9.3 Reflexos da instituição dos programas especiais de desenvolvimento regional

9.3 Reflexos da instituição dos programas

 

especiais de desenvolvimento regional

 

A perda de poder, por parte da SUDENE, para gerar e coordenar o esforço de legitimação de inovações, capazes de contribuírem apra o desenvolvimento do Nordeste, foi gradual. Seu inicio, conforme menções anteriores, teve lugar ainda no primeiro quiquênio de vida da Entidade, quando as providências vinculadas às decisões regionais começaram a fugir ao controle da Superintendência e das lideranças locais. Esse momento iria repetir-se outras vezes, até o Governo Central assumir totalmente o controle das rédeas do processo de administração regional.

 

As exteriorizações do mecanismo de centralização político-administrativa corresponderam, num primeiro instante, às modificações impressas ao sistema de incentivos fiscais, ocorridas no período 1966-1969. Essa centralização, entretanto, só ganhou relevo e assumiu configuração mais visível nos anos de 1970 e de 1971, quando o governo federal instituiu o PIN e o PROTERRA, respectivamente. A criação desses dois programas serviu para consolidar, definitivamente, a transferência para o Governo Central da capacidade de que ainda dispunha a SUDENE para planejar e coordenar o esforço do setor público e da iniciativa privada em benefício da Região. Tais programas, além de contribuírem para a redução de 50% do total dos incentivos fiscais – regionais e setoriais –, marcaram o início da definição de medidas exepcionais, relativas ao desenvolvimento regional, postas em prática por decisão unilateral do Governo Central.

A capacidade da SUDENE para reagir às imposições dos decisores nacionais sobre os rumos impressos à administração do desenvolvimento da área, com a instituição desses dois programas, alcançou os limites da exaustão, pois não houve de sua parte qualquer manifestação formal contrária à edição de tais medidas. O mesmo não ocorreu em relação ao poder político regional, representado no Conselho Deliberativo da Instituição pelos Governadores dos Estados da Região. Pela primeira vez, registravam-se divergências tão acentuadas entre esse Conselho e a Secretaria-Executiva da Superintendência, destacando-se neste sentido, pela oportunidade com que defendia os interesses da área, o Governador João Agripino, do Estado da Paraíba.

 

Esses programas, de acordo com seus objetivos, já referidos nos itens 9.2.2.1 e 9.2.2.3, deveriam ser executados por entidades vinculadas a diferentes Ministérios, algumas das quais pertencentes ao Ministério do Interior, a exemplo do DNOCS e da SUVALE (atualmente, Companhia de Desenvolvimento do Vale do São Francisco-Codevasf). À SUDENE não foi conferida, especificaente, nenhuma atribuição a esse respeito, quer de natureza executiva ou de coordenação.

 

Essa atitude era esperada, já que parecia haver uma intenção clara do Governo Central de demonstrar a inoperância dessa Instituição, particularmente em virtude dos efeitos provocados pela Seca de 1970 sobre a economia regional. Procurava-se, desse modo, imputar à SUDENE todos os reflexos do secular atraso econômico da Região, numa atitude que não tivera a devida correspondência de parte do governo federal, que negara à Entidade os instrumentos de que ela carecia para modificar e melhorar o processo de desenvolvimento do Nordeste.

 

Os dois programas (PIN e PROTERRA), por falta de coordenação tanto a nível nacional como regional, apresentaram resultados inexpressivos, quando comparados com seus objetivos iniciais. Mas se os resultados das ações consequentes À execução do PIN e do PROTERRA foram reduzidos, exceção feita à construção das rodovias Transamazônica e Cuiabá-Santarém, o mesmo não pode ser dito em relação à capacidade adquirida pelo Governo Central para criar instrumentos de apoio a programas gerados por sua própria iniciativa.

 

Por inspiração do então Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, dá-se início, sob a égide do PIN e do PROTERRA, à criação de fundos de desenvolvimento de diferentes naturezas, voltados para o financiamento, a fundo perdido, de inúmeros programas, quer no Nordeste, quer na Amazônia e no Centro-Oeste. Ainda que não se discutam os méritos dos novos instrumentos, deve-se destacar que o esvaziamento da SUDENE, assim como a diminuição do poder de coordenação do Ministério do Interior, serviram, em grande parte, para fortalacer o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, que passou, em consequência, a comandar as decisões no campo do desenvolvimento regional.

