6.1 Primeiros passos para a montagem do sistema de planejamento

6.1 Primeiros passos para a montagem do slstema de

planejamento

 

O esforço desenvolvido pelo governo brasileiro na área do planejamento, desde a elaboração do Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional (1939-1943), além de lento, passou por diferentes etapas, entendendo-se, contudo, que o planejamento representaria em relação ao País “um instrumento eficaz para encurtar o caminho para uma posição de nação moderna e poderosa,

com um elevado padrão de vida.” 35

 

Essa lentidão, entretanto, é compreensiva, pois a vontade política da época, em matéria de ordenamento administrativo, era bem reduzida, e as técnicas de planejamento conhecidas restringiam-se a pequeno número de especialistas. É interessante ressaltar que apesar do prestígio político emprestado à administração pelos planos de desenvolvimento, como mais tarde seria constatado, os primeiros planos elaborados, além de sua fraca consequência em termos de implementação, oobriam apenas aspectos parciais do desenvolvimento de certos setores-chave da economia, o que não deixava de corresponder a um reflexo das dificuldades mencionadas.

 

Os trabalhos de planejamento realizados nos anos de 1940 e 1950 nem sempre estiveram vinculados à elaboração de planos formais de desenvolvimento nacional, caracterizando-se alguns deles como recomendações a respeito de problemas especificos. A posição alcançada nas duas décadas seguintes é, ao contrário, bem

distinta. O exame da Tabela 6.1 permite que se verifique, de modo sintético. a direção seguida pelo governo na elaboração de planos e estudos no período que vai de 1939 a 1975, possibilitando, ao mesmo tempo, que se ponham em destaque alguns pontos de contacto entre os planos nacionais e os regionais. Os aspectos mais importantes desses inter-relacionamentos serão discutidos quando do exame da evolução dos trabalhos levados a cabo em relação ao Nordeste.

 

O comportamento da administração pública federal, a propósito das atividades de planejamento desenvolvidas nas décadas de 1940 e 1950, refletiu, em essência, não apenas a direção das forças que orientavam e sustentavam o sistema econômico do País, como sua interação com o sistema político vigente, inadequadamente estruturado para a realização sistemática dos trabalhos de planejamento e organização. É lícito admitir, neste sentido, que o Brasil não dispunha, no todo ou em parte, das condições ou pressupostos favoráveis ao

planejamento, como os seguintes: 36

 

i. Estabilidade política;

 

iv. Existência de capacidade tecnica adequada;

 

ii. Firme determinação política dos partidos e consciência generalizada dos dirigentes, em diferentes níveis, sobre a importância efetiva do planejamento;

 

iii. Disponibilidade de dados estatísticos;

 

iv. Existência de capacidade técnica adequada;

 

v. Existência de uma organização administrativa voltada exclusivamente para os trabalhos de planeiamento, em sentido amplo;

 

vi. Representação generalizada dos interesses públicos e privados nos órgãos de programação; e

 

vii. Existência de estruturas administrativas e institucionais adequadas aos propósitos do planejamento ou de orientação das atividades socioeconômicas (instrumentos de execução, financeiros, fiscais, legais etc.).

 

Diante disso, é fácil entender os rumos tomados pela administração, em sua busca pela institucionalização de um sistema de planejamento em escala nacional. Os momentos mais importantes do trabalho desenvolvido neste sentido pelo governo brasileiro tiveram lugar nos anos de 1950 e 1960. Sua síntese, que se apresenta a seguir, é importante, pois faciltará a compreensão das mudanças introduzidas na década atual, quando foi criado e institucionalizado o Sistema de Planejamento em curso no País, que difere em muitos sentidos das experiências anteriores.

