7.4 Etapas do Plano Diretor plurianual

 

Para orientar as ações governamentais e privadas, relativamente ao desenvolvimento do Nordeste, teria a SUDENE que elaborar Plano Diretor Plurianual, discriminando, pelos diferentes setores, “os empreendimentos e trabalhos destinados ao desenvolvimento específico da região.” (Artigo 8° da Lei n° 3.692/1959). É interessante notar que a Lei n° 3.692/1959 não fazia menção a Planos Diretores, mas a etapas do Plano Diretor Plurianual. A SUDENE sequenciaria no tempo as ações extraordinárias relacionadas à Região. A esse respeito, a lei estabelecia sistemática própria para elaborar a programação dessas etapas em relação a períodos, de início, trienais e, posteriormente, quinquenais.

 

A lei previa também que todos os órgãos federais, com atuação no Nordeste, elaborariam Planos Anuais de Trabalho, com a colaboração e a aprovação da SUDENE, de acordo com as diretrizes de cada etapa do Plano Diretor (Parágrafo 19 do Artigo 8° da Lei n° 3.692/59). Esse dispositivo, embora bem concebido e de grande efeito potencial, nunca foi praticado. apesar das tentativas iniciais. Era demasiado abrangente para a mentalidade da época, embora pudesse ter funcionado como adequado instrumento de coordenação regional. Entretanto, o Governo Central, ao que tudo indica, até hoje não pretendeu ou não dispôs de condições para conferí-Io à SUDENE.

 

O Plano Diretor Plurianual, em suas diferentes etapas, deveria, em princípio, ser elaborado pela SUDENE, com a participação de todas as entidades públicas (estaduais e federais) da Região ou que aí tivessem jurisdição, para apreciação posterior por parte do seu Conselho Deliberativo. Depois de aprovado pelo Conselho, a quem competia definir as diretrizes da política de desenvolvimento do Nordeste, com base em projeto de sua Secretaria-Executiva – representada pela SUDENE –, o Projeto de uma etapa do Plano Diretor era então encaminhado ao Presidente da República. (Art. 13 da Lei n° 3592/1959). Após as análises formais de praxe, o documento, como Projeto de Lei, era remetido pelo Executivo ao Legislativo, onde depois de discutido e emendado era aprovado.

 

Os recursos de cada etapa do Plano Diretor eram aprovados de forma global pelo Congresso Nacional, embora fossem ali discutidos e aprovados os orçamentos de cada exercício, que representavam a revisão anual das estimativas totais aprovadas anteriormente. Nessas condições, acompanhavam o texto legal correspondente às diferentes etapas do Plano os Anexos Financeiros contendo a discriminação dos recursos destinados aos programas e projetos nele especificados, particularmente os mobilizáveis pela SUDENE.

 

O Art. 23 do Decreto n° 47.890/1960, já mencionado, estabelecia, entretanto, que “as obras e serviços integrantes do Plano Diretor não incluídas no orçamento da SUDENE” oonstariam “dos orçamentos dos distintos órgãos do governo federal, em cada caso, sob titulo autônomo.” Definía, por outro lado, em seu Art. 45, que os orçamentos da União seriam acompanhados, a partir de 1961, de subanexo da SUDENE, discriminando “as dotações destinadas a aplicar os seus recursos próprios.” Adotava-se, assim, nesse último caso, procedimento – também praticado na Itália em relação à Cassa per il Mezzogiorno – que permitia ao governo brasileiro, por intermédio da SUDENE, ganhar tempo em matéria de racionalízação administrativa.

As etapas do Plano Diretor Plurianual, na prática do planejamento realizado pela SUDENE, foram, entretanto, conhecidas e denominadas efetivamente de Planos Diretores. Neste sentido, a SUDENE elaborou, segundo a sistemática estabelecida em lei, quatro panos. Os três primeiros, de duração trienal, cobriram os seguintes períodos:

 

i. 1961-1963 - l Plano Diretor;

 

ii. 1963-1965 - ll Plano Diretor; e

 

iii. 1966-1968 - Ill Plano Diretor.

