4.3 Instrumentos de planejamento e coordenação

exclusiva através do “Instituto de Projetos Especiais.” 29

A orientação do esforço e da capacidade da “Cassa”, no sentido de exercer ações executivas voltadas com maior exclusividade para a implementação de Projetos Especiais, tem duas explicações. A primeira deriva da redefinição em curso do papel da Entidade, que parece deixar cada vez mais de se preocupar com os rumos e as perspectivas de desenvolvimento global da Região, para se adequar a uma concepção de política econômica que parece visar mais ao “equilíbrio” do sistema nacional do que ao soerguimento da economia regional. A segunda, na linha dessa mesma perspectiva, se inscreve em quadro segundo o qual as ações extraordinárias não podem substituir permanentemente as de natureza ordinária, que devem ser postas em prática, no caso da atuação governamental, por entidades da administração pública normal, e portanto caracterizada por instituições setoriais.

É óbvio, em tais condições, que a concepção de políticas regionais de desenvolvimento regional conduz, com o passar do tempo, à circunstância ou mesmo à evidência de que a administração do desenvolvimento tende forçosamente para uma situação em que o setorial prevalece sobre o regional. O fato de o governo italiano procurar reforçar a capacidade administrativa das Regiões do País significa, ao contrário, o fortalecimento de três níveis de governo, o nacional, o regional-provincial e o municipal. Em termos de república federativa, como o Brasil, isso equivaleria a enfatizar os níveis nacional, estadual e municipal e a diminuir a importância do regional.

Essas considerações são importantes, pois permitem compreender melhor as formas como se estruturam certos problemas relativos à administração do desenvolvimento regional.

4.3 Instrumentos de planejamento e coordenação

As intervenções extraordinárias em favor do desenvolvimento do Sul da itália têm requerido do Governo Central excepcional trabalho de coordenação. Os esforços nessa direção constaram, por um lado, da criação de instituições especializadas em planejamento e administração do desenvolvimento em escala regional e, por outro, do fortalecimento das estruturas existentes.

No primeiro plano destaca-se, inicialmente, a instituição de organismo especial para o planejamento e a administração do desenvolvimento regional, representado pela Cassa per il Mezzogiorno, cujas características marcantes e essenciais já foram devidamente assinaladas. Em segundo lugar, como órgão de deliberação superior, cabe ressaltar o papel do Comitê de Ministros para a Intervenção Extraordinária no Mezzogiorno-COMIM, que por quase duas dezenas de anos conferiu à “Cassa” o suporte necessário às decisões cujos contornos ultrapassavam os limites de suas atribuições.

Em apoio às ações da “Cassa”, já numa área de coordenação executiva, criaram-se instituições de crédito e de assistência técnica de vital importância para o desenvolvimento da Região, como o lASM, a INSUD, a FINAM, o lSVElMER, o IRFIS, a ENAPI e o lMl, além de várias outras, iá mencionadas.

Papel fundamental, entretanto, tem sido desempenhado pelo Comitê Interministerial para a Programação Econômica-CIPE. Embora caracterizado funcionalmente como instância de decisão nacional, em termos de planejamento, o CIPE passou a exercer sobre a “Cassa” e todas as instituições do território meridional atividades de coordenação e controle, com poderes ainda mais amplos a partir de 1971, quando por dispositivo legal o governo italiano extinguiu o COMIM.

A transferência das atribuições do COMIM para o ClPE encontra explicações de dois tipos. Como se viu, o COMIM era responsável pela elaboração de um Plano de Coordenação para a Intervenção Pública no Mezzogiorno, de vigência quinquenal, no qual eram traçados os grandes objetivos e definidos os instrumentos requeridos para o desenvolvimento da área, segundo as disposições constantes da legislação básica relativa à Região (Art. 29 do Decreto n° 1523/1967).

