1. Aspectos políticos, administrativos e econômicos do país

1. Aspectos políticos, administrativos

e econômicos do país

A apreciação, ainda que breve, desses aspectos, de acordo com os propósitos acima mencionados, pode contribuir para a compreensão das dimensões assumidas pelo problema regional no Sul da Itália, em virtude do papel desempenhado pelas variáveis política e administrativa no encaminhamento das soluções postas em prática ou intentadas pelo Governo Central em relação às múltiplas dificuldades que caracterizam a Região do Mezzogiorno. Examinam-se a seguir, com essa intenção, o funcionamento do sistema político-administrativo e o quadro geral do sistema de planejamento em escala nacional, tratando-se ainda da divisão regional e de algumas das características econômicas essenciais do País.

1.1 Sistema político-administrativo5

A Itália, segundo a Constituição do País, “é uma república democrática baseada no trabalho” (Artigo 1°), embora apresente traços marcantes de Estado Unitário. pois as Províncias não são autônomas, como ocorre com os Estados nas Repúblicas Federativas, a exemplo do Brasil, da Índia e dos Estados Unidos da América. Contudo, sua administração se realiza, em termos executivos, de forma descentralizada a nível regional, como se verá oportunamente.

O sistema político vigente é do tipo parlamentarista. Nessas condições, o Presidente da República, embora hierarquicamente seja a figura mais importante do Estado, é eleito pelo Parlamento. Os candidatos a Presidente devem ser cidadãos nativos, com idade igual ou superior a 50 anos. A escolha do Presidente é feita por um Colégio Eleitoral de 1.003 membros, composto dos Deputados Federais (630), dos Senadores (315)e de Delegados dos Conselhos Regionais (58), na proporção de três para cada um dos Conselhos, excetuando-se a Região do Vale d’Aosta, cujo Conselho é representado por um único Delegado. A duração do mandato do Presidente da República é de sete anos. Não existe, formalmente, eleição para Vice-Presidente da República. Nos seus impedimentos, o Presidente da República é substituído pelo Presidente do Senado. (The Statesman’s Yearbook, 1976 1.078.)

O Presidente da República é o dirigente máximo da Nação, mas o Poder Executivo ê exercido por ele juntamente com o Presidente do Conselho de Ministros e os Ministros Setoriais. Na realidade, o Presidente do Conselho de Ministros é o condutor e principal responsável pela política geral do País, pois é ele que mantém a unidade de ação política e administrativa, na medida em que regulamenta e coordena a atividade dos diferentes Ministros. Até 1976, a Itália contava com os seguintes Ministérios, num total de 20: Assuntos Exteriores, Governo, Justiça, Fazenda, Defesa, Instrução Pública, Agricultura, Transportes, Correios e Telecomunicações, Indústria, Trabalho, Comércio com o Exterior, Marinha Mercante, Tesouro, Orçamento e Planejamento Económico, Participações do Estado, Higiene e Saúde, Turismo, Espetáculo e Desportos, Ambiente e Bens Culturais. (Itália, 1973-a: 46-48.) Mas além dos Ministros responsáveis pelos Ministérios ordinários, há Ministros sem pasta, aos quais o Presidente do Conselho de Ministros confia funções importantes e específicas. Assim, há Ministros sem pasta encarregados de garantir as relações entre o Executivo e o Legislativo, de promover a reforma administrativa, de coordenar a política para o desenvolvimento das regiões atrasadas etc. (Itália, 1976: 99.)

O Gabinete italiano é constituído em sua maioria por parlamentares, mas os Ministros podem ser escolhidos também entre cidadãos comuns, que apresentem particular competência ou renome. A sua formação compete a um parlamentar escolhido pelo Presidente da República com essa finalidade especifica. Esse parlamentar, depois de ser considerado em condições de formar o governo, é designado Presidente do Conselho de Ministros pelo Presidente da República, o qual nomeia, por indicação do Presidente do Conselho, os Ministros do Governo. (Itália, 1973: 46-48.)