TABELA 6.1

 

BRASIL. EVOLUÇÃO DOS TRABALHOS DE PLANEJAMENTO (PRINCIPAIS

EVENTOS)

 

PERÍODOS DE GOVERNOS PERÍODOS DE PERÍODOS DE OBSERVAÇÕES ELABORAÇÃO DA ELABORAÇÃO COINCIDÊNCIA DE REPÚBLICA DE ENTRE DOCUMENTOS DOCUMENTOS PLANOS OU PLANOS OU PLANOS NACIONAIS E NACIONAIS REGIONAIS REGIONAIS 1. Plano Especial Governo - - -de Obras Vargas

Públicas e

Aparelhagem da

Defesa Nacional

(1939-1943)

2. Relatório da Governo - - O documento Missão Cooke Vargas correspondia a um (1942-1943) diagnóstico da

economia

brasileira.

3. Plano de Governo - - O Decreto-lei n° Obras e Vargas 9.025, de Equipamentos 27.02.1946, (1943-1946) praticamente

extinguiu o plano

referido.

4. Relatório Governo - - Representava Simonsen (1944-Vargas uma proposta (e

1946) diagnóstico) da

economia

brasileira.

5. Plano SALTE Governo Relatório do - O Plano SALTE (1949-1953) Dutra Banco do foi enviado ao

Nordeste do Congresso por

Brasil-BNB: Mensagem Planejamento do Presidencial de

Combate às 10.05.1948 e foi

Secas (1953), adotado em coordenado por grande parte pelo

Rômulo Almeida Governo Vargas.

6. Relatório da Governo - - Tratava-se Missão Abbink Dutra também de um (1948) diagnóstico da

economia

brasileria, tendo

side elaborado

durante o período

de discussão do

plano SALTE.

7. Relatório da Governo Relatório do - Tratava-se de Comissão Mista Vargas BNB: diagnóstico com Brasil-Estados Planejamento do propostas sobre a Unidos (1951- Combate às economia 1953) Secas (1953) brasileira. 8. Programa de Governo - - Suas Reaparelhamento Varga recomendações

Econômico e orientaram Fomento da positivamente o

Economia Programa de Nacional (1951) Metas do Governo

JK.

9. Relatório do Governo - - Elaborato por Grupo Misto Vargas recomendação da BNDE-CEPAL Comissão Mista

(1953) Brazil-Estados

Unidos.

10. Relatório da Governo - - A Missão estudou Missão Klein e Vargas mais Saks (1954) especificamente o

problema da

alimentação no

Brasil.

11. Programa de Governo 11.1 Uma - 11.4.1 Elaborado Metas (1956- Juscelino Política de em1960, com 1961) Kubitschek Desenvolvimento vigência no

Econômico para período 1961-

o Nordeste, 1963 só funcionou

elaborada pelo até 1962, poise

Grupo de em 1963 entrou

Trabalho para o em vigor o II Desenvolvimento Plano Diretor de

do Nordeste- Desenvolvimento

GTDN, no Econômico e período 1956- Social do 1958, sob a Nordeste da coordenação de SUDENE. Celso Furtado;

11.2 Operação 11.4.2 Enquantos

Nordeste (1959), se aguardava sua

de autoria de aprovação, a

Celso Furtado; SPVEA elaborou

uma Plano de

Emergência para

substituir,

temporariamente,

o I Plano

Quinquenal – que

não chegou a ser

implementado.

11.3 11.4.3 Esse Ducumentos documento previa

diversos sobre a recursos para

economia do serem aplicados

Nordeste, na Amazônia no

enfeixados nos período 1961-

Anais do 1965. Sua Seminário para elaboração o esteve a cargo de

Desenvolviment uma Equipe de

o do Nordeste, Consultores. realizado na

cidade de

Garanhus, em

Pernambuco

(1959), sob o

patrocínio da

Confederação

Nacional da

Indústria-CNI;

11.4 Elaboração

do I Plano

Diretor de

Desenvolviment

o Econômico e

Social do

Nordeste (1961-

1963);

11.5 I Plano

Quinquenal para

o

Desenvolviment

o da Amazônia

(1955-1959),

elaborado pela

Superintendênci

a do Plano de

Valorização

Econômica da

Amazônia-

SPVEA; e

11.6 Política de

Desenvolviment

o da Amazônia

(1954-1960),

elaborada pela

SPVEA.

