7.3 Criação da SUDENE

A propósito, afirmava-se nesse Seminário que “o governo brasileiro, depois de 50 anos de esforço, usando gente competente, não conseguira resolver o problema, e a seca é mais grave do que era há cinqüenta anos atrás. Portanto, houve um diagnóstico errado quando se estabeleceu a política de ‘obras contra as secas’. O esforço inicial desse trabalho foi exatamente saber onde estava o erro. Daí a idéia de considerar dois grandes eixos de ação em toda a política de desenvolvimento do Nordeste: criar uma economía resistente ás secas e reestruturar a economía agrária, ¡ntensificando

os investimentos índustnais.” 58 (Grifos do autor.)

Esse Seminário, importante do ponto de vista técnico, pelas contribuições então apresentadas, revestiu-se também de grande significado político, por ter contado na sua abertura com a presença do Presidente da República, Juscelino Kubitschek. Tudo leva a crer que o Presidente aumentava gradativamente sua preocupação com a solução dos problemas da área, contribuindo para tanto não apenas as informações que ia recebendo do GTDN. Na realidade, em 1958, ciente da malversação dos recursos aplicados durante a seca e dos reveses políticos sofridos na eleição, o Presidente resolvera enviar em missão confidencial ao Nordeste um membro de sua Casa Militar, o Coronel Orlando Ramagem. No seu relatório, divulgado apenas em 1961, o Coronel Ramagem compõe “quadro extraordinariamente vívido, sombrio e alarmante de desintegração econômica e social, e diz-se ter evocado particularmente os perigos

potenciais para a unidade política do Brasil.” 59

7.3 Criação da SUDENE

Sensibilizado por esse conjunto de informações e pelas lúcidas análises constantes do relatório-documento Uma Política de Desenvolvimento Econômico para o Nordeste, que lhe fora entregue, ainda em 1959, por Celso Furtado, coordenador e principal redator do do Relatório do GTDN, o Presidente Juscelino Kubistchek toma sua decisão a respeito dos novos rumos que deveria imprimir em relação ao Nordeste. Em fevereiro de 1959, O Presidente JK encaminha ao Congresso Nacional Projeto de Lei dispondo sobre a criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste, e pelo Decreto n° 45.445, de 20.02.1959, transforma o GTDN em Conselho de Desenvolvimento do Nordeste-CODENO, mantendo à sua frente Celso Furtado, que assim passa a dispor de melhores condições para o cumprimento da missão que lhe confiara o Presidente da República.

O ano de 1959 é então praticamente dedicado às tarefas de acompanhamento do trabalho dos legisladores, travando-se no Congresso Nacional – de fevereiro a 15 de dezembro de 1959, quando pela Lei n° 3.692 é instituída a SUDENE – uma das mais importantes batalhas em prol do desenvolvimento da Região.

Os debates travados no Congresso e fora dele, por políticos de diferentes correntes partidárias, pertencentes ou não aos Estados do Nordeste, refletiram no seu conjunto preocupações diversas e muitas vezes contraditórias. que em linhas gerais podem ser assim resumidas:

i. Receio de a SUDENE vir a se transformar num superministérío, exercendo tarefas de natureza executiva e controlando a ação dos Ministérios Setoriais existentes;

ii. Subordinação do DNOCS – superórgão de combate às secas – à SUDENE, dificultando em conseqüência a ação dos políticos situacionistas, pertencentes ao então Partido Social Democrático (PSD);

iii. Criação de hegemonias intrarregionais, a partir da execução de programas e proietos importantes nos Estados mais dinâmicos da Região, e insatisfação dos governadores dos pequenos Estados, particularmente dos afetados mais intensamente pelas secas, totais ou parciais; e

iv. Necessidade de criar um concerto técnico e político, principalmente, sobre as diretrizes de ação do governo federal na Região, evitando-se, sempre que possível, as pressões e interesses de grupos políticos locais. (Cohn, 1976: 132-151.)

As discussões em torno desses temas não se restringiram apenas ao longo momento de exame do Projeto de Le¡ propondo a criação da SUDENE. Prolongaram-se ainda por mais um ano, na medida em que prosseguiram no Congresso Nacional os debates relativos ao I Plano Diretor de Desenvolvimento Econômico e Social do Nordeste, com vigência prevista para o período 1961-1963. Sua primeira etapa, referente ao ano de 1961, foi aprovada somente no fim desse ano, na sessão legislativa extraordinária noturna, do dia 7

de dezembro de 1961, 60 significando considerável atraso para a execução dos projetos previstos no plano.