 

É necessário esclarecer que o l Plano Diretor só vigorou em 1962, uma vez que sua aprovação, conforme já mencionado, só se verificou no final do ano de 1961. Desse modo, suas ações não apresentaram o impacto esperado, embora a política nele estabelecida tenha sido preservada no ll Plano, que lhe deu continuidade.

 

O IV Plano Diretor, preparado em 1968, deveria vigorar por um período de cinco anos (1969-1973). Embora tenha sido aprovado pelo Congresso Nacional, foi substituído em 1972 pelo Plano de

Desenvolvimento do Nordeste 62 , em virtude de mudanças ocorridas na sistemática do planejamento em escala nacional, iniciadas, por sinal, no decorrer do primeiro ano de vigência do IV Plano Diretor.

 

Com a edição dos Atos Complementares de n° 43 e 76, mencionada no item 6.2, anterior, foi estabelecido novo esquema de elaboração dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, modificando-se em conseqüência a orientação anteriormente definida em relação aos Planos Diretores de Desenvolvimento Econômico e Social do Nordeste e aos Planos de Desenvolvimento da Amazônia. Com base nos Atos Complementares citados, foi posta em prática “sistemática segundo a qual cada governo” executaria “o último ano do Plano Nacional de Desenvolvimento aprovado anteriormente, com as correções que julgar necessárias, e preparará o seu próprio plano, cuja duração se estenderá até o primeiro ano do mandato

presidencial seguinte. 63

 

A SUDENE e a SUDAM assumiram, em consequência, a obrigação de prepararem Planos de Desenvolvimento Regional para as suas respectivas áreas de atuação, adotando a orientação metodológica e as diretrizes de política econômica definidas em relação ao Plano Nacional de Desenvolvimento. Foi no contexto dessa nova orientação que a SUDENE elaborou, em 1971, o Plano de Desenvolvimento do Nordeste, para o período 1972-1974, que constitui síntese e maior detalhamento programático de documento preparado também em 1971, com propósitos idênticos, sob o título de Plano de Desenvolvimento Regional.

 

A diferença entre os dois documentos, ambos publicados com tiragem restrita (cerca de 1.000 exemplares) e sob a forma mimeografada, era considerável. O Plano de Desenvolvimento Regional continha um diagnóstico razoavelmente amplo do sistema socioeconômico do Nordeste, uma estratégia de desenvolvimento para a Região e um conjunto de programas, cujo detalhamento seguia a mesma linha formal posta em prática nos Planos Diretores. O Plano de Desenvolvimento do Nordeste (1972-1974), preparado formalmente em função de orientação emanada do Ministério do Interior e do Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, ao contrário, não dispunha da parte referente à análise da economia regional. Não era também acompanhado do texto correspondente ao projeto de lei, como ocorria em relação aos Planos Diretores. Entretanto, na primeira versão desse plano, preparada como documento de trabalho e com tiragem ainda mais reduzida (50 exemplares), a SUDENE incluíra o texto legal, considerado, no momento, importante peça do plano.

 

A prática demonstrou não haver necessidade de preparar textos legais para os novos planos de desenvolvimento do Nordeste, urna vez que eles não seriam mais encaminhados ao Legislativo para exame e aprovação. A decisão assumida a esse respeito tinha por base os dispositivos constantes dos Atos Complementares de n° 43 e 76, já referidos. Como os planos de desenvolvimento regional integravam o Plano Nacional de Desenvolvimento, embora constituindo capítulo à parte e publicados de forma independente, sendo esse – o PND – apreciado e aprovado pelo Congressso, não havia necessidade de submeter os primeiros – os Planos de Desenvolvimento do Nordeste – ao exame do Legislativo. Se essa prática, considerada fundamental pela comunidade nordestina, fosse empregada, estar-se-iam submetendo matérias idênticas duas vezes a uma mesma instância. A decisão adotada era portanto correta, não apenas em termos técnicos como administrativos, ainda que continue sendo objeto de debates por muitos parlamentares do Nordeste.

