6.2.2 Organização

Os trabalhos de planejamento realizados com base nesse sistema são efetuados de forma a permitir o cumprimento, por parte da administração, de dois conjuntos de funções: uma função-objetivo e funções-instrumentos. A função-objetivo corresponde à “racionalização das decisões e coordenação das ações de governo, de acordo com os objetivos nacionais de desenvolvimento.” As funções-instrumentos, por seu tumo, compreendem os trabalhos relativos à pesquisa, à produção de informações e ao treinamento de recursos humanos para o planejamento; ao planejamento; à programação e ao acompanhamento da execução das diferentes ações programadas: à orçamentação e ao acompanhamento da execução orçamentária; à modernização administrativa; à articulação com os

Estados e Municípios e à coordenação da cooperação intemacional. 43

 

6.2.2 Organização

 

O Sistema de Planejamento Federal difere pouco, em termos de orientação, dos que foram concebidos em 1962 e em 1965, mas apresenta, naturalmente por conta da experiência acumulada nesses 16 anos, características específicas que tendiam a torná-lo mais adequado ao atendimento das necessidades nacionais, regionais e locais. Tais características estavam relacionadas com sua própria estrutura, ao definir, em função de seus objetivos, níveis diferenciados de planejamento.

 

De acordo com sua concepção inicial, o sistema compreende um órgão central, órgãos setoriais e órgãos seccionais. O órgão central, responsável pelo planejamento global, em escala nacional, corresponde à Secretaria-Geral do Ministério do Planejamentoe Coordenação Geral. Os órgãos setoriais estão constituídos nos diversos Ministérios por suas respectivas Secretarias-Gerais. São órgãos seccionais do Sistema de Planejamento as unidades que, em cada entidade da Administração Federal indireta, centralizem as funções de planejamento, orçamento e modernização administrativa. (Artigo 3° do Decreto n° 71.353, de 07.09.1972.)

 

Na categoria de órgãos seccionais foram incluídas (Esquema 6.1), por exemplo, as Superintendências de Desenvolvimento Regional, “notadamente a SUDENE e a SUDAM” (Parágrafo 1° do Artigo 6° do decreto mencionado). 0 Sistema de Planejamento Federal, embora tenha considerado explicitamente, ao contrário dos sistemas anteriores, o nível regional, ainda assim o fez de modo extremamente vago. Neste sentido, o sistema, por um lado, omite a Superintendência do Desenvolvimento da Região Centro-Oeste-SUDECO e a Superintendência do Desenvolvimento da Região Sul-SUDESUL, e, por outro, equipara instituições como a SUDENE e a SUDAM as diferentes entidades da administração indireta, particularmente no que se refere às tarefas de planejamento e modernização administrativa.

 

Essa circunstância põe em evidência a escassa prioridade conferida pelo Governo Central ao planejamento regional, ainda que existam instituições criadas com essa finalidade específica. Ao mesmo tempo, permite verificar a tendência natural para o relacionamento mais estreito entre o nível nacional e o nível estadual. Na realidade, o Decreto n° 71.353/1972, no Parágrafo 2° de seu Artigo 6°, estabelece que “aos

órgãos setoriais do sistema caberá, semelhantemente, 44 articular-se com os seus correspondentes nos Estados, Distrito Federal e Territórios, visando a compatibilizar o planejamento global de seus setores, bem como prestar assistência técnica para a implementação de programas e projetos setoriais.” Tarefas de articulação semelhante, com os Estados, o Distrito Federal e os Municipios, serão exercidas pelos órgãos setoriais do sistema, seguindo-se, em linhas gerais, as direções

constantes do Esquema 6.1, adiante.

 

É importante mencionar que a elaboração dos planos estaduais de desenvolvimento não representa, ainda, rotina normal e obrigatória, podendo-se considerar a execução de tais trabalhos como resultado da vontade e da decisão das administrações a esse nível. Apesar disso, os Estados brasileiros têm conseguido obter progressos consideráveis nesse campo, embora seus planos procurem refletir as prioridades e os objetivos nacionais e regionais em termos volitivos, o que contribui para reduzir seu alcance.