O Poder Legislativo á bicameral, constituído pela Câmara dos Deputados e pelo Senado. Os Deputados são eleitos diretamente para o exercício de mandato de cinco anos de duração, sendo igual o processo de escolha para os Senadores, que também exercem mandato de cinco anos. Mas há duas diferenças que devem ser mencionadas. Em primeiro lugar, os eleitores que votam para Senador devem ter idade superior a 25 anos, enquanto os que escolhem os Deputados bastam ter 18 anos de idade e se encontrarem também no gozo de seus direitos civis e políticos. Em segundo lugar, as eleições para o Senado estão baseadas na organização regional, significando que “cada região constitui uma circunscrição, dividida em tantos Colégios quantos sejam os Senadores a eleger nessa região.” A Constituição italiana estabelece que nenhuma Região poderá ter menos de sete Senadores, exceção feita às de Molissa e do Vale d’Aosta, que

contam com, respectivamente, 2 e 1 Senadores. 6

A atividade político-partidária na Itália é intensa, como acontece, de um modo geral, na maioria dos países da Europa. Em consequência, a participação dos partidos políticos na vida nacional é ativa. Mas como o número de partidos é grande — há mais de 75 agremiações —, a constituição dos Gabinetes requer significativo esforço de coordenação por parte de todas as áreas que compõem o governo. Esse esforço, contudo, deve apresentar suas compensações, pois as ações governamentais normalmente se configuram mais eficazes quando tomadas com base em sólidas decisões políticas.

As unidades administrativas da Itália são de três categorias – as Regiões, as Províncias e os Municípios ou Municipalidades –, utilizando-se o sistema de regionalização administrativa como forma de descentralizar as ações do governo. As Regiões, de acordo com a Constituição de 1947, dispõem de autonomia em diferentes áreas (Art. 117), a exemplo das seguintes: organização administrativa das unidades que lhes são dependentes; polícia urbana e rural; circunscrições municipais; feiras e mercados; instrução, assistência médico-hospitalar; urbanização; turismo; rodovias regionais; sistema de água e esgotos, bem como obras públicas de interesse regional; navegação; caça; pesca em águas interiores; agricultura e silvicultura etc. A autonomia financeira das Regiões é estabelecida de acordo com as leis da República, em coordenação com os órgãos fazendários da Nação, das Províncias e dos Municípios (Art. 119 da Constituição). Trata-se, portanto, de uma autonomia financeira relativa. (Itália, 1976: 172-173.)

O sistema de administração regional foi posto em prática de maneira gradual. Em função dos princípios constitucionais foram definidas duas categorias de Região, umas com estatuto especial, correspondentes às de fronteira ou insulares, e outras com estatuto ordinário ou normal. As primeiras dispõem de autonomia mais ampla e diversa, de natureza essencialmente política, diferindo, portanto, das Regiões do segundo tipo e entre si. As Regiões de estatuto especial estão representadas pela Sicília, Sardenha, Vale d’Aosta, Trentino-Alto Ádige e Friuli-Veneza Júlia, que tiveram, devido às suas particularidades especiais, organização completada em 1948, à exceção da última, que se estabeleceu em 1963. É preciso notar que essas Regiões dispõem de parlamento e governo próprios, com funções legislativas exercidas de acordo com suas peculiaridades locais. “Em todas as Regiões com estatuto especial — menos na do Vale d’Aosta, na qual atua uma comissão apropriada — o controle sobre os atos da ad¬ministração regional é desempenhado por uma delegação do Tribunal de Contas do País.” (Itália, 1976: 121.)

As Regiões com estatuto ordinário, em número de 15, foram institucionalizadas somente em 1975, como resultado da realização das eleições regionais desse ano. São as seguintes as Regiões com estatuto ordinário: Piemonte, Lombárdia, Venécia, Ligúria, Emilia-Romanha, Toscana, Úmbria, Marcas, Lácio, Abruzos, Molissa — desmembrada da Região de Abruzos —, Campanha, Apúlia, Basilicata e Calábria. A autonomia das Regiões, sejam de estatuto especial ou ordinário, como se mencionou, é relativa, particularmente quando se considera que o Governo Central designa para cada uma delas um Comissário Governamental, a quem atribui a responsabilidade de realizar a coordenação das atividades regionais com as nacionais.