12. Programa de Conselho de- - 12.1 No Governo Governo – Bases Ministros, Jânio Quadros

(1961) após a não foi elaborado

Renúncia do nenhum plano,

Presidente tendo o Jânio documento Quadros referido sido

produzido pelo

Conselho de

Ministros, do

breve governo

parlamentarista,

instituído após a

renúncia do

Presidente Jânio

Quadros.

13. Plano Trienal Governo 13.1 II Plano Anos de 1963 13.1.1 Pela de João Goulart Diretor de 1965 primeira vez havia Desenvolvimento Desenvolviment a coincidência Econômico e o Econômico e entre um Plano Social (1963- Social do Nacional e um 1966) Nordeste (1963- Plano Regional,

1965). muito embora os

13.2 No período processos de

1963-1965 foi elaboração dos

publicado um dois tipos de documento plano fossem

importante para conduzidos sob a

o Nordeste: ótica de um Os Problemas do Sistema Nacional

Nordeste de Planejamento,

Brasileiro ainda em , de

autoria do formação, cuja

professor Albert base seria o O. Hirschman, Conselho de integrando o Desenvolvimento

livro Política Nacional, que era Econômica na o órgão de América Latina. formulação de

mais alto nível. O

Plano Trienal

constituiu,

portanto, o

primeiro passo

para a montagem

de um Sistema Nacional de

Planejamento, que só veio a ser

institucionalizado

dez anos depois.

O cargo de

Ministro

Extraordinário

Responsável pelo

Planejamento,

então criado, foi

instituído pelo

Decreto n° 1.422,

de 27.09.1962, e

desempenhado

pelo economista

Celso Furtado,

que continuava

Superintendente

da Sudene.

14. Programa de Governo 14.1 II Plano Interstícios dos 14.1.1 Não houve Ação Econômica Castelo Diretor de períodos de coincidência dos do Governo- Branco Desenvolviment 1964 a 1971 prazos de PAEG (1964- o Econômico e vigência dos 1966) Social do planos nacionais

Nordeste (1963- e regionais, o que

1965). significava a 14.2 III Plano ausência ou Diretor de fragilidade do

Desenvolviment Sistema Nacional

o Econômico e de Planejamento.

Social do 14.1.2 Durante a

Nordeste (1966- vigência do PAEG

1968). foi feita uma 14.3 I Plano tentative, por Quinquenal de parte do Desenvolviment Ministério do o da Amazônia Planejamento,

(1967-1971) destinada a

instrumentalizar a

sua ação,

caracterizada

pela elaboração

de um Plano de

Perspectiva

Decenal, que, se

não foi

executado, serviu

de base aos

planos futuros.

14.3.1 Esse I

Plano Quinquenal

de

Desenvolvimento

da Amazônia,

elaborado pela

Superintendência

de

Desenvolvimento

da Amazônia-

SUDAM, foi

aprovado em

1967, mas não foi

posto em prática.

Com base nele

foi elaborado

para o período

1968-1970 o

Plano Diretor da

SUDAM, que

também não foi

aprovado. Esse

documento foi

produzido por um

grupo técnicos

externos aos

quadros dessa

Superintendência

, especialmente

convidados para

essa tarefa.

15. Plano Governo 15.1 IV Plano Ano de 1969 15.1.1 O PED foi, Estratégico de Costa e Diretor de em certo sentido, Desenvolvimento-Silva Desenvolvimento substituído em PED (1968-1970) Econômico e 1970 pelo

Social do Documento Metas

Nordeste (1968- e Bases para a

1973). Ação de Governo.

16. Documento Governo 16.1 Continuou Anos de 1970 e 16.1.1 O IV Plano Metas e Bases Médici em vigência o IV 1971 Diretor da para a Ação de Plano Diretor da SUDENE, Governo (1970- SUDENE. elaborado no 1971) mesmo ano do

PED, também não

se integrava

totalmente aos

objetivos

nacionais

previstos nesse

Plano, nem podia

estar

compatibilizado

com o Documento Metas e Bases. Este último

documento, em

muitos sentidos,

constituiu a base

do plano sequinte.