As Superintendências de Desenvolvimento Regional – e em particular a SUDENE, pela sua maior experiência – têm procurado colaborar com o Estados situados em suas respectivas áreas de jurisdição na formulação de seus planos de desenvolvimento, ainda que os resultados alcançados sejam pouco expressivos. Esse desempenho é natural, pois as Superintendências dispõem de instrumentos de reduzida capacidade de catalisação dos esforços locais.

 

O Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, a partir de 1972, procurou intensificar seu relacionamento com os Estados, criando, para tanto, pela Portaria Ministerial n° 44, de 05.06.1972 – antes, portanto, da instituição do Sistema de Planejamento Federal – a Secretaria de Articulação com os Estados e Municípios-SAREM. Os resultados alcançados pela SAREM, no campo específico do planejamento, também não atingiram o ritmo desejado, contribuindo, ao contrário, para reduzir o já diminuto poder de articulação de que dispunham as Superintendências em relação à mesma área.

 

Para diminuir essas imprecisões, o Ministério do Interior promoveu a assinatura de acordos de cooperação técnica entre cada uma das Superintendências de Desenvolvimento Regional e a Secretaria-Geral do Ministério do Planejamento, com a interveniência de sua Secretaria-Geral. Tais acordos, firmados em 1973, orientavam-se para o encaminhamento de providências relacionadas a aspectos como os seguintes:

 

i. Estabelecimento de diretrizes gerais de política socioeconômica, pela Secretaria-Geral do Ministério do Planejamento, para os planos de desenvolvimento regional, compreendendo, especialmente, a indicação de objetivos e prioridades, globais e setoriais, para as quatro áreas de jurisdição das Superintendências – Norte,

Nordeste, Centro-Oeste e Sul (Cartograma 6.1), bem como a definição de instrumentos de ação regional;

Para diminuir essas imprecisões, o Ministério do Interior promoveu a assinatura de acordos de cooperação técnica entre cada uma das Superintendências de Desenvolvimento Regional e a Secretaria-Geral do Ministério do Planejamento, com a interveniência de sua Secretaria-Geral. Tais acordos, firmados em 1973, orientavam-se para o encaminhamento de providências relacionadas a aspectos como os seguintes:

 

i. Estabelecimento de diretrizes gerais de política socioeconômica, pela Secretaria-Geral do Ministério do Planejamento, para os planos de desenvolvimento regional, compreendendo, especialmente, a indicação de objetivos e prioridades, globais e setoriais, para as quatro áreas de jurisdição das Superintendências – Norte,

Nordeste, Centro-Oeste e Sul (Cartograma 6.1), bem como a definição de instrumentos de ação regional;

ii. Compatibilizacão dos planos setoriais e estaduais com os planos de desenvolvimento regional, tarefa a cargo do Ministério do Planejamento e das Superintendências;

 

iii. Elaboração e atualização dos diagnósticos globais e setoriais das diferentes regiões, identificando as suas necessidades, pelas Superintendências;

 

iv. Elaboração, avaliação e revisão periódica dos planos de desenvolvimento regional e dos orçamentos plurianuais de investimento, tarefa também a cargo das Superintendências;

 

v. Promoção de estudos de caráter inter-regional que interessem ao desenvolvimento nacional, responsabilidade atribuida à Secretaria-Geral do Ministério do Interior; e

 

vi. Definição das diretrizes gerais de política socioeconômica para os planos de desenvolvimento regional, contemplando especialmente os objetivos e prioridades globais e setoriais no âmbito regional, assim como a definição de instrumentos de ação regional, pela Secretaria-Geral do Ministério do Interior, em articulação com a Secretaria-Geral do Ministério do Planejamento.

