicitamente à “Cassa” a “competência de promover, encaminhar e apoiar, nos limites de suas possibilidades, um processo acelerado de industrialização. Essa intervenção fundamcntava-se em três diretrizes: identificação dos ‘pólos de desenvolvimento’, criação de entidades especiais de crédito e instalações de uma adequada instituicão de desenvolvimento”. (Itália, 1972: 9. v. 5.)

 

Apoiado em tais pressupostos, o Governo procurou orientar o programa de desenvolvimento industrial no sentido não apenas de modernizar a exploração dos ramos tradicionais como de fomentar a implantação de proietos de indústrias dinâmicas. Em ambos os casos, naturalmente, tomavam-se os graus de industrialização alcançados no Centro-Norte como padrões desejáveis para o Mezzogiorno.

 

Na medida em que iam sendo aperfeiçoados os métodos de trabalho, expressos por melhorias de natureza técnica e gerencial, reorientavam-se também os objetivos e metas do programa. Por volta do final da década de 1960, o governo passou a definir, segundo proposição programática do COMlM, esquema de exploração das atividades industriais visando a alcançar taxas setoriais de crescimento, a nível regional, superiores às obtidas no

País e na Região Centro-Norte. 20

Essa orientação, contudo, merece uma certa qualificação, desde que ela também foi adotada pelo governo brasiieiro, através da SUDENE, em relação ao Nordeste do Brasil. É necessário reconhecer, neste sentido, que o crescimento do produto, agrícoia ou industrial, de economias situadas em áreas deprimidas, a taxas mais elevadas do que de outras regiões mais desenvolvidas do país ou as do próprio sistema econômico nacional, embora importante, não representa por isso mesmo, relativamente, indicador suficiente para demonstrar a melhoria de posição da área deprimida, quando comparada com o restante da economia. A esse respeito, o que convém comparar é a posição da região atrasada na formação do produto ou da renda nacional, ao longo de uma série de pelo menos dez anos.

 

Se se examinar os quadros regionais do Sul da itália e do Nordeste brasileiro, verificar-se-á que a posição relativa dessas duas regiões no conjunto dos seus respectivos sistemas passou, neste sentido, por mudanças muito pequenas. Na realidade, a contribuição do Mezzogiorno para a formação da renda italiana no período 1951-1974 variou pouco, situando-se no intervalo de 21 a 23%, aproximadamente. No Nordeste brasileiro, o quadro é um pouco diferente, em termos de estrutura, pois a participação da Região na renda nacional sofreu variações correspondentes aos limites de 9 a 14%, de 1959 em diante. Contudo, se se considerar o crescimento populacional, que se tem mantido mais ou menos constante, em termos de participação regional/país, será possivel notar uma mudança qualitativa nas duas áreas que, naturalmente, não pode ser desprezada. Com a diminuição da participação relativa da população do Mezzogiorno no quadro nacional, houve uma melhora em termos de apropriação de renda. Pelo menos maior do que a sugerida pelos dados mencionados.

 

Mas ao lado do setor industrial, a agricultura do Mezzogiorno também mereceu ênfase considerável, pois o governo reconhecia que para expandir e melhorar o desempenho da economia da Região era indispensável ampliar as dimensões do mercado interno da área, seja pela magnitude da população local, seja pela necessidade de reduzir o déficit na balança comercial com as demais regiões do País. Ainda que se tratasse de mudança de difícil concretização, pelas resistências naturais que as regiões mais desenvolvidas apresentam em determinados momentos a esse respeito, e pela própria fragilidade política e administrativa comum às áreas mais atrasadas, tratou o governo de manter esquema que lhe permitisse fortalecer a agricultura regional. Nesse quadro é que se inseriram programas como os de reestruturação agrícola, de recuperação de terras, de irrigação, de apoio à comercialização, de crédito e de assistência técnica, com base nos quais foi possivel ampliar a oferta de terras e melhorar a produtividade e a renda da agricultura.

 

As atividades terciárias tiveram também impulso significativo, em decorrência das ações programadas pela Cassa per il Mezzogiorno, embora não tenha havido inicialmente definição de novos instrumentos especificamente orientados para a dinamização do setor. Seu crescimento deveu-se, portanto, aos efeitos da melhoria por que passaram as atividades agrícolas e industriais.

 

Essa posição sofreu, entretanto, algumas alterações ao longo do processo de intervenção extraordinária no Mezzogiorno, quando a ”Cassa”, buscando novas opções de desenvolvimento, chegou à conclusão de que o potencial turístico do Sul da Itália poderia ser bem aproveitado economicamente.