17. I Plano Governo 17.1 Plano de Período 1972- 17.1 Por conta do Nacional de Médici Desenvolviment 1974 disposto no Ato Desenvolvimento o do Nordeste Complementar n° Período 1972-(1972-1974) (1972-1974). 43, de fevereiro 1974

17.2 Plano de 1969, pela

Regional de primeira vez, Desenvolviment foram elaborados

o da Amazônia Planos de (972-1974). Desenvolvimento

Regional, em estreita

consonância com

o Plano Nacional, dando-se, assim

os primeiros

passos para a

montagem de um

Sistema Nacional

de Planejamento.

18. II Plano Governo 18.1 II PND. Período 1975- Os cinco Nacional de Geisel Programa de 1979 Programas de Desenvolvimento- Ação do Período 1975- Ação Regional II PND (1975- Governo para a 1979 foram elaborados 1979) Amazônia pelas

(1975-1979) Superintendência

18.2 II PND. s de Programa de Desenvolvimento

Ação do Regional Governo para o (SUDENE, Nordeste (1975- SUDAM, 1979) SUDECO e

SUDESUL). Sob

a orientação do

ministério do

Interior.

3. II PND. Período 1975- Ditos Programas Programa de 1979 correspondem ao Ação do Período 1975- detalhamento da Governo para a 1979 programação

Região Centro- prevista para Período 1975-

Oeste (1975- cada uma das 1979

1979) Grandes Regiões

4. II PND. brasileiras (Norte,

Programa de Nordeste, Centro-

Ação do Oeste, Sul e Governo para a Sudeste), no Região Sul período do II (1975-1979) PND. O 5. II PND. Programa de

Programa de Ação para a Ação do Região Sudeste

Governo para a foi produzido sob

Região Sudeste a (1975-1979) responsabilidade

direta da

Secretaria-Geral

do Ministério do

Interior, que

resolveu pôr em

prática a respeito

dessa Região

procedimentos

semelhantes aos

adotados em

relação às outras

quatro Grandes

Regiões (Norte,

Nordeste, Centro-

Oeste e Sul). (*)

 

Fonte: CARVALHO, Otamar de. Ações no campo do desenvolvimento regional.

Brasília: Ministério do Interior-Minter, 1973: 43-49. (Atualização da Tabela 7.)

 

(*) Tais documentos, ainda que não tenham sido legitimados – aprovação por Lei,

Decreto ou Portaria Ministerial –, constituem marco de referência importante no

domínio do planejamento regional, servindo de subsídios para o acompanhamento

das ações governamentais definidas para as diferentes regiões do País. O Ministério

do Interior, por intermédio de sua Secretaria-Geral, providenciou ainda o

detalhamento do II PND para algumas sub-regiões, produzindo, com o apoio das

instituições responsáveis pela execução de programas em tais áreas, e que lhe são

vinculadas, os seguintes documentos: (i) II PND. Programa de Ação de Governo para o Vale do São Francisco (1975-1979); (ii) II PND. Programa de Irrigação do

Nordeste Semiárido (1976-1979); (iii) II PND. Programa de Ação de Governo para o Território de Roraima (1975-1979); (iv) II PND. Programa de Ação de Governo para

o Território de Rondônia (1975-1979); (v) II PND. Programa de Ação de Governo

para o Território do Amapá (1975-1979); e (vi) II PND. Programa de Ação de

Governo na Área do Desenvolvimento Urbano (1975-1979). Com esse último

documento, contemplou-se, pela primeira vez, por intermédio do Ministério do

Interior, a programação governamental na área urbana, cobrindo-se, neste sentido,

as ações do Banco Nacional da Habitação-BNH, do Departamento Nacional de

Obras de Saneamento-DNOS e da Secretaria Especial do Meio Ambiente-SEMA, em escala regional, além das previstas para as diferentes Regiões Metropolitanas

do País.

