progressiva modificação do status do partido único…

progressiva modificação do status do partido único e organizações políticas dominantes (partido e das demais organizações compreendidas na Aliança sindicato) — é também posta em questão a estrutura

Socialista (sindicato, associações de guerrilheiros), que, no âmbito dos regimes de partido único, sustenta

tanto no plano institucional, onde lhes foi reconhecido o monopólio do poder, desenvolvendo-se uma

um poder menos disperso e melhor definido, a par do dinâmica que implica, de qualquer modo, a

dos conselhos de empresa e conselhos territoriais modificação de tais sistemas políticos. Isto explica

(existe, por isso, a nível das comunas e das repúblicas, não só porque do confronto entre as várias

um terceiro conselho, o conselho sócio-político, eleito experiências de Autogestão resulta, coeteris paribus, tendo por base as listas apresentadas pela Aliança uma relação inversa entre a autonomia gerencial

Socialista), quanto no plano organizacional, mediante atribuída às empresas e os poderes reconhecidos aos

a estruturação das diversas organizações políticas conselhos, como também porque a definição da

segundo o princípio comum da delegação progressiva. estrutura destes organismos (modos de eleição,

No entanto, vários observadores têm notado que a composição, dimensões, articulação, etc.) e dos seus

própria articulação e crescente complexidade dos poderes em face dos do diretor das empresas constitui

mecanismos formais da "democracia participativa" o nó crucial de tais experiências e o princípio da sua

permitiram que o partido e seu grupo dirigente distinção formal, bem assim como porque, mais

mantivessem de fato o papel de variável independente indiretamente, sua dinâmica tem sido marcada, pelo

do sistema, sob pretexto da necessidade funcional de menos até agora, pela drástica alternativa entre o

que o ajustamento entre os diversos interesses tivesse brutal e progressivo esvaziamento das funções

um ponto de referência mais geral. autônomas dos conselhos (Polônia em 1958,

Tchecoslováquia e, em parte, Argélia), ou então, onde

VI. EXPERIÊNCIAS SUCESSIVAS. — Ulteriores o partido único logrou redefinir sua própria função, o

tentativas inspiradas no princípio da Autogestão explícito reconhecimento de tais organismos a nível

(particularmente a polonesa e a tchecoslovaca) do sistema político-administrativo (Iugoslávia). permitem precisar os termos mais genéricos da A experiência polonesa mais recente, terminada

problemática da forma histórica segundo a qual se com o golpe militar de dezembro de 1981, ilustra com

tornou realidade este sistema de organização extraordinária evidência as implicações políticas da

econômica, incluído o caso iugoslavo. Autogestão, precisamente em relação ao particular

Por um lado, torna-se cada vez mais evidente que significado de afirmação da autonomia política da

tal problemática é atribuível, mais que a motivos classe operária que esse princípio assumiu naquele

ideológicos, à necessidade prática de consentir numa contexto social e cultural. A própria excepcionalidade

substancial autonomia gerencial das empresas, como do surgimento de tal proposta como reivindicação

reação a situações de crise espontânea

80 AUTOGESTAO

da base operária no âmbito de um processo de significativa é a observação de que o sistema

insubordinação, que já tinha levado ao iugoslavo de Autogestão se foi desenvolvendo dentro

reconhecimento oficial do sindicato independente de um círculo vicioso, entre a necessidade por parte

Solidarnosc, e a sucessiva indicação de tal dos trabalhadores de um comportamento orientado ao

reivindicação como objetivo estratégico do novo interesse coletivo (consciência socialista), como

sindicato indicam que o sistema de Autogestão requisito para uma distribuição não egoísta das

industrial instituído no outono de 1981, conquanto vantagens, e a função de incentivo à produtividade

constituísse em sua estrutura formal uma inovação assumida pelas retribuições; isto repercutiria no

institucional sem precedentes para um regime de malogro da busca, a nível da engenharia social, de um

"socialismo real" (eram, com efeito, atribuídos aos ponto de equilíbrio entre a necessidade de controlar o

conselhos operários poderes muito amplos na gestão comportamento das empresas, para fins de um

das empresas, mesmo em matéria de nomeação e desenvolvimento equilibrado do sistema, e a

destituição dos diretores), representava, de fato, um necessidade da sua autonomia como condição da

compromisso, destinado a criar uma nova dialética participação dos trabalhadores na gestão.

política que envolveria, de qualquer modo, a Estas considerações têm sido expostas dentro de

distribuição do poder real. Quando tal reforma se uma perspectiva de tipo liberal, como crítica de fundo

mantivesse restrita ao sistema das empresas, ela se ao próprio princípio da Autogestão, cujo limite

traduziria seguramente em processo conflituoso de estrutural é posto em sua impossibilidade de permitir a

"controle operário", organizado pelo sindicato formação de um sistema coerente de responsabilidade,

independente. Quando, pelo contrário, os conselhos pois, como demonstra a experiência, toda a

operários obtivessem reconhecimento a nível de diminuição da propriedade privada aumenta a

organização estatal conforme o esquema da preferência pelo consumo corrente em prejuízo da