 

A transição que medeia o período correspondente à passagem do lV Piano Diretor para o Plano de Desenvolvimento do Nordeste foi vencida, nessas condições, com muitas dificuldades. Na realidade, tanto a SUDENE como as demais Superintendências de Desenvolvimento Regional (SUDAM, SUDECO e SUDESUL) não dispunham de informações adequadas a respeito do caminho que deveriam seguir em matéria de elaboração dos Planos de Desenvolvimento Regional. Para a SUDENE, em particular, a situação era ainda mais difícil, pois a Instituição e o Nordeste haviam se acostumado a ver as ações governamentais da área consubstancíadas em plano aprovado por lei.

 

O problema é que nem a SUDENE nem o Nordeste conseguiam ver ou se render às evidências de que os tempos e o ambiente, em matéria de planejamento e administração do desenvolvimento regional, estavam mudando, por decisões que, mais uma vez, fugiam ao controle das lideranças da área. A comunidade nordestina, dessa forma, sem querer ou sem poder aceitar as mudanças, e não dispondo, ao mesmo tempo, de condições políticas para influenciar diferentemente nas decisões do Governo Central, entrou em compasso de espera.

 

Em 1972, com a instituição do Sistema de Planejamento Federal, surgiu um pouco mais de luz sobre o problema, ainda que insuficiente à sua solução. Com base nas disposições do novo sistema, esperava-se que os planos regionais passassem a ser legitimados por instrumento adequado. Se eles não eram aprovados por lei, em função das razões já apresentadas, que fossem aprovados por decretos ou por portarias ministeriais ou interministeriais.

 

Entretanto, nenhum desses instrumentos foi utilizado, e os Planos de Desenvolvimento Regional, correspondentes à vigência do ll Plano Nacional de Desenvolvimento, só foram produzidos e divulgados de forma mais ampla (tiragem de 5.000 exemplares), graças ao empenho do atual Ministro do interior, Maurício Rangel Reis. Esse seu empenho se deve em parte à experiência por ele vivida, como Superintendente-Adjunto do Instituto de Planeíamento da Fundação IPEA, subordinada à Secretaria de Planejamento da Presidência da República, durante a fase de elaboração e o período de execucão do l Plano Nacional de Desenvolvimento.

 

Os procedimentos relativos à execução e ao controle dos Planos Diretores foram também tornados precisos no decreto que regulamentou a lei básica da SUDENE. Além de a Entidade responsabilizar-se pela supervisão e fiscalizado dos recursos destinados à execução dos programas do Plano (Art. 27 do Decreto n° 47.8901960), a Superintendência teria que receber, “até o dia 31 de dezembro, plano detalhado das obras e serviços a iniciar ou prosseguir, no exercício imediato, de forma a que” fosse “possível estabelecer cronogramas de execução das mesmas e dos respectivos dispêndios.” (Art. 28 do mesmo decreto.) As instituições envolvidas na execução dos programas do Piano Diretor deveriam, ainda, apresentar semestralmente à SUDENE relatórios detalhados de andamento dos trabalhos, segundo roteiro preparado também pela Superintendência.

 

Em contrapartida, cumpria à SUDENE encaminhar à Presidência da República Relatório sobre o andamento das obras e serviços constantes dos Planos Diretores, indicando sempre que necessário “recomendações concretas concernentes às reformas administrativas requeridas para adequar os órgãos e entidades federais aos objetivos da política de desenvolvimento da região.” (Art. 34 do Decreto n° 47.890/1960). Dispunha assim a Superintendência de adequadas condições para o exercício das funções de coordenação que lhe haviam sido atribuídas em sua Iei constitutiva. Embora importantes e vitais, esses instrumentos foram aos poucos perdendo substância. Atualmente, apenas o Banco do Nordeste do Brasil S. A., por se tratar de instituição administrada segundo normas e procedimentos que requerem o cumprimento estrito dos preceitos legais, envia Relatório e Programa Anual de Trabalho à SUDENE, para apreciação e aprovação pelo Conselho Deliberativo da Superintendência. Essa circunstância é ressaltada pela sua excepcionalidade, pois tendo mudado muitos outros aspectos do problema de acompanhamento das ações constantes dos Planos Diretores, em suas diferentes etapas, e dos Planos de Desenvolvimento Regional, que o sucederam, ainda assim o Banco do Nordeste do Brasil continua cumprindo fielmente essa obrigação legal.