 

A primeira iniciativa a esse respeito, cujas motivações básicas cingiam-se aos domínios de uma reforma administrativa, ocorreu em 1952, quando o Presidente Getúlio Vargas resolveu nomear um grupo de peritos para a elaboração de proposta orientada para proceder a reformulação administrativa do governo. De acordo com a proposição apresentada por esse grupo, deveriam ser instituídos, de um lado, Comitês Interministeriais, cobrindo diferentes assuntos, e, de outro, um Conselho de Planejamento e Coordenação. Esse Conselho, que representou uma das idéias mais importantes para a centralização do planejamento nacional, tinha como uma de suas principais atribuições o exame de relatórios periódicos que lhe seriam encaminhados pelos Ministérios Setoriais. O Conselho deveria funcionar como uma espécie dc órgão central de planejamento, situando-se “em posição de comparar todos os programas, tendo em vista eliminar conflito, duplicação e esforço simultâneo.” (Daland, 1969: 93-94.)

 

Nenhuma dessas idéias fo¡ implementada, por dificuldades surgidas no âmbito do Congresso Nacional. Os trabalhos de planejamento continuariam, assim, a depender da Assessoria Econômica do Presidente Vargas, apesar de suas limitações em termos de pessoal componente e da “concorrência” que lhe era feita por outros grupos de assessoramento, como os do Ministério da Fazenda e os da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Para Rômulo Almeida, Chefe da referida Assessoria Econômica, o Presidente Vargas acreditava no trabalho dessas duas grandes assessorias, mas ainda assim constituiu a sua, pretendendo que ela funcionasse como orientadora das grandes decisões governamentais e pudesse “checar as

matérias que vinham à sua decisão.” 37 5

 

O assunto foi retornado no governo do Presidente Juscelino Kubitschek de Oliveira, quando, além da organização de um Conselho de Desenvolvimento – constituído do Presidente da República, dos Ministros Setoriais e dos Presidentes do Banco do Brasil e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico –, instituiu-se novo grupo de estudos para a análise da matéria. Esse grupo – a Comissão de Estudos e Propostas Administrativas-CEPA – procurou aprofundar de forma mais consequente os contornos do que deveria ser um sistema de planejamento. O sistema proposto pela CEPA “não teria principalmente finalidade informativa, mas se empenharia em planejamento positivo em todos os níveis da hierarquia governamental. “ (Daland, 1969: 95-97.)

 

As idéias da CEPA, importantes do ponto de vista administrativo, mas carentes de visão política, na medida em que se baseavam, conceitualmente, “na suposição subjacente de que o planejamento é uma atividade puramente administrativa,” não tiveram as consequências esperadas em matéria de institucionalização do sistema de planejamento que sugerira a Comissão. O mesmo não se pode dizer do Conselho de Desenvolvimento mencionado, criado pelo Presidente Kubitschek por meio do Decreto n° 38.744, de 01.02.1956, que conseguira preparar o Programa de Metas (1956-196l), part¡cipando efetivamente das decisões gerais do Governo. (Daland, 1969: 86 e 97.)

 

Embora o Conselho de Desenvolvimento estivesse funcionando adequadamente, para as condições da época, em 1961 foi instituído novo órgão para exercer as mesma funções do Conselho. O órgão que o Presidente Jânio Quadros cria pelo Decreto n° 51.152, de 05.08.1961 – a Comissão de Planejamento Nacional-COPLAN –, deveria absorver as funções, o pessoal e as instalações do Conselho de Desenvolvimento, mas isso não chega a se verificar na prática, passando as duas unidades a funcionar concomitantemente. Conforme registra Daland (1969: 86-88), a composição do Conselho e da COPLAN era praticamente idêntica, diferindo apenas pela participação adicional na Comissão do Coordenador do Escritório de Assistência Técnica do Presidente da República, do Diretor Executivo da Superintendência da Moeda e do Crédito-SUMOC e do Diretor Técnico do órgão recentemente instituído. O Presidente da República presidia ambas as unidades.