Um dos aspectos relevantes tratados na sessão legislativa mencionada referia-se à competência que deveria ter ou não a SUDENE para executar obras e serviços diretamente, problema polêmico não apenas na época como nos dias atuais. O pronunciamento então emitido pelo Deputado Paulo Sarasate, do Estado do Ceará, é expressivo. Segundo ele, “a SUDENE existe como órgão executor de serviços, tem existência real, hoje em dia, graças à ação benfazeja, à atenção vigilante dos representantes do Nordeste com assento na Câmara dos Deputados do Brasil. E porque assim o afirmo, nesta homenagem aos meus colegas, nesta homenagem ao Congresso, nesta homenagem à Câmara a que pertenço e que defenderei em todas as oportunidades? Porque o projeto que institui a SUDENE e que nos fo¡ mandado pelo Poder Executivo, se aprovado integralmente pela Câmara, sem as inovações que introduzimos, esse sim, seria um projeto praticamente inócuo, porque a SUDENE teria com ele apenas a missão de órgão planificador, de órgão supervisionador, de órgão fiscalizador, uma vez que o projeto mandado ao Congresso pelo Poder Executivo não dava recursos para que a SUDENE pudesse executar devidamente o desenvolvimento do Nordeste.” (Brasil. Congresso Nacional. Op. cit., p. 20.)

A defesa apresentada por aquele parlamentar, e corroborada por vários outros, fora levada na devida conta quando da aprovação da Lei n° 3.692, de 15.12.1959, estabelecendo como finalidade da SUDENE, no seu Art. 29:

i. Estudar e propor diretrizes para o desenvolvimento do Nordeste;

ii. Supervionar, coordenar e controlar a elaboração e execução de projetos a cargo de órgãos federais na Região e que se relacionem especificamente com o seu desenvolvimento;

iii. Executar, diretamente ou mediante convênio, acordo ou contrato, os projetos relativos ao desenvolvimento do Nordeste que lhe forem atribuídos, nos termos da legislação em vigor; e

iv. Coordenar programas de assistência técnica, nacional ou estrangeira, ao Nordeste.

As finalidades da instituição eram, portanto, claras e precisas, constituindo a aprovação de texto legal neste sentido conquista sem dúvida das mais expressivas. Esse mérito deve ser creditado não apenas a Celso Furtado e sua equipe, mas também aos políticos brasileiros da época. Todos eles, em conjunto, divergindo ou não, conseguiram com o apoio consciente do Poder Executivo, qualificado em particular na pessoa do Presidente da República, corporificar uma das idéias mais importantes já postas em prática em relação ao Nordeste.

Para a concepção do modelo de estrutura e funcionamento da SUDENE, foi também significativa a utilização de experiências forâneas no campo do desenvolvimento regional, salientando-se a esse respeito a adoção de vários dos principios e procedimentos postos em prática na Itália pela Cassa per il Mezzogiorno.

Da mesma forma que a “Cassa”, a SUDENE foi estruturada como instituição autônoma, subordinada, no caso, diretamente ao Presidente da República. Embora apresentasse certas características de instituição autárquica, a SUDENE, pela “amplitude de suas atribuições e pela extensão de seu âmbito,” havia sido “virtualmente transformada num ministério de desenvolvimento regional, dotado de excepcional força executiva,” segundo as palavras do Superintendente Celso Furtado, cm entrevista concedida ao jornal O Estado de São Paulo, em 23.03.1960. (Cohn, 1976: 141.)

Não há dúvidas. A Superintendência havia ganho foros jamais atribuídos a uma instituição pública no Brasil, mas mesmo assim não podia ser comparada a um ministério para o desenvolvimento regional. Conhecendo bem a experiência italiana, Celso Furtado, como técnico brilhante e político hábil, ao fazer essa afirmativa deveria estar pretendendo que isso acontecesse. E se sua pretensão se concretizasse, a administração do desenvolvimento regional no Nordeste brasileiro estaria se processando de modo mais evoluído do que no Sul da Itália, onde havia e há, não um Ministério, mas um Ministro para a intervenção Extraordinária no Mezzogiorno, a quem cabe supervisionar as ações da “Cassa”.

Entretanto, não se pode esquecer que, neste sentido, a SUDENE dispunha de forte instrumento de apoio político e administrativo, expresso pelo seu Conselho Deliberativo, o qual, dadas as

caracteristicas dos seus componentes, 61 era-lhe útil para a conquista de melhores posições na esfera de decisão do Governo Central, ao tempo em que lhe permitia evitar as pressões de grupos políticos locais.

A SUDENE foi dotada de outras características especiais, conformando seu caráter de órgão extraordinário, dentre as quais cabe salientar as relativas ao planejamento das ações governamentais na Região, à coordenação dos investimentos públicos na área, à definição em lei dos recursos necessários à execução dos empreendimentos programados no Plano Diretor e à utilização de pessoal admitido ou requisitado segundo dispositivos não tradicionais especificados em lei.