 

49 SUDENE. II plano nacional do desenvolvimento: programa de ação do governo para o Nordeste: 1975-1979. Recife, 1975: 87-95.

 

50 CARVALHO, Otamar de et alli. Plano integrado para o combate preventivo aos efeitos das secas no Nordeste. Brasíiia, Minter, 1973: 81-87.

 

51 ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti da & CAVALCANTI Clóvis de Vasconcelos. Desenvolvimento regional no Brasil. Brasília, IPEA/IPLAN, 1976: 56-62.

 

52 SOUZA BRASIL SOBRlNHO, Thomaz Pompeu de. História das secas. Fortaleza, A. Batista Fontenele, 1958: 76. Vol. 2.

 

53 Ver a respeito: i) BRASIL. Conselho do Desenvolvimento. Uma política do desenvolvimento econômico para o Nordeste. 2 ed., Recile, SUDENE, 1967; ii) CASTRO. Antônio Barros de. 7 ensaios sobre a economia brasileira. Rio da Janeiro, Forense, 1971, 2 v.; iii) OLIVEIRA, Francisco de. A economia brasileira: crítica à razão dualista. São Paulo, Estudos CEBRAP 2, 1972; iv) COHN. Amélia. Crise regional e planejamento. São Paulo, Ed. Perspectiva, 1976. O trabalho de Amélia Cohn contém uma análise dos principais antecedentes da criação da SUDENE, assim como interessante síntese da bibliografia existente em relação ao Nordeste. especialmente a produzida no período 1950-1970, que pode facilitar o contacto dos mais novos com a realidade da Região.

 

54 MELLOR, John W. O planejamento do desenvolvimento agrícola. Rio de Janeiro, Edições O Cruzeiro, 1967, especialmente a parte I.

 

55 Dadas as repercussões assumidas por esse movimento, o Nordeste recebeu, no ínicio da década de de1960, a visita de Robert Kennedy, irmão do Presidente dos Estados Unidos da América, John F. Kennedy, interessado em conhecer de perto os problemas políticos e sociais da Região.

 

56 BANCO do Nordeste do Brasil. Comissão Incorporadora. Planejamento do combate às secas. Rio de Janeiro-RJ: Presidência da República, nov. 1953, 70 p. Mimeogr. (Estudo elaborado na Assessoria Econômicas da Presidência da República, em princípios de 1953, como base para o eficiente planejamento da ação contra as secas e da organização econômica do Nordeste.) (Publicação n° 4.) Nesse documento encontram-se alinhadas várias proposições de política econômica para o Nordeste, mais tarde incorporadas, sem citação ao Relatório do GTDN (Uma Política de Desenvoivimento Economico para o Nordeste) e, em conseqüência, aos Planos Diretores de Desenvolvimento Econômico e Social, elaborados nos anos de 1960 pela SUDENE. No primeiro documento, destacava-se, por exemplo, que “a coordenação dos serviços a cargo dos vários órgãos que atuam no região sujeita às secas não parece possível, dentro da sistemátíra administrativa brasileira, mediante a outorga da função executiva a um só órgão, pois que este teria de, fatalmente, interferir nas órbitas de atribuições de vários Ministérios.” Op. cit., pp. 22-23. Essa menção era dirigida ao Departamento Nacionai de Obras Contra as Secas-DNOCS, até então a única instituição a cuidar do problema das secas. O citado relatório propunha, também, várias medidas orientadas para a reestruturação do DNOCS. Rômulo Almeida rctomaria, mais tarde, esses mesmos temas, aprofundando-os consequentemente nos seguintes documentos: i) Clientelismo contra desenvovimento. Salvador, Comissão de Planejamento Econômico da Bahia, 1958; e ii) Desenvolvimento nacional e problemas regionais. Salvador. comissão de Planejamento Econômico da Bahia. 1958.