 

É sob esse quadro de referência que tem lugar, no Brasil, a institucionalização dos Programas Especiais de Desenvolviento Regional, deflagrados com mais propriedade – na perspectiva do Governo Central e, em consequência, da SEPLAN, que substituiu o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral –, como resultado da racionalização dos insucessos verificados durante a implementação do PIN e do PROTERRA, em fins de 1974. A instituição dos Programas Especiais corresnpondeu, na prática, à estratégia adotada pela administração do Presidente Ernesto Geisel para intervir, extraordinariamente, no domínio do desenvolvimento regional. Trata-se de estratégia nacional, sobre o problema, levada a cabo de forma excessivamente centralizada, na medida em que as entidades incumbidas de agirem nesse campo, como a SUDENE, a SUDAM, a SUDECO e a SUDESUL, passaram a funcionar como agentes passivos em relação às decisões adotadas a propósito da concepção desses programas, como se verá a seguir.

 

Os Programas Especiais são criados por meio de Decretos ou de Exposições de Motivos, ou pela conjugação desses dois

instrumentos. 85 Ao entrarem em execução terão sido, a propósito,

cumpridas as seguintes fases: 86

 

i. De geração do programa;

 

ii. De geração dos projetos; e

 

iii. De execução dos projetos.

 

A primeira fase corresponde à transformação de uma ideia, nascida no âmbito de um ou mais Ministérios Setoriais ou da SEPLAN, em documento, no qual são definidos os contornos gerais do Programa Especial, em matéria de objetivos, áreas de atuação, linhas de ação e responsáveis pela execução e coordenação. Esse documento equivale, com ligeiras modificações, à Exposição de Motivos submetida à consideração do Presidente da República pelos Ministros interessados, ao qual se adiciona – em muitos casos, dependendo da importância atribuída às intervenções que irão ser realizadas – texto de decreto instituindo o Programa.

 

É interessante notar que nenhum Programa Especial foi gerado atá hoje sem a audiência e a anuência da SEPLAN, que tem comandado todas as tarefas nesse sentido, ainda que as iniciativas tenham sido tomadas por um Ministerio Setorial. A SEPLAN é também a responsável pela coordenação nacional desses Programas, excetuando-se os que apresentam conotação setorial muito nítida. Nesses casos, o Ministério responsável pelas funções específicas enfatizadas pelo Programa assume a coordenação nacional de suas ações.

 

A participação das Superintendências de Desenvolvimento Regional (SUDAM, SUDENE, SUDECO e SUDESUL) na geração de um Programa Especial tem sido acessória e muitas vezes circunstancial, pelo menos quando se trata da instituição de programas de importância fundamental para o desenvolvimento das áreas sob suas jurisdições. Essa situação é ainda mais notável no tocante à SUDENE, cuja contribuição neste sentido tem sido qualitativamente inferior à que a Entidade poderia efetivamente oferecer.

 

A fase de geração dos projetos corresponde ao detalhamento operativo das linhas de ação do Programa, constantes da Exposição de Motivos e do Decreto. A colaboração das Superintendências tem sido mais visivel nessa fase, uma vez que elas têm recebido a incumbência de coordenar o esforço de elaboração dos projetos, preparados mais diretamente pelos Governos dos Estados e pelas entidades executoras vinculadas aos Ministérios Setoriais. A contribuição das Superintendências tem se tornado mais intensa a tal respeito na proporção em que recebem atribuições específicas de execução. Nesses casos, como já ocorreu, em particular, com a SUDAM e a SUDECO, tais Entidades elaboram os projetos a serem executados sob sua resonsabilidade direta.

 

A fase de execução se corporifica, em consequência, pela implementação dos projetos elaborados na fase anterior. Concebido um determinado Programa Especial, os Ministérios Setoriais encarregados de sua coordenação em escala nacional prepararão, em seguida, com a colaboração das Superintendências, a programação operativa que irá ser posta em prática no primeiro ano do período de vigência do Programa. Essa programação, elaborada anualmente, depois de analisada no âmbito desses Ministérios – por Grupos Especiais cujo papel será examinado adiante –, é encaminhada com nova Exposição de Motivos, assinada pelos Ministros Setoriais interessados na matéria e pelo Ministro-Chefe da SEPLAN, ao Presidente da República, para análise e aprovação.