Autogestão social iugoslava, em que se inspiravam acumulação para investimentos inovadores; um limite

alguns dirigentes sindicais, propondo a que, por outro lado, não seria compensado pela

descentralização administrativa e a instituição a todos possibilidade de tal princípio modificar a estrutura das

os níveis, mesmo a nível do Parlamento nacional, de relações de trabalho, já que o funcionamento das

uma segunda câmara com competência em matéria de empresas requer necessariamente e de qualquer modo,

economia, daí derivaria — diversamente do que como parece resultar da mesma experiência iugoslava,

ocorreu no caso iugoslavo — mais que uma uma hierarquia social baseada na competência. Enfim,

"despolitização" da dialética social, uma forma muitas objeções se têm concentrado no próprio

particular de pluralismo político, com o poder significado socialista do princípio da Autogestão, isto

dividido entre o partido e a organização Solidarnosc. é, na sua pretensão de constituir uma via para a efetiva

VII. CRÍTICAS. — Dada a forte densidade ideológica mais fortes partem da consideração de que, se a transformação neste sentido das relações sociais. As

do conceito de Autogestão, será conveniente examinar autonomia das unidades produtivas, ou seja, a

as críticas que lhe têm sido dirigidas, distinguindo, categoria da empresa, é um requisito indispensável

enquanto possível, as que foram feitas a experiências para o princípio da Autogestão, essa mesma categoria,

concretas, particularmente à iugoslava, das que visam longe de ser a forma "natural" da produção social, é o

o princípio como tal. As primeiras tendem em geral a resultado específico do modo de produção capitalista,

pôr em evidência, com intenções políticas diversas, a no sentido de que a separação dos trabalhadores do

incongruência de alguns dos resultados desta controle dos meios de produção não é senão o efeito

experiência já trintenária com seus pressupostos da separação das empresas entre si. Por isso, o limite

socialistas. Qs fenômenos em que se concentram fundamental do princípio de Autogestão não estaria

fundamentalmente tais análises críticas são quer a tanto no fato de que a sua realização envolve um

existência na sociedade iugoslava de fortes sistema de relações econô-mico-sociais definidas pela

desigualdades nos rendimentos pessoais, quer lei do valor do trabalho, quanto no fato de que, pela

sobretudo a diferença entre os diversos setores própria lógica do princípio, ela impede toda a

produtivos e entre as regiões do país, que, com o possibilidade de transição do sistema para outras

tempo, foram constantemente aumentando (em 1978, relações de produção; por este motivo, a Autogestão

na Eslovênia, a renda per capita era mais de seis não seria senão uma tentativa fictícia de restituir aos

vezes mais alta que no Kossovo), desequilíbrios que trabalhadores a propriedade do seu trabalho,

são atribuídos à clara tendência das empresas sancionando com isso, de modo definitivo, a

autogeridas a reproduzir os esquemas de

comportamento das capitalistas (busca do lucro,

práticas monopólicas, sonegação fiscal, etc.). Mais

AUTOGOVERNO 81

 

permanência de relações sociais que ligam a posição Na Inglaterra, o Autogoverno representava a

social dos indivíduos ao trabalho que desenvolvem. fórmula organizativa em que se inspiravam as relações

entre o aparelho central e os poderes locais. A medida

BIBLIOGRAFIA. SELF-Management. New

em que isso poderá ser válido ainda hoje será

dimensions to Democracy, ao cuidado de I. ADIZFS e E.

examinada depois. Num plano descritivo, o local

MANN BORGESE. A.B.C.-Clio Press. Santa Barbara- government se inspirou no sistema do Autogoverno Oxford 1975; Fabbrica e societá. Autogestione e

enquanto se realiza através de uma série de entidades

partecipazione operaia in Europa. ao cuidado de P.

que exercem as próprias funções com um largo grau

BFIXASI, M LA ROSA e G. PEIXIOCIARI. Angeli. Milano

de independência do Governo central e que são

1972; C. BETTELHEIM, Calcolo econômica e forme di

regidos por sujeitos diretamente indicados pelas bases

proprietà (1970), Jaca Book, Milano 1970: R. BICANIC. interessadas. As competências exercidas eram, além

La via jugoslava al socialismo (1973), Liguori, Napoli

disso, de grande amplitude tanto que, até alguns

1976: P. BLUMBERG, Sociologia della partecipazione

decênios atrás, o aparelho central tinha apenas

operaia (1968), Angeli. Milano 1972; Y. BOURDET, Per una teoria política dell’autogestione algumas atribuições particulares, tais como as relações

(1970). Nuove diplomáticas, as colônias, a moeda, a defesa, a

Edizioni Operaie. Roma 1975; Work and power. The plataforma marítima e alguns tributos indiretos, liberation of work and the conirol of political power.

enquanto que o resto, como a polícia, a instrução, a

ao cuidado de T. R. BURNS, L. E. KARLSSON e V. Rus.

saúde, a indústria, o comércio, a agricultura e a

SAGE Publications. London 1979: M. DRULOVJC. La

assistência, eram atribuições dos órgãos do Governo

1978; A. GARAND. L’AUTOGESTION, I entreprise et I se complexa quando se passa a um exame analítico de économie nationale. democrazia auiogesliia (1973), Editori Riuniti. Roma local. Esta realidade, simples em seu conjunto, torna-Franco-Empire. Paris 1974;

cada elemento que a compõe. Num plano de

Authoritarian politics in modern societies. ao cuidado

organização, por exemplo, a administração estatal

de S. P. HUNTINGTON e C. H. MOORE, Basic

periférica era constituída por entidades a quem era

Books, New York-London 1970; H. LUEBVRE, Lo Stato atribuída ou a personalidade jurídica (corpocfitions) (1976), Dedalo, Ban 1976-78, vol. 2, 3, 4;C. E.