Ao mesmo tempo, estabelecia a lei de instituição da “Cassa” que a Entidade realizaria suas ações extraordinárias de acordo com um plano geral e planos anuais. 0 plano geral deu lugar, posteriormente, a Programas Ouinquenais, concebidos em função do Plano de Coordenação do COMIM. Dessa forma, os Programas Quinquenais da “Cassa”, depois de 1965/1966, passaram a ter que seguir praticamente dois direcionamentos políticos – o Plano Quinquenal de Desenvolvimento da Itália e o Plano de Coordenação do COMIM. Embora compatibilizados, é lícito supor que o Plano de Coordenação, dado o poder do colegiado interministerial que o concebia, viesse a constituir, com o tempo, problema político para o CIPE, órgão colegiado, também interministerial, encarregado de sua aprovação.

No momento em que se começa a atravessar o divisor de influência do COMlM e do CIPE, tem inicio o processo de prevalência do nacional sobre o regional, expresso não apenas em termos técnicos como políticos. É importante não esquecer que ao suprimir os planos plurianuais de coordenação, previstos no já citado Decreto n° 1.523/1967, a Lei n° 853, de 06.10.1971, estabeleceu, no Parágrafo 10 do seu Art. 19, que caberia ao ClPE definir as diretrizes para a intervenção extraordinária no Mezzogiorno, tomando por base o Plano de Coordenação existente, pois o COMlM só elaborou um documento a este respeito.

Com essa medida, pôde o CIPE chamar a si a responsabilidade de coordenar toda a política de intervenção no Sul da Itália. A eliminação da instância intermediária representada pelo COMIM pode, em tais condições, ter sido justificada como uma forma de racionalizar os processos decisório e administrativo relativos ao desenvolvimento no Mezzogiorno. Ainda que justificável em termos estritamente organizacionais, essa medida eliminou sem dúvida uma das mais fortes bases de apoio com que contava a “Cassa” e a Região.

A partir de então, o Mezzogiorno passou a depender, em grande medida, de decisões emanadas do Governo Central, através do CIPE, uma vez que a “Cassa”, entrando numa fase de redefinição do seu papel, teve sua autonomia também reduzida. Essa situação, entretanto, não deve ser entendida como uma anormalidade no domínio da administração do desenvolvimento regional, v. g., a que se realiza segundo concepções de políticas regionais de desenvolvimento regional. Na medida em que, por esse esquema, se aliviam as pressões na região deprimida, o centro de decisão nacional tende a diminiuir a prioridade que anteriormente conferia à área.

Na área específica do planejamento, os instrumentos mais importantes correspondem, atualmente, aos Programas de cada uma das Regiões do Mezzogiorno, assim como aos Programas Quinquenal e Anuais da “Cassa”. Mas esses instrumentos, em si, teriam pouca eficácia não fora a tradição do País, notadamente em relação ao Mezzogiorno, de legitimá-los formalmente. Importa destacar, neste sentido, que os documentos de planejamento, além de serem previstos em lei, são aprovados por dispositivos legais próprios (decretos do Presidente da República, do ClPE ou do Ministro para a intervenção Extraordinária no Mezzogiorno). Essa praxe confere às entidades da Região e, em particular, à “Cassa”, base jurídica adequada à legitimação de suas atividades, representando ao mesmo tempo uma forma de delimitar áreas de atuação e de definir precisamente instrumentos de trabalho.

Por outro lado, a concessão, ampliação ou redução de incentivos, assim como a designação de recursos financeiros para a intervenção extraordinária na Região como um todo ou em áreas particularmente deprimidas, situadas no âmbito do Mezzogiorno, constituem matéria objeto de leis específicas. A Lei n° 853, de 06.10.1971, tratando do financiamento a cargo da Cassa per il Mezzogiorno, no período 1971-1975, e a Lei n° 183 de 02.05.1976, disciplinando a intervenção extraordinária no Sul da Itália, no quinquênio 1976-1980, exemplificam de modo claro o processo de legitimação das atividades sob a responsabilidade da “Cassa” e das administrações regionais existentes na área do Mezzogiorno.