 

Depois de aprovada a Exposição de Motivos relativa à programação anual, tem início o processo de solicitação de recursos financeiros para a execução dos projetos, que é feito à SEPLAN pelos Ministérios Setoriais, na conformidade dos cronogramas constantes do citado instrumento. A esse passo, seguem-se os movimentos normais de liberação dos recursos fianceiros. Se a SEPLAN concorda com o pleito apresentado, ela solicita ao Ministério da Fazenda, através da Comissão de Programação Financeira-CPF, que libere em favor de determinado Ministério os recursos necessários à execução de uma dada etapa do Programa. A CPF poderá ou não realizar, imediatamente, a liberação, pois esse ato irá depender da disponibilidade de recursos arrecadados pelo Ministério da Fazenda, à conta do PIN e do PROTERRA. Essa demora, assim como as que se verificam no processo de mobilização dos recursos pelos Estados, tem contribuído para a execução mais lenta de muitos projetos.

 

As Superintendências não dispõem de meios para agilizar o processo de execução orçamentária, mesmo porque por suas mãos só passam os recursos destinados à execução dos projetos sob sua

responsabilidade direta. 87 O poder de transferir esses recursos diretamente aos órgãos executores tem sido objeto de reiteradas solicitações das Superintendências ao Ministério do Interior, desafortunadamente sem sucesso, pois a SEPLAN para manter o comando das decisões, nesse domínio, necessita controlar a liberação dos recursos. Essa atitude da SEPLAN tem servido para desviá-la de suas funções mais nobres e relevantes, como as de planejamento global e coordenação do planejamento intersetorial. Na medida em que praticamente toda a sua estrutura se volta para o acompanhamento de tarefas de curto prazo, tende a diminuir o tempo que deveria ser destinado à execução de trabalhos mais importantes, do ponto de vista do interesse do sistema socioeconômico nacional.

 

Os Programas Especiais de Desenvolvimento Regional mais importantes, criados sob a resonsabilidade direta do Governo Central, com a participação atípica das Superintendências, notadamente na fase de geração, são a seguir mencionados:

 

i. Programa de Polos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia-POLAMAZÔNIA, instituído por intermédio do Decreto n° 74.607, de 25.09.1974;

 

ii. Programa de Desenvolvimento de Áreas Integradas do Nordeste-POLONORDESTE, criado pelo Decreto n° 74.794 de 30.10.1974; iii. Programa de Desenvolvimento da Agroindústria do Nordeste, instituído por intermédio da Exposição de Motivos n° 05, apresentada pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico-CDE ao Presidene da República, em 20.05.1974, e aprovada em 23.06.1974;

 

iv. Programa de Desenvolvimento dos Cerrados-POLOCENTRO, criado pelo Decreto n° 75.320, de 29.01.1975;

 

v. Programa Especial da Região Geoeconômica de Brasília, instituído pela Exposição de Motivos n° 04, encaminhada pelo CDE ao Presidente da República, em 29.01.1975, e por este aprovada em 03.02.1975;

 

vi. Programa Especial da Região da Grande Dourados-PROGEGRAN, criado pela Exposição de Motivos n° 007, enviada ao Presidente da República pelo CDE, em 07.04.1976; e

 

vii. Programa Especial de Apoio ao Desenvolvimento da Região Semiárida do Nordeste (Projeto Sertanejo), criado pelo Decreto n°

78.299, de 23.08.1976. 88

 

A coordenação e acompanhamento das ações dos Programas Especiais é realizada, a nível nacional, por intermédio de Grupos Especiais, contituídos de representantes dos Ministérios encarregados de sua imprementação e da SEPLAN. O representante da SEPLAN é o coordenador desses grupos, à exeção dos responsáveis pelos Programas que apresentam características marcadamente setoriais, conforme mencionado anteriormente.