ou uma mais limitada autonomia (quasi-

LINDBLOM. Política e mercato (1977), Etas Libn,

corporalions). Estas entidades, embora não cessando

Milano 1979: A. MASNATA. Economia di mercato e

de ser parte da administração estatal (não cessando,

planificazione collettivista (1976), Vallechi, Firenze portanto, neste aspecto, de ser órgãos), desenvolviam, 1978; A. MEISTER, Où va l’autogestion yougoslave.', como já se disse, um largo número de funções sob a Anthropos, Paris 1970; C. PIERRE e L. PRAIRH. Plan et

orientação de pessoas designadas através de eleições,

autogestion. Flammanon. Paris 1974; Authoritarian

pela comunidade dos administrados e caracterizados,

politics in modern societies. ao Mulino. Bologna 1973, c. V; P. ROSANVALLON, L’età dell’autogestione no exercício de suas atribuições, por larga

(1975), independência em relação ao aparelho central.

Marsilio, Padova 1978; P. SANTACROCE, Tranzizione o nuova dipendenza. L’Algeria degli anni 70. Rosenberg

II. DADOS SOBRE A EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO

& Sellier, Torino 1978; L. TOMASETTA. AUTOGOVERNO INGLÊS . — É oportuno determo-nos, Partecipazione e Autogestione. Il Saggiatore, Milano

embora rapidamente, sobre o processo histórico que

1972; J. VANEK. lhe general theory of labor managed

conduziu na Inglaterra à atual configuração do

market economies. Cornell University Press, Ithaca

Governo local. As unidades tradicionais em que se

1970.

subdivide este último são os condados, os burgos e as

paróquias. Só no século XIX, as respectivas

[MASSIMO FOI.LIS)

atribuições e as relações inter-decorrentes entre estas e

o poder central assumem uma certa sistematicidade.

Antes da grande reforma do século XIX, as unidades

Autogoverno. de maior relevo foram os burgos e as paróquias aos

quais foram particularmente confiadas tarefas de

I. MULTIPLICIDADE DOS SIGNIFICADOS DE assistência e manutenção de matérias viáveis. Para

AUTOGOVERNO. — O termo Autogoverno, que é a estas tarefas foram designados funcionários eleitos

tradução pela assembléia dos cidadãos composta por todos os do inglês self-government, tem um

significado impreciso não só nos países continentais chefes de família ou somente pela elite constituída

mas até na própria Inglaterra, onde hoje é usado como pelos maiores contribuintes (por este motivo há a

equivalente a cummunal autonomy. Procuraremos por distinção entre sacristias abertas e fechadas). Este isso examinar as causas que levaram ao uso impróprio

do vocábulo. Para isso percorreremos a história anglo-

saxônica e continental do problema em causa, tratando

finalmente das atuais perspectivas e linhas de

tendência.

82 AUTOGOVERNO

 

sistema apresenta deficiências de vários tipos como a idôneo em assegurar standards satisfatórios de

absoluta falta de uniformidade e de coordenação entre uniformidade. A unidade utilizada para tal fim é o

as unidades de Governo local, a variedade dos modos condado. Até esta data, o condado apenas se ocupara

de taxação, a dificuldade de achar pessoas dispostas a de estradas, direção de polícia (desde 1850),

desempenhar os cargos administrativos, que são concessão de licenças, mas a partir do século XX

completamente gratuitos. tornou-se na primeira e mais importante entidade

Mas estes inconvenientes tornaram-se verdadeiros local. A nova sistemática foi definida pelo Local

motivos de crise quando, com a Revolução Industrial, Government Act em 1888 e pode considerar-se a base

os problemas técnicos e sociais assumiram um tal do atual sistema de Governo local.

relevo que os levou além das possibilidades das

paróquias e dos burgos. O fenômeno se manifesta em III. A REFORMA DE 1972 NA INGLATERRA.

relação ao Governo local inglês em dois sentidos: de — O que vimos até agora podemos, em geral,

um lado se manifesta a tendência das menores considerá-lo como relativo à realidade do unidades a colocar em comum, sobretudo em matéria Autogoverno inglês até à Segunda Guerra Mundial.

de assistência, os serviços; de outro lado aparecem Depois surgem, com efeito, problemas novos (ou de

novos tipos de organização como entidades para as novo e maior relevo) que acentuam a necessidade de

estradas e pedágio (turnpikes Irusls) que nasceram uma incisiva obra de reforma de todo o Governo local.

como conseqüência do desenvolvimento do tráfego Além da corajosa entrada do Estado no campo da

rodoviário e hoje a já conhecida inaptidão da paróquia segurança social e das novas funções introduzidas no

para fazer frente aos novos problemas, instituições tocante à organização dos poderes públicos, do

para tomar providências (Improvement commissions) desenvolvimento tecnológico bastará evocar,

voltadas para setores como a iluminação, o asfalto, o resumidamente, dois elementos que abrem e encerram

esgoto e dotadas de uma força embrionária de polícia. o período considerado, a saber, a organização

Mas a reforma mais importante, por ter enfrentado administrativa especial adotada na Inglaterra durante o

pela primeira vez de uma forma diferente as relações período bélico (com a alteração da distribuição das

entre as autoridades centrais e locais, é a que foi funções que daí se originou, se evidenciou, ao mesmo

introduzida em 1834 pelo Poor Law Amendment Act. tempo, a conveniência das soluções introduzidas