 

Apesar das dificuldades implícitas à existência de dois órgãos que funcionavam com atribuições idênticas, a COPLAN antecipou uma das idéias básicas do trabalho que viria a ser desenvolvido, notadamente a partir do Governo do Presidente Castelo Branco, expressa pelo propósito de que, “além de ter um plano para a duração da administração corrente, também seria necessário criar um ‘plano perspectivo’ visando muito além, no futuro.” (Daland, 1969: 88.)

 

Com a renúncia do Presidente Jânio Quadros e a ascensão do Presidente João Goulart, sob o regime parlamentarista, têm lugar algumas modiiícações na COPLAN. Seu Conselho Deliberativo, que funcionava como colegiado de decisão superior da Comissão, foi mantido, mas seu órgão subordinado, o Conselho Consultivo – constituído anteriormente do Diretor Técnico da Comissão, do Diretor Assistente e de quaisquer pessoas que o Presidente da República houvesse por bem nomear – foi transformado na Comissão de Coordenação Geral. Essa Comissão passou a funcionar como o elemento político da COPLAN, “em vez de ser simplesmente técnico, e consistindo de diretores nos escalões políticos realmente empenhados no planejamento setorial ao qual podiam se dedicar os Ministros de Estado em sua capacidade administrativa.” (Daland, 1969: 86-89.)

 

Em virtude da instabilidade política da época e da própria ambiguidade existente em termos de planejamento e coordenação das atividades governamentais, a COP LAN, assim como seus órgãos colegiados, e o Conselho de Desenvolvimento enfrentaram dificuldades acentuadas para o exercício de suas respectivas tarefas. Essa duplicidade de instituições e de funções, no domínio do planejamento, ainda iria perdurar por mais tempo.

 

Na realidade, o esforço desenvolvido ao longo dessas administrações, apesar de sua descontinuidade, iria servir de sólido alicerce para o trabalho realizado em 1962, particularmente, destacando-se a propósito as idéias contidas nos estudos da CEPA. Naquele ano, de acordo com o que estabelecia o Decreto n° 1.422, de 27.09.1962, foi criado o cargo de Ministro Extraordinário Responsável pelo Planejamento, “em conformidade com a Le¡ Delegada n° 1, de 25.09.1962, que criou dois cargos de ministros extraordinários,” um para o Planejamento e outro para a Reforma Administrativa. “Sob a inspiração do Ministro do Planejamento concebeu-se, então, o esquema de composição do Sistema Nacional de Planejamento. Esse esquema, bastante complexo, tinha por base um Conselho de Desenvolvimento Nacional, o Gabinete do Ministro do Planejamento e a Secretaria-Geral. O Conselho de Desenvolvimento Nacional seria o órgão de formulação de políticas e de coordenação no mais alto nível. Compunham-no o Presidente da República, os Ministros de Estado e os Chefes da Casa Civil e da Casa Militar da Presidência da República. (…) O esquema completava-se com um conjunto de Comissões e Subcomissões de que faziam parte representantes de todos os órgãos da administração pública, direta e indireta. As Comissões seriam unidades integrantes do Conselho de Desenvolvimento Nacional e, de preferência, preenchidas pelos

chefes dos órgãos de planejamanto dos Ministérios.” 38

 

Esse sistema, concebido por Celso Furtado, então Ministro Extraordinário para o Planejamento, incorporou, em linhas gerais, as idéias anteriores, particularmente as relativas ao funcionamento do Conselho de Desenvolvimento – instituído pelo Presidente Kubitschek – e da COPLAN, sem considerar, contudo, o Conselho Deliberativo e a Comissão de Coordenação Geral, da Comissão de Planejamento Nacional, que não funcionaram na curta gestão de Celso Furtado. “As razões políticas que estabeleciam a divisão entre o Conselho de Desenvolvimento e a COPLAN ainda existiam, e Furtado fez um esforço para exercer autoridade, na prática, sobre o Conselho,” embora sem sucesso. (Daland, 1969: 92.)