Conforme menção anterior, a SUDENE tinha como uma de suas principais finalidades “supervisionar, coordenar e controlar a elaboração e execução de projetos a cargo de órgãos federais na região” (…), além de outras. E no seu conjunto de atribuições (Artigo 7° da Lei n° 3.692/1959), além de poder examinar e encaminhar, com o seu parecer, ao Presidente da República proposições de relevante interesse para a Região, cabia à Superintendência “fiscalizar o emprego dos recursos financeiros destinados especificamente ao desenvolvimento do Nordeste.” No tocante à Região, a SUDENE podia também, em articulação com o Departamento Administrativo do Serviço Público-DASP, sugerir providências legislativas necessárias à criação, adaptação, transformação ou extinção de órgãos.

Todas as intervenções governamentais e privadas praticadas na área eram definidas em Plano Diretor Plurianual, elaborado pela SUDENE, aprovado em primeira instância por seu Conselho Deliberativo e em caráter definitivo pelo Congresso Nacional. Os recursos para sua execução eram também aprovados pelo Poder Legislativo, segundo sistemática adiante detalhada. Vale destacar aqui uma das características de maior alcance legadas à SUDENE, pelo legislador, no tocante à utilização dos recursos financeiros consignados no plano.

A esse respeito estabelecia-se no Parágrafo Único do Artigo 10 da Lei n° 3.692/1959: “os recursos de que trata este artigo, bem como os decorrentes de créditos adicionais destinados à execução do plano diretor, não poderão ser suprimidos, ou reduzidos, em cada exercício financeiro, por ato do Poder Executivo.” Com esse dispositivo, procurava-se eliminar a prática comum de aplicar, muitas vezes de forma aleatória, recursos destinados a programas de desenvolvimento, decorrente da circunstância de as dotações orçamentárias serem transferidas aos órgãos executores quase sempre nos finais de exercício. Com esse procedimento, a SUDENE poderia aplicar os recursos aprovados para um determinado ano nos anos seguintes, mediante reprogramação interna aprovada por seu Conselho Deliberativo. Isso significava que os recursos destinados ao desenvolvimento do Nordeste e consignados no Plano Diretor não caíam em exercício findo, como acontecia com os dos demais órgãos federais.

O pessoal da SUDENE era mobilizado segundo esquema especial de contratação ou de requisição a órgãos do setor público. Os técnicos requisitados trabalhariam em regime de tempo integral, podendo, nesse caso, receber complementação salarial equivalente a até 100% dos vencimentos originais, mediante aprovação do Presidente da República. O pessoal especializado, de nível superior, seria contratado pela própria SUDENE, de acordo com suas disponibilidades financeiras, e regido pelo sistema da CLT (Consolidação das Leis do Trabalho). Os técnicos contratados, neste sentido, não fariam, necessariamente, parte do quadro da Instituição, uma vez que a Entidade só contrataria pessoal próprio, mediante concurso público, para o exercício de atividades administrativas. (Ver a respeito o Artigo 13 do Decreto n° 47.890, de 09.03.1960, que regulamentou a Lei n° 3.692/1959).

As características especiais e extraordinárias da SUDENE eram semelhantes, em muitos sentidos, às conferidas pelo governo italiano à Cassa per il Mezzogiorno. A experiência do Sul da Itália foi, portanto, muito útil à montagem e ao funcionamento da SUDENE, particularmente em termos institucionais. É oportuno, entretanto, ressaltar que a SUDENE foi perdendo, ao longo do tempo, todo o caráter extraordinário com que fora dotada ao ser instituída, de forma que atualmente a Superintendência não dispõe, praticamente, de nenhuma das características especiais acima referidas.

A lei de criação da SUDENE não definiu seu tempo de vida, como ocorreu em relação à “Cassa”. É provável que essa lacuna tenha sido até proposital, dado o clima de dificuldades prevalecentes durante o período de sua concepção e institucionalização. O estabelecimento de data limite nesse período, e em tais condições, poderia trazer para a Instituição restrições incompatíveis com os interesses da Região e com a própria orientação do Presidente da República a respeito do Nordeste. O pensamento do Superintendente Celso Furtado. expresso em conferências pronunciadas para alunos dos cursos de Desenvolvimento Econômico, promovidos pela Entidade, era de que a SUDENE fora criada, como órgão não permanente, para desempenhar papel de estruturação e promoção do desenvolvimento regional. Nessas condições, seria de se esperar que após 20 anos de atuação da entidade, e organizada a economia da Região, pudessem os Ministérios Setoriais e as instituições locais assumir a gestão do desenvolvimento da área.