O problema da assistência dada pelas paróquias tinha- mesmo em período de paz) e as conseqüências que

se agravado pela insuficiência de meios e pela advieram, a nível local, dos ritmos de inflação

absoluta confusão gerada pela diversidade de sofridos durante a década de 70.

organizações e disciplina entre as paróquias. Uma Num sistema que, como o que analisamos, baseia

comissão sediada pelo Governo central em 1832 predominantemente a autonomia imposi-tiva local nos

examinou as condições, em matéria de assistência, em impostos sobre a propriedade imobiliária, a contínua e

300 paróquias e descreveu na relação final o estado de visível elevação do valor desta por via do ritmo

extrema confusão existente. Baseando-se nestas inflacionário não podia deixar de provocar o aumento

observações, foi instituída em Londres uma comissão da base tributável e, conseqüentemente, a agravação

para a lei dos pobres que superintendesse ao serviço dos impostos devido à progressividade das alíquotas.

feito pelas paróquias. É um acontecimento importante O esforço dos níveis locais por evitar, pelo menos

porque representa o primeiro caso de ingerência em parte, a impopularidade decorrente de uma

formal do poder central sobre os serviços locais e pressão tão acentuada, realizado, em primeiro lugar,

também porque introduz um tipo de autoridade central com o afrouxamento, tanto em termos de tempo como

funcional, ad hoc, num setor preciso e delimitado. O de cálculo, da reavaliação do valor dos imóveis,

esquema traçado por esta ocasião torna-se atenuou, de alguma maneira, o impacto negativo na rapidamente um modelo para a ação do poder central população, mas trouxe consigo profunda alteração na

em oufros setores como no dos po-deres municipais composição da receita financeira dos níveis locais,

(Municipal Corporations Act, em 1835) ou no da aumentando a importância do centro e dos meios por

saúde (Public Health Act, em 1848). Quando este distribuídos. posteriormente o primeiro Governo liberal de Estes são, pois, apenas alguns dos fatores que

Gladstone impôs às paróquias que dessem escola provocaram a abertura de um longo debate sobre a

obrigatória à população (1876) e gratuita também reforma do Governo local.

(1891), resultou clara a necessidade de especificar um A elaboração cultural, política e institucional desta

nível de unidade local mais adequado no que diz reforma foi, com efeito, assaz longa, se. se

respeito aos meios e

AUTOGOVERNO 83

 

considera que seu início foi decidido já em 1945 do mesmo nível, na Inglaterra, as exigências de

(constituição da comissão para o reordenamento dos renovação e evolução para unidades mais vastas, tanto

limites do Governo local) e a sua conclusão só se deu em termos de população como de superfície, não

em 1972 (lei de reforma apresentada pelo Governo podiam ser sustentadas desde um nível mais amplo e

conservador então em função), entrando em fase de reclamavam, em conseqüência, a reorganização do

execução dois anos mais tarde. próprio Governo local.

Antes de explicar os termos desta reforma, é bom Tudo isso, ao mesmo tempo que nos permite

lembrar as linhas principais pelas quais se regulou compreender com mais precisão o sentido do debate

este debate, até porque, no ordenamento italiano, que teve lugar na Inglaterra e o significado das opções

também se apresentaram de novo algumas das mais aceitas com a reforma de 72, faz ressaltar a íntima

relevantes e significativas questões enfrentadas pelos correlação e o condicionamento recíproco que o

ingleses. reordenamento das entidades locais de base

A primeira refere-se à relação entre as funções (comunas), bem como dos papéis e funções da

desempenhadas ou a desempenhar pelos diversos província, e o reordenamento da administração

níveis e a dimensão territorial dos respectivos níveis periférica do Estado manifestam, inclusive nos outros

de Governo. sistemas, particularmente, como veremos, no italiano.

Enquanto na Itália, ainda em boa parte em nossos

É bom acrescentar que, segundo dados recentes, os

dias, estes dois aspectos têm sido freqüentemente financiamentos destinados pelo centro atingem

considerados como independentes entre si — tanto é

atualmente 45% da receita global dos Autogo-vernos

assim que a Constituição prevê um complicado

ingleses e não faltam pareceres favoráveis à

processo para a modificação das cir-cunscrições

transformação da totalidade das finanças locais em

territoriais das entidades locais, mas nada diz sobre a

finanças "derivadas", diríamos nós, ou seja, baseadas

relação entre as novas dimensões assim adquiridas e em transferências dispostas pelo Governo e as novas funções daí derivadas —, na Inglaterra, a

restringidas, por isso, à mera autonomia da despesa. É

primeira comissão criada (a comissão de limites,

a este resultado que levarão as propostas favoráveis,

como já foi lembrado) abandonou os trabalhos,

pelos motivos já indicados, à total abolição dos

declarando que, sem enfrentar simultaneamente impostos locais sobre a propriedade e à sua

também a questão das obrigações e funções atribuídas

substituição pelo produto da arrecadação (ou quotas

ao Governo local, não tinha qualquer possibilidade de

desse produto) dos impostos governamentais.