 

Para tanto, “a valorização dos recursos turísticos deve ser obtida através de uma vísão coordenada de dois grupos de exigências: propulsivas e conservativas,” das quais se derivam as maiores dificuldades para o impulsionamento do setor. Esses obstáculos poderiam, segundo as análises da “Cassa”, ser contornados ou eliminados mediante a escolha de áreas selecionadas em função de suas vocações espeíificas, nas quais seriam instalados os complexos de desenvolvimento turístico. (Itália, 1968: 193.)

 

A determinação desses complexos teve lugar quando da elaboração do Primeiro Plano para a Intervenção Pública do Mezzogiorno (1966-1969), aprovado em 1965. Com base nas diretrizes então estabelecidas e incorporadas ao Programa Quinquenal da “Cassa” 1965-59), foram definidas 20 áreas de desenvolvimento turístico, interessando a 1.400 municipalídades do território meridional. A programação elaborada a esse respeito compreendia ações referentes à construção de obras de infraestrutura e à concessão de incentivos financeiros. (Itália, 1968: 194-197.)

 

Em relação ao primeiro caso, implementaram-se projetos prioritários de interesse artístico, histórico e arqueológico; construiram-se obras de infraestrutura ¡ntersetoriai (portos, aeroportos, saneamento básico no meio urbano, abastecimento de água nas zonas rurais etc.) e de específico interesse turístico. Ao mesmo tempo, realizaram-se vários trabalhos relacionados ao desenvolvimento do setor (estudos, pesquisas, planos paisagísticos e de regulamentação e programas de fabricação). Essas obras e atividades, como é natural, foram executadas sob a responsabilidade direta do setor público, e constituem atualmente a base sob a qual se assenta o desenvolvimento turístico da Região. No que diz respeito ao segundo ponto, o governo concedeu ao setor privado incentivos financeiros diversos (crédito para custeio e investimento), em apoio à construção de hotéis e obras complementares de turismo.

 

A destinação de recursos para o desenvolvimento dos diferentes setores tem sido proporcional às prioridades estabelecidas em relação às diversas fases de ação da ”Cassa”.

 

Nos dez primeiros anos de atuação da Entidade, os investimentos se concentraram em grande parte na agricultura e na indústria. Em 1951, foram aplicados 44,9 bilhões de Iiras no setor agrícola, o que equivale a 21,3% do total, a preços correntes. Dez anos mais tarde (1960), as aplicações na agricultura se elevaram a 154,7 bilhões de liras (20,5%), também a preços correntes. Os investimentos na indústria, em 1951 e em 1960, por outro lado, foram da ordem de, respectivamente, 22,8 bilhões deliras (10,8% do total) e 113 bilhões de liras (15%), conforme demonstram os dados da Tabeia 3.1. Deve-se entender que as aplicações, nesse último caso, se destinavam mais especificamente aos pré-investimentos industriais, nos quais se incluíam, de forma implícita, ações também ligadas ao desenvolvimento agrícola (obras de infraestrutura hidráulica, de recuperação de terras e de irrigação).

 

TABELA 3.1

 

ITÁLIA. DISTRIBUIÇÃO DOS INVESTIMENTOS FIXOS LÍQUIDOS

APLICADOS NO MEZZOGIORNO NOS ANOS DE 1951 E 1960, A

PREÇOS CORRENTES (Bilhões de Lira)

 

Setor Anos

1951 1960

Valor % Valor %

Absoluto Absoluto

Agricultura 44,9 21,3 154,7 20,5

Indústria 22,8 10,8 113,0 15,0

Transporte e 34,2 16,2 143,5 19,0 Comunicações

Habitação 13,2 6,3 154,4 20,4

Obras Públicas 76,6 36,2 135,6 18,0

Outros 19,4 9,2 53,2 7,1

TOTAL 211,1 100,0 754,4 100,0

 

Fonte dos Dados Básicos: Macciardi, 1962: 318-319. (Tabela 121.)

 

Verifica-se pelos dados da Tabela 3.1, o vulto dos investimentos realizados em infraestrutura, particularmente em 1951, quando mais de 52% das aplicações totais tiveram essa destinação. Em 1960, essa participação foi, entretanto, menor (37%). A partir dos anos de 1960, refletindo o papel do setor industrial no processo de desenvolvimento global da Região, as prioridades se alteraram substancialmente. No período 1965-1970, por exemplo, embora a agricultura tenha mantido sua posição relativa (19,7% do total) na apropriação dos recursos programados, ênfase especial foi conferida ao programa de industrialização do Mezzogiorno, ao qual foram atribuídos, com recursos da própria “Cassa”, cerca de 43,9% dos investimentos totais previstos. Em termos absolutos, tais percentuais corresponderam a aplicações programadas de, respectivamente, 344 e 766 bilhões de Iiras, a preços correntes, na

agricultura e na indústria. (Tabela 3.2) Considerando-se, por outro lado, as ações globais do Governo e da iniciativa privada na área, em idêntico período, os investimentos programados para o setor industrial eIevaram-se para cerca de 2.300 bilhões de liras (65%). Em relação ao setor agrícola, ao contrário, houve diminuição percentual das aplicações programadas globais que, embora tenham passado para 450 bilhões de liras, a preços correntes. Reduziram-se em termos relativos para 13% das inversões programadas, a cargo do governo e da iniciativa privada. (Itália,