 

Esses convênios não apresentaram os resultados funcionais esperados, pois o relacionamento interinstitucional só teve lugar entre a Secretaria-Geral do Ministério do Interior e as Superintendências. Em determinados momentos, como os relacionados à elaboração de documentos relativos aos Programas Especiais de Desenvolvimento Regional, examinados no item 9.3, adiante, os contactos ao nível das três categorias de entidades foi um pouco diferente, pois a Secretaria de Planejamento da Presidência da República-SEPLAN, que substituiu o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, pela Lei n° 6.036/1974, estava fortemente interessada na execução dessas tarefas, na medida em que assumia a responsabilidade pela concepção de tais programas. A ausência de mecanismos de controle e acompanhamento dos trabalhos previstos nos convênios referidos, ao lado da intenção, evidentemente implícita, de fortalecer o sistema em sua perspectiva nacional, também contribuiu para que esse inter-relacionamento não alcançasse os níveis esperados pelas entidades encarregadas do planejamento em escala regional.

 

A organização do Sistema de Planejamento Federal em vigor passaria, ainda, por importantes modificações no curso de 1974, que não alteraram em nada, o processo de planejamento, em sua dimensão regional, uma vez que sua orientação continuaria a conter os mesmos elementos de centralização que haviam caracterizado o sistema nacional, em sua concepção original. De inicio, pelo Decreto n° 73.627, de 13.02.1974, o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral teve sua estrutura básica modificada, funcionando essa mudança, verificada ainda no governo do Presidente Emílio Médici, como uma espécie de abertura para as inovações que iriam ser introduzidas, menos de três meses depois, na administração do Presidente Ernesto Geisel, instalada no dia 15 de março de 1974. De fato, no dia 01.05.1974, era sancionada a Lei n° 6.036, que, além de outras disposições, criava, no âmbito da Presidência da República, a Secretaria de Planejamento-SEPLAN e instituía o Conselho de Desenvolvimento Econômico-CDE.

 

Essas duas providências, por terem sido adotadas por intermédio de uma lei, constituem fato inédito na história do planejamento no País, pois todos os passos efetuados nesse domínio, como se viu, realizaram-se através do uso de decretos ou

de decretos-lei. 45 As modificações postas em prática com a criação da SEPLAN iriam fortalecer de maneira expressiva não apenas a base instrumental do Ministro-Chefe da SEPLAN, como o poder do Presidente da República para coordenar a execução dos programas de investimento governamental. De acordo com os dispositivos da Lei n° 6.036/1974, a SEPIAN ficou incumbida de assistir o Presidente da República, particularmente na coordenação (Artigo 1° da citada lei):

 

i. Do sistema de planejamento, orçamento e modernização administrativa, inclusive no tocante ao acompanhamento da execução dos Planos Nacionais de Desenvolvimento;

 

ii. Das medidas relativas à política de desenvoivimento econômico e social;

 

iii. Da política de desenvolvimento científico e tecnológico, principalmente em seus aspectos econômico-financeiros, ressalvada a competência deferida à Secretaria-Geral do Conselho de Segurança Nacional; e

 

iv. De assuntos afins ou interdependentes que interessem a mais de um Ministério.

 

Essas inovações devem ter sofrido influência considerável – pelo menos no plano técnico – de João Paulo dos Reis Velloso, que desempenha a função de Ministro do Planejamento desde o governo do Presidente Médici. A instituição do Conselho de Desenvolvimento Econômico-CDE representou, em consequência, importante instrumento para a coordenação, de forma centralizada, das ações de natureza econômica programadas direta ou indiretamente pela SEPLAN. O CDE, integrado pelos Ministros da área econômica (Fazenda, Indústria e Comércio, Agricultura e Interior) e secretariado pelo Ministro-Chefe da SEPLAN, é presidido pelo Presidente da República. Com essa composição, o CDE difere dos que o antecederam, e em particular do CONSPLAN, em dois sentidos. Em primeiro lugar, pelo seu caráter de órgão de deliberação coletiva, e em segundo pela sua composição, que, além de restrita à esfera do primeiro escalão do Poder Executivo, não conta com representantes de quaisquer outras áreas, a exemplo do que ocorria em relação ao

CONSPLAN, 46 no qual estavam representadas as classes trabalhadoras e produtoras. assim como os profissionais liberais.