cumprir o encargo. Era assim reconhecida uma

primeira e necessária ligação que tem de ser tida como O aumento dos encargos confiados aos níveis locais

fica, pois, de alguma maneira "dobrado" com a

elemento orientador em toda a intervenção nesta

matéria. tendência à centralização da imposição e da

arrecadação fiscal, conforme dinâmicas, que é

A segunda diretriz, não menos importante, põe em

possível encontrar em muitos outros países e que, pela

evidência uma outra conexão necessária, a que existe

divergência introduzida entre a arrecadação dos

entre reordenação do Governo local e nível

recursos e a sua utilização, particularmente no tocante

intermediário.

aos serviços, mostram, de modo inequívoco, o fim das

O aumento quantitativo dos serviços prestados à

bases sobre as quais se fora consolidando

coletividade e, mais ainda, sua transformação (tanto

historicamente o modelo clássico do Autogoverno.

em termos de estruturas aparelhadas para a sua

Venhamos agora às características da reforma

distribuição como pelo próprio conteúdo dos serviços

introduzida em 1972.

oferecidos) impuseram, nestes últimos trinta anos, a

real necessidade de prover ao seu reordenamento, O novo sistema inglês compreende dois níveis de

colocando a sua gestão (até por razões econômicas de poderes, um superior (condados) e outro inferior

vulto) a um nível territorial mais amplo que o (distritos), estendidos por todo o território nacional

anteriormente aceito. (Inglaterra e Gales precisamente). Constituem exceção

Esta dinâmica, comum à totalidade dos países a Escócia, com regime autônomo, e Londres, com um

ocidentais, sistema institucional próprio. Os condados (47) têm provocou na Inglaterra problemas

totalmente específicos, por ser ali tradicional a falta de funções preponderantes no setor dos serviços, tanto de

um nível intermediário entre o Governo local e o tipo pessoal como real: instrução, saúde, assistência,

conjunto dos poderes centrais. polícia, bibliotecas, por um lado, rede de estradas

Efetivamente, enquanto nos sistemas federais se principais, administração do tráfico, transportes

verificou a potencialização das estruturas estaduais ou públicos e planificação das estruturas, por outro. regionais e nos Estados de administração de tipo

francês a atribuição de encargos ao prefeito ou a

articulações estatais descentralizadas

84 AUTOGOVERNO

 

Os distritos (333) intervém sobretudo numa faixa leis (com exclusão de outros atos normativos),

de atribuições atinentes à política urbana e do constatamos a presença de todos esses índices

território, uma política que poderíamos chamar próprios, como atestam recentes estudos sobre a

"básica" por dizer respeito à gestão do patrimônio matéria de descentralização administrativa. imobiliário (é bom precisar que, na Inglaterra, um Devemos esclarecer porém — e isto é um elemento

terço de toda a propriedade de construção nacional e largamente esquecido pelos estudiosos do cerca de 40% das atuais construções habitacionais Autogoverno — que se trata de uma descentralização

pertencem às entidades locais e são por elas dentro da administração estatal sem algum contato

administrados), à planifica-ção local e respectiva com a descentralização autárquica. fiscalização, à rede de estradas locais, ao serviço de 2. Auto-administração: os cargos diretivos da limpeza urbana, ao esporte e tempos livres. entidade são confiados a pessoas diretamente

Nas áreas de alta concentração urbana, este escolhidas pelos administrados, de tal maneira que

esquema sofre notáveis modificações, tanto que se através delas seja assumida a chefia do órgão e a

fala de condados e distritos "metropolitanos" (o que se representação da coletividade de que são expressão.

verifica em seis áreas: Birmingham, Liverpool, 3. Democracia: na Inglaterra a exigência de permitir Manchester, Leeds, Sheffield e New-castle), a participação do povo na determinação dos objetivos caracterizados por uma distribuição de funções que políticos foi obtida não com a criação ou o

privilegia, com relação ao sistema ordinário, mais os reconhecimento de entidades separadas do Estado,

distritos que os condados (em contraste, portanto, com como as comunas ou as províncias mas com a

as tendências verificáveis, por exemplo, na Itália, participação dos cidadãos segundo o sistema do

sobre este tema específico, onde a existência de uma Autogoverno nos órgãos da administração estatal

área metropolitana traz consigo — pelo menos no que periférica. Deve observar-se por outro lado que o

respeita aos projetos de reforma atualmente em problema que examinamos não é, dentro deste ângulo,

discussão no Senado — a tendência a transferir para o senão uma das expressões do princípio geral no

alto, isto é, para a província metropolitana, encargos taxation without representation. Baseada neste habitualmente atribuídos à comuna). princípio, a pretensão das autoridades públicas à

Como é evidente, é cedo para fazer um balanço de contribuição patrimonial do cidadão não pode ser

uma reforma de tal envergadura. Quanto ao já separada da participação deste último no exercício do

observado, se pode acrescentar que a mencionada poder. Do que acima foi exposto torna-se claro que os

necessidade de definir âmbitos mais amplos para a burgos e condados, os distritos urbanos, os burgos

gestão das funções se traduziu, no que respeita à municipais, os distritos rurais, etc, nos quais se

Inglaterra, numa drástica simplificação dos anteriores articulou o sistema do Autogoverno inglês, mesmo na

níveis de Governo, reduzidos, com exclusão das variedade de seus elementos, não são apresentados

paróquias, a cerca de um terço dos que existiam antes. como entidades locais distintas do Estado, mas como