 

De qualquer modo, o País passou a partir de então a contar com seu primeiro Núcleo de Planejamento, instituído formalmente por força de instrumentos legais e estruturado de forma adequada, uma vez que o Sistema Nacional de Planejamento, em vigor na época, baseava-se em elementos bem testados. Um dos resultados principais do trabalho realizado com base na orientação desse sistema correspondeu à elaboração do Plano Trienal (1963-65), que, embora não tenha sido implementado segundo o que estabeleciam suas grandes linhas de ação, por conta da mudança verificada no quadro político-institucional, advinda da Revolução de 1964, serviu de base para a preparação do Programa de Ação Econômica do Governo (1964-1966), executado pela administração do Presidente Castelo Branco.

 

As modificações introduzidas pela nova administração implicaram não apenas a alteração do Plano Trienal como a reestruturação e funcionamento do Sistema de Planejamento. Ambas as tarefas foram realizadas por Roberto Campos, designado em 1964 para o cargo de Ministro Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica, criado pelo Decreto n° 53.914, de 11.05.1964. As funções do Ministro Campos foram facilitadas consideravelmente, pois ele conhecia toda a evolução dos trabalhos nesse campo. tendo participado inclusive dos estudos realizados pela CEPA. Além disso, ele se relacionava bem com o Ministro da Fazenda do primeiro governo revolucionário – Octávio Gouveia de Bulhões – e essa boa convivência perdurou durante toda a administração do Presidente Castelo Branco. (Daland, 1969: 103.)

 

O Sistema de Planejamento concebido pelo Ministro Roberto Campos, embora

contivesse segmentos constantes do sistema anterior, 39 introduzia elementos e concepções estruturais que, do ponto de vista técnico e institucional, tendiam a torná-lo não apenas mais dinâmico como ajustado às caracteristicas de permanência e continuidade requeridas pelas atividades de planejamento. Uma das inovações mais importantes desse sistema foi a instituição do Conselho Consultivo do Planejamento-CONSPLAN, criado pelo Decreto n° 55.722, de 02.02.1965, cujas atribuicões principais estavam assim expressas, conforme o Artigo 4° do citado decreto:

i. Opinar sobre o Programa de Ação Econômica do Governo, inclusive quanto às modificações nele introduzidas em revisão anual, para ajustá-lo ao orçamento de investimentos;

 

ii. Opinar sobre o plano de realizações econômicas a longo prazo (Plano Perspectivo), cuja elaboraçãoo terá lugar a partir do ano de 1965; e

 

iii. Contribuir com estudos e sugestões para a elaboração de programas e planos econômicos do governo, assessorando a este quanto aos problemas de planejamento. (Costa, 1971: 501.)

 

O CONSPLAN distinguia-se fundamentalmente do Conselho de Desenvolvimento do período do Presidente Kubitschek e do Conselho Nacional de Desenvolvimento do período do Presidente Goulart. Tratava-se, por um lado, de organismo de consulta do Governo – como o Conselho Nacional da Economia e do Trabalho, existente na Itália –, cujo objetivo principal oonsistia em estabelecer ligações entre as diferentes áreas de interesse do País (econômicas, sociais e políticas) e o Ministério do Planejamento, enquanto os Conselhos anteriores tinham atribuições de natureza deliberativa. Por outro lado, sua composição incluía representantes pertencentes a distintas categorias de interesses, destacando-se, neste sentido, a dos trabalhadores e a dos produtores. As deliberações em matéria de planejamento continuariam subordinadas ao Poder Executivo, mas sua elaboração e estudo contavam com a participação das áreas e setores nele representados.