As funções básicas da administração regional são cumpridas por três instâncias:

i. O Conselho Regional, encarregado do Poder Legislativo atribuído à Região;

ii. A Junta Regional, que é o órgão executivo da Região; e

iii. O Presidente da Junta, “que promulga as leis e os regulamentos regionais e dirige as funções administrativas delegadas pelo Estado à Região.” (Itália, 1976: 1.077-1.078.)

O Presidente da Junta é o chefe do Poder Executivo da Região, mas funciona também como uma instância regional, uma vez que “desempenha a função de representá-la em suas relações exteriores.” Como se vê, o Comissário Governamental encontra-se em posição superior à do Presidente da Junta Regional em matéria de coordenação, na medida em que representa o Governo Central. Embora as Regiões disponham de autonomia para legislar sabre certos assuntos de sua especifica competência, de acordo com o Artigo 127 da Constituição, todas “as leis regionais, antes de tornarem-se efetivas, têm de ser comunicadas ao Comissário – que as visará –, a não ser que o governo se oponha.” (…) O Governo Central argumenta a favor dessa medida considerando que é importante conhecer o alcance dos projetos de lei, antes de eles serem submetidos ao Tribunal de Garantias Constitucionais ou ao Parlamento. (Itália, 1976: 127-128.) Essa justificativa não deixa de constituir um eufemismo no campo da centralização administrativa.

A segunda unidade administrativa é a Província, cuja autonomia é também relativa, mas seu conceito tem significado duplo. Por um lado, ela corresponde à “circunscrição de descentralização estatal e regional” e, por outro, ela é considerada uma “corporação pública territorial, ou seja, como sujeito de direito, que a lei municipal e provincial define como corpo moral.” Ainda que a Província seja uma unidade administrativa baseada “na população e no território de várias comarcas municipais limitantes, havendo entre elas homogeneidade geográfica, étnica e econômica”, deve-se salientar que tal unidade não equivale a uma “corporação composta de várias comarcas municipais, mas a uma corporação autónoma no âmbito dos princípios fixados por leis gerais da República que determinam suas funções.” (…) Isso significa que “o caráter essencial de semelhante corporação é a territorialidade”, ou seja, que as modificações das comarcas provinciais e a instituição de novas Províncias só se realizam mediante leis.” (Itália, 1976: 131.) Trata-se, portanto, de princípio semelhante ao que preside, por exemplo, no Brasil a criação ou a fusão de Estados.

As Províncias são dirigidas por Prefeitos, que representam o Governo Central. No cumprimento de suas tarefas, o Prefeito é auxiliado pelo Conselho Provincial, que tem funções deliberativas; pela Junta Provincial, cujas responsabilidades são executivas; e pelo Presidente da Junta, que representa a Província, repetindo-se o mesmo processo adotado em relação às Regiões.

A Municipalidade ou o Município, por outro lado, é administrado por um Síndico, que também é representante do Estado. O Síndico é auxiliado, por sua vez, pelo Conselho Municipal, pela Junta, constituída de assessores, e pelo Secretário Municipal, que dirige os Escritórios da Municipalidade e assiste ao Conselho e à Junta em todas as suas reuniões. O Secretário Municipal é, também, funcionário do Governo Central. (Itália, 1976: 52.) A presença constante do Estado em todos os níveis da administração demonstra que as ações governamentais na Itália, embora descentralizadas executivamente, são praticamente controladas pelo Governo Central.

É evidente que esse acentuado controle, expresso pela intensa participação do Governo Central na designação dos representantes que atuam ao nível das Regiões, das Províncias e dos Municípios, dadas as características do processo político, é razoavelmente atenuado. Isso porque a escolha de tais representantes é feita em função do apoio político que cada governo constituído tem nas unidades administrativas referidas. Um governo minoritário no Parlamento disporá assim de menores possibilidades para fazer a indicação de seus representantes, ressaltando-se desse modo a importância e o valor do poder político para refletir as necessidades e os interesses das diferentes comunidades. Deve-se destacar ainda que, com a utilização do sistema do voto distrital, os políticos são escolhidos de acordo com o peso da população das diferentes circunscrições eleitorais e não do número de eleitores.