"articulações autogovernativas do Estado" nas

IV. CONTEÚDO DO AUTOGOVERNO. — O sistema de matérias que lhes foram confiadas.

Autogoverno inglês, portanto, resultado de uma longa

evolução histórica, realizava ao mesmo tempo uma V. A AFIRMAÇÃO DO AUTOGOVERNO NOS

série de elementos que examinaremos distintamente, ORDENAMENTOS CONTINENTAIS. — É sublinhando, a partir de agora, que a falta de precisamente este último elemento que é inteiramente

aprofundamento da complexidade da experiência esquecido desde o início do século XIX quando o

inglesa constitui o motivo principal de um uso do sistema do Autogoverno se propõe como um modelo

termo sempre mais parcial e impreciso. Se para os ordenamentos continentais e se insere na consideramos com atenção o esquema do corrente de reação contra o centralismo napoleônico. Autogoverno que delineamos sumariamente até aqui, A experiência continental em termos de relações entre

verificamos a presença de elementos de centro e periferia era aliás bastante diversa uma vez descentralização administrativa, de auto-administra- que se cingia, quanto à participação dos cidadãos, ao

ção e de democracia: problema da autonomia local e à reação entre esta e o

1. Descentralização administrativa: no sistema inglês aparelho central estatal. Dado o sistema binário

é reservada aos órgãos periféricos uma esfera de comum à maior parte destes países, caracterizado pela

competência tirada de outros controles que não sejam oposição às entidades locais territoriais de órgãos

de caráter contábil. Se a isto ajun-tarmos a falta de estatais locais em função de controle e coordenação,

uma relação hierárquica com o aparelho central e a as exigências de democracia, de participação e de

observância limitada das descentralização, de que o Autogoverno é expressão,

não

AUTOGOVERNO 85

 

poderiam ser referidas senão às entidades locais VI. O PRINCÍPIO DO AUTOGOVERNO E A

territoriais. Para estas últimas se reivindica o SUA ATUAL EVOLUÇÃO. — Passemos agora a Autogoverno sem se atentar que, dessa maneira, se faz examinar em que medida o Autogoverno pode ainda

referência aos conteúdos do mesmo Autogoverno mas hoje considerar-se fórmula válida de organização.

se perde seu caráter de fórmula organizatória interna Deste ponto de vista pode dizer-se que o declínio do

ao aparelho estatal. O uso do termo que é feito nos Autogoverno acompanha o declínio do Estado liberal.

países continentais perde, com o andar do tempo, Como se sabe, a este último eram confiadas apenas as

precisão, enquanto é referido de vez em quando funções que não podiam ser exercidas senão por um

apenas a um ou outro elemento a que se ligava aparelho central, quer dizer, estatal. Fora deste

originariamente, in modo unitário. Por vezes, na complexo funcional (defesa, relações internacionais,

verdade, foi usado com o significado de autonomia jurisdição superior), as funções restantes eram

local, quer dizer, era referido àquelas entidades que, confiadas principalmente às entidades e órgãos locais

ligadas necessariamente a um território e população (as assim chamadas funções de polícia, em sentido determinados, são caracterizadas pela amplitude e pela lato), tendo-se em conta que em alguns campos, que

generalidade dos fins para cuja consecução são depois adquiriram fundamental importância como a

exigidas determinações políticas autônomas que economia, os poderes públicos estavam inteiramente

podem até contrastar dentro de certos limites com as ausentes. do aparelho estatal. Outras vezes, o termo pretende Convenhamos entretanto que o sistema fosse

exprimir hipóteses de descentralização administrativa inspirado no princípio do Autogoverno, como nos

e então põe em destaque as modalidades com que são países anglo-saxônicos ou que se ativesse ao sistema

exercidas as funções compreendidas na esfera de binário, como nos países continentais. Neste caso, é

determinados órgãos e entidades. Finalmente, o termo certo que deste estado de coisas derivava um

pode significar autarquia, entendida esta como o poder particular relevo para os poderes locais, aos quais,

reconhecido a certas entidades para exercer atividades conforme já se assinalou, competia naturalmente a

administrativas com as mesmas características e maior parte das atividades administrativas, ao menos

efeitos das atividades estatais. no plano quantitativo. O declínio do Estado liberal, a

Pelo que acabamos de expor torna-se evidente a tomada sempre crescente de mais e mais funções por

necessidade de dar ao termo a acepção específica, já parte do aparelho central, a entrada do poder público

que de Autogoverno foram dadas as linhas de em áreas abandonadas, modificou profundamente o

evolução histórica e política. No plano jurídico, o quadro de relações de organização entre órgãos e

fenômeno do Autogoverno não é "uma posição entidades locais de um lado e o aparelho do Estado de

jurídica, como a autonomia, a autocefalia e a outro. Se a isto forem acrescentadas as enormes

autarquia, mas uma figura organizativa como a auto- transformações trazidas pela técnica, que impôs, pela

administração". Figura organizativa é, digamos assim, própria natureza de determinados serviços, a

a noção que representa o modo (ou os modos) através necessidade de uma coordenação rígida, fica

do qual são reguladas as relações organizativas entre expHcado como os órgãos de Autogoverno foram

sujeitos jurídicos (a hierarquia e a subordinação, por submetidos a controles relevantes e como em seu

exemplo). O Autogoverno, portanto, tal como a auto- flanco foram criados órgãos ligados ao aparelho

administração é um dos modos de ser desse tipo de central através de uma relação de hierarquia. relações, das relações entre sujeitos, com esta Mudanças de tal relevo não podiam deixar de

precisão: que enquanto o primeiro é característico dos introduzir tendências completamente novas e às vezes