 

57 Ver a propósito: GARCIA, César. Análise retrospectiva da política económica do governo federal para o Nordeste. Recife, SUDENE. DAA. PF, 1968. Mimeogr.

 

58 FURTADO, Celso. “Orientação da economia do Nordeste”. In: Seminário para o Desenvolvimento do Nordeste. Anais. Rio de Janeir, Confederação Nacional da lndústria. Revista Desenvolvimento & Conjuntura, 1959: 226. v. 2.

 

59 HIHSCHMAN, Albert O. Política econômica na América Latina. Rio de Janeiro, Editora Fundo de cultura S/A, 1965: 89.

 

60 BRASIL. Congresso. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional. Rio de Janeiro, 08.12.1961. Seção I, suplemento n° 218.

 

61 De acordo com o Artigo 5º da Lei n° 3.692/1959, Conselho Deliberativo se constituía de 22 membros, sendo 9 indicados pelos Governadores dos Estados do Nordeste – um por Estado –, três membros natos: (o Superintendente da SUDENE, o Superintendente da Comissão do Vale do São Francisco – hoje Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco – e o Diretor-Geral do DNOCS), um representante do Estado-Maior das Forças Armadas e nove representantes dos seguintes Ministérios e entidades: Ministério da Agricultura, Ministério da Educação e Cultura, Ministério da Fazenda, Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, Ministério da Viação e Obras Públicas, Banco do Brasil S. A.-BB, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico-BNDE e Banco do Nordeste do Brasil S.A.-BNB. Atualmente, o Conselho Deliberativo conta com 31 membros, em virtude do desmembramento de alguns dos Ministérios referidos, da participação de outros e da inclusão do novos instituições. Além dos representantes dos Governadores dos 10 Estados da Região dos três membros natos, de um representante do Estado-Maior das Forças Armadas-EMFA, de um representante do Território Federal de Fernando de Noronha, de um representante da Companhia Hidrelétrica do São Francisco-CHESF, dos três representantes dos bancos referidos, têm assento no Conselho todos os Ministérios Civis da República, num total de 13, a saber: Secretaria de Planejamento da Presidência da República; Ministério do Trabalho, Ministério da Indústria e do Comércio, Ministério da Previdência e Assistência Social (desmembrados do antigo Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio); Ministério dos Transportes, Ministério das Comunicações, Ministério das Minas e Energia (desmembrados do antigo Ministério da Viação e Obras Públicas e do Ministério da Agricultura, no que toca à transferência de certos órgãos para o Ministério das Minas e Energia); Ministério da Justiça; Ministério da Agrícultura; Ministério da Fazenda; Ministério da Educação e Cultura; Ministério da Saúde; e Ministério das Relações Exteriores. O Ministro do interior, a quem está vinculado a SUDENE, é o Presidente nato do Conselho, funcionando o Superintendente de SUDENE como seu delegado.

 

62 O autor foi responsável pela coordenação dos trabalhos de elaboração desse Plano, que vigorou no período 1972-1974. Na época de sua elaboração (1971), era Diretor da Assessoria Técnica da SUDENE. Posteriormente, na qualidade de Secretário de Planejamento e Operações do Ministério do Interior, coordenou a elaborado dos trabalhos de detalhamento do ll PND, a nivel regional e sub-regional, realizados no período 1974-1975, em decorrência do que foram produzidos os seguintes documentos: Programas de Ação do Governo para as Regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sul e Sudeste. Programa de Ação do Governo na Área do Desenvolvimento Urbano e Programa de Ação do Governo para o Vale do São Francisco, todos eles com vigência para o período 1975-1979. Esses documentos foram elaborados, respectivamente, pela SUDAM, SUDENE, SUDECO, SUDESUL. Secretaria-Geral do Ministério do Interior – em relação ao Programa da Região Sudeste e ao referente ao desenvolvimento urbano – e Codevasf.

 

63 BRASIL. Presidência da República. Metas e bases para a ação de governo. Brasilia, 1970, p. 3 da apresentação.