 

Em escala regional, essa coordenação é exercida, sem maiores repercussões, sobre mudanças eventuais na orientação dos Programas, pelas Superintendencias. Nos decretos de criação dos Programas Especiais aparecem referências gerais sobre as funções que, neste sentido, deveriam ser desempenhadas pelas instituições de desenvolvimento regional, notadamente a SUDENE, a SUDAM e a SUDECO, em cujas áreas de jurisdição têm curso os Programas mais importantes em tal domínio. A prática, entretanto, tem demonstrado que as Superintendências não contam com instrumentos adequados para o cumprimento dessas funções, limitadas quase que exclusivamente à apresentação de relatórios trimestrais sobre a evolução financeira dos dispêndios realizados com os Programas. Como sua capacidade para influenciar na liberação de recursos, assim como na indicação de novos projetos, é limitada, os órgãos executores procuram por todos os meios encontrar formas de relacionamento direto com os Grupos Especiais e, em particular, com representantes da SEPLAN, que os coordena. Diante dessa circusntância, o poder de coordenação e acompanhamento das Superintendências tende a se reduzir cada vez mais.

 

A nível local, que coincide com a esfera administrativa dos Governos Estaduais, os trabalhos de coordenação e acompanhamento dependem das características dos Programas Especiais. O POLONORDESTE é o que conta com uma sequência mais lógica a esse respeito, sendo suas ações coordenadas por um Conselho Diretor, constituído de Secretários dos Governos Estaduais e de reperesentantes dos órgaos envolvidos com a execução do Programa (Ministério da Agricultura, por intermédio de suas entidades vinculadas, SUDENE, bancos oficiais e, eventualmente, outros).

 

O caráter inespecífico com que se reveste a matéria é, em parte, responsável pela criação de “instâncias”, a nível nacional, com competências para coordenar e acompanhar a execução de programas multissetoriais de caráter nacional ou regional. Essas “instâncias” correspondem aos Grupos de Coordenação e Acompnhamento dos Programas Especiais. Com a instituição desses grupos, legitimados pelo Decreto n° 75.370, de 13.02.1975, surgiram vários problemas para sua administração.

 

Um dos problemas de fundamental importância nesse sentido diz respeito ao comando – informal – que tais grupos passaram a exercer, em particular, sobre as Superintendências de Desenvolvimento Regional, no tocante ao planejamento, à coordenação e à execução das ações relativas aos Programas Especiais. Essa função, pela própria lei institutiva das Superintendências, notadamente a SUDENE, fora, em sentido amplo, atribuída a essas entidades, não havendo portanto necessidade de criar grupos para coordenar e acompanhar a execução dos Programas Especiais, uma vez que a Administrção já contava com instâncias formal e estruturalmente adequadas ao desempenho de tais tarefas.

 

As restrições feitas pelas lideranças do Nordeste ou par analistas de outras áreas do Pais a respeito das mudanças em curso no processo de ad· ministração do desenvolvimento regional, a propósito das alterações in· traduzidas sobre o mecanismo de incentivas fiscais, não são, em geral, aceitas pelas autoridades do Governo Central. Suas reações a essas restrições têm sido até muito ásperas. Acreditam os decisores nacionais que a União está fazendo pelo Nordeste, com os recursos ali aplicados, muito mais do que já se fez em todas as épocas anteriores à Revolução de 1964.

 

Não se pode negar que estão sendo aplicados recursos consideráveis de origem federal na Região. Entretanto, o que se discute e Q que deve continuar sendo discutido não é o maior ou o menor volume de recursos mobilizados - o Nordeste não requer apenas mais recursos financeiros –, mas as formas de sua aplicação e o processo de administração do desenvolvimento regional, que fogem cada vez mais ao controle e à participação das lideranças locais – políticas, empresarial &, administrativas e técnicas.

 

A acentuação do esvaziamento institucional da SUDENE, verifica da com a implementação dos Programas Especiais, contribuiu para modificar o esquema de administração do desenvolvimento do Nordeste, entregue agora ao comando centralizado da União. Não se discutem o mérito e a oportunidade, no caso nordestino, de programas como O POLONORDESTE, o Projeto Sertanejo. o Programa de Desenvolvimento da Agroindústria e o Programa de Irrigação – que começou a ser dinamizado no momento em que entrou na esteira dos Programas Especiais, passando inclusive a fazer parte do POLONORDESTE. Mas não se pode aceitar com facilidade os relacionamentos interinstitucionais que ocorrem na oportunidade em que tais programas são concebidos, nem os adotados a respeito de sua coordenação e acompanhamento.