órgãos locais e das entidades territoriais, a segunda se até opostas, se considerarmos as situações referidas

situa prevalentemente dentro dos próprios órgãos de acima. Na Inglaterra, as funções inicialmente

base associativa. Para além da qualificação jurídica desenvolvidas pelas corporations ou pelas quasi-torna-se claro de qualquer maneira que o Autogoverno corporations foram transferidas de uma maneira em sentido próprio se refere aos órgãos locais situados notável para órgãos estatais locais dependentes do

no âmbito da administração estatal, caracterizados aparelho central e dirigidas por funcionários

pela sua personalidade jurídica ou pelo menos por estavelmente adscritos à administração enquanto que

uma autonomia de gestão, não ligados por relação de os órgãos estatais do Autogoverno sofreram uma

hierarquia ao aparelho central e dirigidos por evolução que os aproxima mais da figura das

funcionários de origem eletiva designados diretamente entidades locais, não sendo mais portadores de

pela comunidade administrativa. interesses estatais mas com tendência a realizar

objetivos próprios. Isto explica por que self-government é um termo de significado

86 AUTOGOVERNO

 

ambivalente, mesmo nos países anglo-saxônicos, mantiveram imutáveis ou, quando modificadas,

podendo referir-se, atualmente, tanto a fenômenos de assumiram uma fisionomia perfeitamente oposta à do

autonomia local quanto a exemplos de Autogoverno. descentralização estatal. Nos países continentais Durante o regime fascista, por exemplo, ocorre

acontece precisamente o contrário, onde o aparelho algo similar, porque foi mantida a diversidade dos

central tende a entregar serviços estatais a entidades sujeitos institucionais, mas a nomeação das locais, em medida sempre crescente. De tal modo que, autoridades máximas da administração local era do

para além de qualquer outra consideração, termina por Governo: justamente o contrário, portanto, dos

realizar formas muito próximas do Autogoverno sistemas de Autogoverno onde a autoridade

porque as entidades locais, embora permanecendo as institucional é única, mas a designação dos

mesmas e sem assumir a natureza de órgãos, responsáveis pela chefia a nível de Governo local é

desempenham poderes e funções estatais através de deixada à livre escolha das populações interessadas.

sujeitos eleitos pelos próprios administrados. O critério da separação entre as diversas

Por estes motivos, como já autorizadamente foi autoridades operantes a nível local foi, enfim,

observado, "As duas grandes experiências do passado, repisado pela própria Carta Constitucional de 1948.

do Autogoverno e do sistema binário, acham-se hoje Embora mais de uma voz tivesse solicitado a adoção

em linhas convergentes, cada uma tomando elementos de um sistema inspirado no princípio do Autogoverno,

da outra", podendo observar-se "como nos países o título V da Constituição, na introdução ao novo

anglo-saxônicos os organismos locais, tomando a ordenamento regional, confirma a separação entre este

aparência dos órgãos autogovernados, se convertem e as entidades locais (comunas e províncias) e entre o

em organismos de autonomia; como nos países seu conjunto e as articulações periféricas da

continentais, na medida em que são introduzidos administração estatal, satisfazendo deste modo as

elementos de Autogoverno, a autonomia passou a ser exigências de fiança que todo o nível institucional

mais reduzida" (Giannini, 1948). reivindicava (e em boa medida ainda hoje reivindica)

em relação ao imediatamente superior.

VII. O AUTOGOVERNO NO ORDENAMENTO Contudo, foi justamente a entrada em vigor do

ITALIANO DEPOIS DA CRIAÇÃO DAS REGIÕES ordenamento regional (1970) que pós às claras a DE ESTATUTO ORDINÁRIO: NOVAS existência de um número considerável de elementos REFORMAS E VELHOS PROBLEMAS. — Uma contraditórios respeitantes a um delinea-mento tão vez que o sistema institucional italiano pertence, pacífico como o do nosso sistema de Governo local.

especialmente no que respeita à administração e aos A fragmentação que caracterizou a transferência

aparelhos públicos, à tradição continental (mais, das funções administrativas para as regiões (só

representa uma singular mistura de características parcialmente corrigida pelo D.P.R. n.° 616 de 1977) e

próprias da experiência francesa e alemã), nossa a conseqüente "co-gestão" anômala que se criou entre

análise sobre o Autogoverno deveria, pelo que se viu os poderes centrais e as autoridades locais sobre a

até agora, ficar por aqui. mesma matéria, os vínculos de despesa cada vez mais

Com efeito, desde os tempos da unificação, estritamente atribuídos às regiões e às entidades locais

estendeu-se a todo o território nacional o sistema pelas autoridades financeiras, a gestão dos poderes de

"binário", fundado na distinção entre articulações controle por parte do Estado, os limites bastante

periféricas do Estado (prefeito, em primeiro lugar, e amplos impostos ao exercício do poder legislativo