1968: 21.) (Tabela 3.2)

 

Na década de 1970, em particular no período 1971-1975, novas prioridades foram definidas, recebendo maior atenção os chamados Projetos Especiais, para cuja execução o governo atribuiu 28,4% dos recursos destinados à formação de capital. O setor industrial, contudo, continuou merecendo prioridade significativa, uma vez que dos recursos totais aplicados, com vistas à formação de capital, 26,5% (1.777 bilhões de liras, a preços correntes) lhe foram designados. No mesmo período, o governo aplicou em empreendimentos agropecuários 10,8% (725 bilhões de liras, também a preços correntes) dos investimentos realizados na

Região. (Tabela 3.3)

 

A redução relativa dos investimentos em agricultura e indústria, em termos estritamente setoriais, deveu-se, ainda, à necessidade de apoiar o desenvolvimento de áreas particularmente deprimidas existentes no interior da Região do Mezzogiorno, v. g. nas Regiões da Sicília e da Sardenha. Com essa finalidade, o governo aplicou, no período referido, recursos correspondentes a 7,8% dos investimentos totais efetuados.

TABELA 3.2

 

ITÁLIA. ESTIMATIVA DO RITMO DE REALIZAÇÕES DO

PROGRAMA QUINQUENAL DO MEZZOGIORNO, À CONTA DE

RECURSOS DA “CASSA”, NO PERÍODO 1965-1970. A PREÇOS

CORRENTES (Bilhões de Lira)

 

Setor Ano Total

1965 1966 1967 1968 1969 1970 Absoluto %

Agricultura 7 22 63 75 96 810 344 19,7

Indústria 40 102 164 185 216 60 766 43,9

Turismo - 1 3 25 28 35 92 5,3

Artesanato e - 1 2 10 10 - 23 1,3 Pesca

Infraestrutura 8 23 43 70 97 79 320 18,3 Geral

Progresso 2 5 8 25 30 10 80 4,6 Técnico e

Desenvolvimento

Urbano

Serviços Urbanos - - - 2 7 20 29 1,7 em Zonas de

Particular

Depressão

Conclusão de 5 15 26 20 20 5 90 5,2 Programas

Relativos a

Zonas e Setores

não Mais de

Responsabilidade

da “Cassa”

Total 62 169 308 412 503 290 1.744 100,0

 

Fonte dos Dados Básicos: Itália. Cassa per il Mezzogiorno.

Programma quinquennale: 1965-1969. Roma: 1968:23. (Tabela 3.)

Nota: No período 1965-1970, os investimentos programados,

incluindo os da “Cassa”, de outras fontes governamentais, bem

como os incentivos, foram da ordem de 3.500 bilhões de liras, a

preços correntes.

TABELA 3.3

 

ITÁLIA. RECURSOS MOBILIZADOS PELA “CASSA”, PARA FORMAÇÃO DE DE CAPITAL, NO PERÍODO 1971-1975, A

PREÇOS CORRENTES (Bilhões de liras)

 

Setor 1971 1972 1973 1974 1975 Total

Absoluto %

Agricultura 130 149 116 152 178 725 10,8

Indústria 120 222 333 485 617 1.777 26,5

Infraestrutura 131 205 207 370 458 1.371 20,5

Geral1

Turismo 20 25 16 25 47 133 2,0

Áreas de 55 61 160 84 161 521 7,8 Particular

Depressão

Projetos 55 71 182 543 1.055 1.906 28,4

Especiais 2

Outros 3 28 64 34 31 36 193 2.9

TOTAL4 543 805 1.054 1.697 2.601 6.700 100,0

 

Fonte dos Dados Básicos: Itália. Cassa per il Mezzogiorno. Bilancio:

1975; XXVI exercício. I – relazione. Roma, 1976: 5. (Tabela 3.)

 

NOTAS:

 

1 Compreende as obras e serviços de água, esgotos, vias e meios

de comunicação;

 

2 Estão incluídos os recursos para obras de outros programas da

“Cassa”, compreendidos nos Projetos Especiais;

 

3 Abrange os seguintes setores: educação (prédios escolares),

artesanato e pesca, progresso técnico e desenvolvimento urbano,

intervenção em áreas da Sicília atingidas por terremotos, obras

especiais em Nápoles, Palermo, etc.;