 

Para “assessorar o Presidente da República na formulação da política social e na coordenação das atividades dos Ministérios interessados, segundo a orientação estabelecida no Plano Nacional de Desenvolvimento,” foi criado, ainda em 1974, pela Lei n° 6.118, de 19.10.1974, o Conselho de Desenvolvimento Social-CDS, no qual têm assento os Ministros da Educação e Cultura, da Saúde, da Previdência e Assistência Social, do Trabalho e do Interior (Artigo 2° da citada lei). Da mesma forma que o CDE, o CDS é presidido pelo Presidente da República e secretariado

pelo Ministro-Chefe da SEPLAN. 47 Como se viu no item 1.2, anterior, a Itália dispõe apenas de um Conselho para tratar de matérias que exijam decisão coletiva, tanto na área econômica como social, que é o Conselho Nacional da Economia e do Trabalho, no qual estão representados o governo, as classes trabalhadoras e as classes produtoras, o que amplia a legitimação das decisões por ele tomadas. A situação no Brasil, em tal domínio, é portanto bastante diversa.

 

Com a criação da SEPLAN, do CDE e do CDS, o Sistema de Planejamento Federal assumiu nova configuração, pois seu órgão central – a Secretaria-Geral da SEPLAN – subordina-se agora a outras instâncias de decisão superior, (Albuquerque, 1975: 10-12) constituídas, sob a coordenação do Presidente da República, do CDE, do CDS e dos Ministros Setoriais. Essa nova organização do sistema, em virtude de sua recente instituição, ainda não foi experimentada no processo de elaboração dos Planos Nacionais de Desenvolvimento.

 

Neste sentido, é lícito supor que a preparação do III Plano Nacional de Desenvolvimento – a vigorar no período 1980-1985 – se realize de forma diversa da que prevaleceu quando da formulação do l e do ll PND. Assim, o III PND poderá ser iniciado, em termos do estabelecimento de objetivos e diretrizes para o planejamento nacional, setorial e regional, no âmbito da Presidência da República, em lugar de ocorrer a partir de definições da Comissão de Coordenação de Planejamento e Orçamento. Note-se que fo¡ essa Comissão que traçou as normas e

os procedimentos que orientaram a elaboração do l e do ll PND. 48

 

34 Ver a propósito: (i) BRASlL. Constituição, 1957. Constituição da República Federativa do Brasil; Constituição do Brasil, de 24 de janeiro de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional n° 1, de 17 de outubro de 1969, e as alterações feiras pelas Emendas Constitucionais n°s 2, de 9 de maio de 1972; 3, de 15 de junho do 1972; 4, de 23 de abril de 1975; 5, de 28 de junho de 1975; 6, de 4 de junho de 1976; 7, de 13 do abril de 1977; e 8, de 14 de abril de 1977. Brasília: 1977, especialmente p. 45 e 65-68; e (ii) LAFER, Celso. O sistema político brasileiro. São Paulo. Ed. Perspectiva, 1975: 73-75. Nesse trabalho, Celso Lafer examina de forma didática as causas que determinaram a queda da República Populista e a institucionalização da Revolução de 1964, em suas variantes políticas, econômicas e administrativas.

 

35 DALAND, Robert T. Estratégia e estilo do planejamento brasileiro. Rio de Janeiro. Ed. Lidador Ltda., 1969: 11.

 

36 MARRAMA, Vittorio. Problemas e técnicas de programação econômica. Lisboa. Livraria clássica Editora, 1963: 32-35.

37 ALMElDA, Rômulo. “Prefácio.” In: PERElRA, Jesus Soares. Petróleo, energia, siderurgia: a luta pela emancipação. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1975: 15-25, p. 18.

 

38 COSTA. Jorge Gustavo da. Planejamento governamental: a experiência brasileira. Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas-FGV, 1971: 493-494.

 

39 A COPLAN, assim como o Conselho do Desenvolvimento, a Comissão de Coordenação Geral e outras unidades ligadas às atividades de planejamento anteriormente existentes, foi extinta pelo Decreto n° 53.914, de 11.05.1964.