 

A este respeito, é importante destacar que o CONSPLAN, de cordo com o Artigo 2° do Decreto que o instituíra, era presidido pelo Presidente da República e substituído, em seus impedimentos, por um Ministro de Estado de sua indicação. O Ministro Extraordinário para o Planejamento era o Secretário-Executivo do Conselho. O CONSPLAN era integrado por número variável de representantes das seguintes áreas:

 

i. Quatro representantes das classes trabalhadoras;

 

ii. Quatro representantes das classes produtoras;

 

iii. Um representante da imprensa e dos órgãos de divulgado da opinião pública;

 

iv. Um representante do Conselho Nacional de Economia;40

 

v. Quatro técnicos de reconhecida competência profissional, sendo dois no campo da economia, um no campo da sociologia e outro no da engenharia, sendo dois deles, pelo menos, professores universitários; e

 

vi. Três representantes de companhias ou organizações estaduais ou regionais de planejamento ou desenvolvimento econômico.

Depois da instituição do CONSPLAN, o sistema definido por Roberto Campos entrou em fase progressiva de estruturação, por intermédio dos trabalhos desenvolvidos pelo Escritório de Pesquisa Econômica e Aplicada-EPEA e pelas Coordenadorias de Planejamento Setorial (agricultura, energia, transportes, saúde etc.) e de elaboração e controle orçamentários. Essas unidades, vinculadas diretamente ao Secretário-Geral do Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica, mantinham estreita relação com as Coordenadorias de Planos de Curto Prazo e de Planos de Longo Prazo, que, por sua vez, oompatibilizavam os estudos e os trabalhos realizados pelas agências de planejamento dos Ministérios Setoriais. (Daland, 1969: 116, gráfico II.)

 

Nessa fase, foi elaborado o Plano Decenal de Desenvolvimento Econômico e Social, talvez o trabalho mais importante já efetuado no Brasil na área do planejamento de longo prazo. Esse plano, embora não tenha sido aprovado, foi de extrema utilidade para os que vieram a seguir, a exemplo do Plano Estratégico de Desenvolvimento-PED (1968-1970) e do Documento Metas e Bases para a Ação de Governo (1970-1971), funcionando este último como plano de transição no intervalo das

administrações dos Presidentes Costa e Silva e Emilio Médici. 41

 

Em 1967, com a edição do Decreto-Lei n° 200, de 25.02.1967, quando o governo realiza uma ampla reestruturação na administração federal, criou-se o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. Deixaram de funcionar, em consequência, o Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica e o CONSPLAN, embora permanecessem subordinadas ao novo Ministério algumas das unidades – não extintas – existentes na estrutura anterior, dentre as quais se destacava o EPEA, que se transformou no Instituto de Pesquisa Econômico-Social

Aplicada-IPEA. 42

 

Dessa época em diante os trabalhos de planejamento e de programação orçamentária passaram a ser entendidos e a realizar-se como elementos de um sistema, que tinha como agentes principais o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e os diferentes Ministérios Setoriais. Encarregavam-se do relacionamento interinstitucional, nesse domínio, as Secretarias-Gerais dos Ministérios, apoiadas pelas lnspetorias Gerais de Finanças, criadas pelo mesmo instrumento legal, no âmbito de cada Ministério, como responsáveis pelo sistema de administração financeira, contabilidade e auditoria. A coordenação de tais atividades, nas áreas dos dois sistemas, seria exercida, respectivamente, pela Secretaria-Geral do Ministério do Planejamento e pela Inspetoria-Geral de Finanças do Ministério da Fazenda.

 

As disposições estabelecidas a esse respeito no Decreto-Lei n° 200, além da melhor ordenação que proporcionaram aos trabalhos no campo do planejamento e do controle orçamentário, iriam servir de base, cinco anos depois, para a instituição do Sistema de Planejamento Federal. Saliente-se, a propósito, que – no conjunto do trabalho desenvolvido até então, em suas diversas fases, para a montagem de um Sistema Nacional de Planeiamento – o problema do planejamento em escala regional foi considerado apenas de forma esporádica e, até certo ponto, circunstancial. Assim mesmo, as colocações que explicitamente foram feitas neste sentido não chegavam a mencionar, pelo menos nos textos leais, a existência ou as funções dos organismos de desenvolvimento regional.