órgãos periféricos das administrações de setor: regional, a total centralização de toda a intervenção

inspetorias, provedorias, intendências, etc.) e referente à receita e a reserva exclusiva ao âmbito administração local, e na fundamental submissão nacional, através de períodos de contratação, da

desta àquelas. definição do tratamento jurídico e econômico tanto

Não obstante isto e o dado nada irrelevante de que dos agentes de serviços tipicamente locais (escola,

tal ordenamento se manteve, em geral, inalterado até assistência sanitária municipalizadas), como dos

os anos 70, é possível mostrar como se estão dependentes das próprias entidades também locais,

consolidando na realidade institucional italiana alguns obrigam forçosamente à revisão das bases antes

aspectos inovadores de grande importância, referidas. perfeitamente referíveis ao conceito de Autogoverno A imagem da ordem institucional que surge do

enunciado no começo destas considerações. Falamos concurso recíproco de tais fenômenos parece antes

do sistema adotado desde o início do nosso contradizer as separações estabelecidas pelas ordenamento administrativo unitário: podemos disposições, mesmo constitucionais, que regulam a acrescentar que tais características, pelo menos no

plano institucional, se

AUTOGOVERNO 87

 

matéria e que delineiam, ao contrário, um sistema de qualquer forma, danoso que assim se veio a criar

propensamente homogêneo e unitário no plano entre ordem essencial e disciplina normativa e é fonte

administrativo, cuja condução está confiada, nos de não poucas disfunções e incertezas, mas pretende

diversos níveis e articulações, a grupos dirigentes também atingir até algumas das razões que,

cada vez mais escolhidos pelas várias coletividades presumivelmente, constituem a base do fenômeno

interessadas. agora assinalado.

Se as coisas são como acabamos de referir, então a Ambas as formas pertencem à configuração do

conclusão a tirar é que, no nosso ordenamento, nosso sistema político, mas uma parte diz respeito ao

embora exista um sistema normativo baseado na funcionamento dos partidos, enquanto a outra se

distinção entre diversos sujeitos institucionais, estatais refere mais estritamente à administração e ao papel

e locais, se foi gradualmente consolidando um sistema que esta desempenha. de Autogoverno, por assim dizer "alterado", isto é, O regime de separação institucional, muitas vezes

fundado na unicidade da organização administrativa e mencionado, é, de fato, amiúde, fortemente mitigado

na origem eletiva das diversas autoridades destinadas pelas estreitas vinculações que os níveis centrais de

à chefia dos vários segmentos (centrais, regionais e cada partido político mantêm (com óbvias diferenças,

locais) em que se articula a administração pública. conforme o caráter de cada um) com os níveis

Trata-se, é inútil acrescentar, de processos assaz regionais e locais da própria organização e,

recentes e de modo algum isentos de contradições conseqüentemente, com as decisões e orientações

mesmo recíprocas. destes.

Não obstante, a qualificação proposta parece captar Devemos, contudo, precisar que esta obra de

o sentido mais profundo do desenvolvimento em ação, homogeneização das tendências demonstradas por

já estendido também aos níveis comunais. Sempre que centros institucionalmente de todo autônomos uns dos

se objete que os fenômenos acima citados podem outros não se distribui com igual intensidade por todos

talvez representar o que ocorre a nível regional, mas os objetos sujeitos à avaliação discri-cional das

mantêm-se de qualquer modo extrínsecos ao próprio autoridades competentes, parecendo antes condensar-

coração do Governo local (a comuna), ainda se de preferência em torno da faixa de determinações

caracterizado não só pela subjetividade, como também de caráter mais estritamente político (como, por

pela autodeterminação e auto-organização, se poderia exemplo, a formação das maiorias), enquanto é

opor que os acontecimentos mais recentes, normalmente bastante mais tênue no que respeita às particularmente as reformas de setor em matéria de decisões de caráter administrativo. serviços, parecem confirmar o que foi dito. Na outra vertente, a que se refere ao caráter do

Modelos muito semelhantes ao Autogoverno nosso sistema administrativo, outro elemento de

parecem, de fato, surgir com as recentes ações de unificação é o representado pelos vínculos funcionais

reforma respeitantes tanto aos encargos da naturalmente surgidos no seio de aparelhos que, administração periférica do Estado, como às funções embora pertencentes a autoridades distintas, se tornam

tradicionalmente próprias das entidades locais, o que comuns ao intervir no mesmo setor. Nasce daí uma

se afigura sobremodo significativo. intrincada rede de relações, normalmente de caráter

Quanto ao primeiro aspecto, podemos recordar a vertical (ministério da agricultura, por exemplo,

reforma dos órgãos de gestão da administração escolar assessorias regionais da agricultura, entidades locais

(1974), com base na qual se transferiu uma parte que operam no setor, como os consórcios de

notável das decisões relativas ao serviço (que, não beneficiamento ou as entidades de desenvolvimento),

obstante, continua sendo estatal desde qualquer ponto que atinge perpendicularmente numerosos níveis

de vista) para os representantes das coletividades institucionais diversos e que é comumente observável

locais ou dos grupos sociais interessados. Quanto ao em cada um dos setores de intervenção do Governo

segundo, basta pensar na sistematização esboçada pela local. lei da reforma sanitária (1978) que, embora com Sendo assim, é inevitável que, através desses

incertezas e obscuridades, estrutura, de forma unitária, canais, se articulem dinâmicas tão fortemente

toda a organização administrativa do setor (serviço de integradas que só parcialmente respondam às

saúde nacional), reservando a direção das suas várias solicitações ou ao comando dos respectivos níveis de

articulações ao Estado, regiões e entidades locais. Governo. Compreende-se, sob este ponto de vista, por

A qualificação que se atribui a tais formas de que é que os aparelhos de diversas regiões, operantes