 

40 Esse conselho fora criado em 1949, pela Lei n° 970, de 16.12.1949, por força do disposto no Art. 205 da Constituição Federal, como órgão de iniciativa, sugestões e conselhos. Competia ao Conselho “estudar a vida econômica do País e, por iniciativa própria ou por solicitação dos poderes públicos, opinar sobre as diretrizes da política econômica nacional, interna ou externa, e sugerir as medidas que julgar necessárias.“ (Artigo 2° da citada lei). Seus membros, num total de nove, eram nomeados pelo Presidente da República, depois de aprovada a escolha pelo Senado Federal, de acordo com o Artigo 3°, de sua lei institutiva. O mencionado conselho foi extinto em 1967, como consequência das modificações impressas à administração pública no campo do planeiamento, pelo Decreto n° 295 de 23.02.1967, que criou a Comissão Liquidante do Acervo do Conselho Nacional de Economia. Deve-se notar que esse Conselho permaneceu em funcionamento durante todo o período de organização das atividades de planejamento governamental, iniciado em 1952, praticamente, quando foram criados institutos como o Conselho de Desenvolvimento e o Conselho Consultivo do Planejamento-CONSPLAN, que apresentavam funções aproximadas às suas. Os documentos disponíveis sobre a matéria não registram eventuais atritos de competência entre esses conselhos, presumivelmente verificados.

 

41 Os trabalhos realizados nossa fase encontram-se sintetizados nos seguintes documentos: (i) CAMPOS, Roberto de Oliveira. A experiência brasileira de planeiamento. In: SlMONSEN, Mário Henrique & CAMPOS, Roberto de Oliveira. A novo economia brasileira. Rio de Janeiro, José Olympio, 1974: 63-69; ii) IANNI, Octavio. Estado e planejamento econômico no Brasil (1930-1970). Rio de Janeiro, Civilização Brasileira, 1971, especialmente o capítulo Vll.

 

42 O IPEA foi criado, sob a forma de fundação, com a “finalidade de elaborar estudos, pesquisas e análises requeridos pela programação econômico-social de interesse imediato do Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e, quando se impuser, os dos demais Ministérios.” (Art. 190 do Decreto-Lei n° 200.) Em 1969, o IPEA passou a denomlnar-se Instituto da Planejamento Econômico e Social, com base nas disposições constantes do Decreto n° 64.016, de 22.01.1969, realizando suas tarelas com o apoio do Instituto de Planeiamento-lPLAN, com sede em Brasília, e do Instituto de Pesquisas-INPES, sediado no Rio de Janeiro.

43 ALBUQUERQUE, Roberto Cavalcanti de. O planejamento de governo no Brasil. Brasília, lPEA, 1975, p. 9. Mimeogr.

 

44 A articulação que, semelhantemente, deveria processar-se entre as Superintendências e a Secretaria-Geral do Ministério do Planejamento era muito imprecisa. Com efeito, o Parágrafo 1° do Artigo 6° do decreto já mencionado assim dispõe sobre o assunto: “as Superintendências de Desenvolvimento Regional, notadamente a SUDENE e a SUDAM, darão sua colaboração ao órgão central do Sistema de Planejamento. no que couber, para efeito de melhor coordenação entre programas estaduais e federais.”

 

45 A única exceção a esse respeito refere-se ao Conselho Nacional de Economia, criado pela Lei n° 970/1949, como registrado anteriormente.

 

46 Formalmente, o CONSPLAN só veio a ser extinto em 1974, com a aprovação da lei que instituiu o CDE, pois até então não fora baixado nenhum instrumento legal a esse respeito.

 

47 A presidência do CDE e do CDS pode ser delegada pelo Presidente da República a qualquer um dos Ministros de Estado componentes dos dois Conselhos, de cujas reuniões também podem participar outros Ministros, como convidados, quando se tratar da discussão de assuntos de interesse de suas respectivas pastas.

 

48 A Comissão de Coordenação de Planeiamento e Orçamento, criada pelo Decreto n° 53.251, de 19.09.1968, é constituída dos Secretários-Gerais de todos os Minlstérios Civis, podendo contar com a participação dos Secretários-Gerais dos Ministérios Militares, “sempre que a natureza do assunto o aconselhar.” (Paragrafo único do Artigo 1°.) É presidida pelo Ministro-Chefe da SEPLAN ou pelo Secretário-Geral da SEPLAN, na ausência do titular dessa Secretaria.