310 Decisões Coletivas, Teoria das

 

satisfará de algum modo as condições de Arrow, mas identificaram várias condições que asseguram o

não produzirá necessariamente um resultado estável, funcionamento da regra majoritária, com base numa

ou seja, não permitirá determinar sempre, de maneira certa forma de homogeneidade das preferências

unívoca, qual a vontade do grupo. As preferências individuais. A mais famosa é a proposta por Duncan

individuais poderão ser, de fato, tão diversas entre si Black (1958) que requer que as curvas de preferência

que não se possam associar, dando assim lugar àquele individuais tenham apenas um máximo. Essas

fenômeno que os autores definem como das "maiorias preferências podem então ser dispostas numa só escala

cíclicas", ou até de nenhuma maioria. É esse o sentido e a decisão coletiva tomada por maioria corresponderá

do conhecido "teorema da impossibilidade geral" à preferência de condição ótima do indivíduo

(Arrow, 1963). mediano, ou seja, do indivíduo que ocupa o centro da

Partindo da fundamentação dada por Arrow ao distribuição das preferências. Em suma, esta condição

problema das decisões coletivas, os autores têm requer que as preferências dos membros do grupo sejam procurado investigar em que condições a regra da redutíveis a um só denominador comum que

maioria funciona e como, isto é, com que resultados na represente a dimensão única do conflito e, portanto, da distribuição dos benefícios ou custos do processo escolha. Isso implica a existência de um acordo dentro

decisório. Observou-se, em primeiro lugar, que ela do grupo que decide sobre o fato de que as

funciona sem dúvida quando, dentro do grupo que preferências de cada um em torno de um determinado

decide, "a metade mais um" dos membros tem a mesma problema de escolha difiram apenas quanto a um preferência sobre a alternativa que deve ser escolhida único parâmetro. como decisão vinculadora de todo o grupo. Fala-se, Esta relação específica entre consenso e dissenso,

neste caso, de maioria hegemônica (ou maioria esta espécie de concordia discors, reduz notavelmente predominante). Mas a existência de uma situação a área de conflito, permitindo assim que a regra da

decisória deste tipo tem implicações negativas do maioria funcione de maneira apta a distribuir

ponto de vista da "eqüidade" dos resultados do eqüitativamente os benefícios ou os custos do

processo resolutivo. Ela permite o predomínio, dentro processo decisório. Resultado análogo se dá quando a

do grupo que decide, de uma parte sobre outra, ou, homogeneidade entre as preferências individuais se

mais precisamente, da maioria sobre uma ou mais baseia não no fato de ter um único máximo, mas de ter

minorias. O perigo é que a maioria possa assegurar só um mínimo ou então de concernir a alternativas

todo o resultado do jogo à custa da minoria. Com o divisíveis em dois grupos, de sorte que as pertencentes

tempo, um sistema decisório que funcione nestes a um sejam sempre preferidas às pertencentes ao outro,

termos não poderá subsistir. Em vez de ser um em qualquer escala de preferência individual, e vice-

instrumento de composição pacífica nos conflitos, a versa (Inada, 1964). Outra condição de homogeneidade

regra majoritária acaba por exasperá-los, mesmo onde ainda mais geral é a definida com base nas hipóteses de

os direitos formais das minorias são respeitados. Numa que (1) os membros do grupo não são indiferentes a

situação destas, a regra majoritária está destinada a respeito da escolha entre as diversas alternativas de

perder sua legitimidade. De fato, para além do solução (isto é, "interessam-se") e de que (2) as suas

reconhecimento dos direitos formais das minorias, preferências são tais que, em relação a cada conjunto

existem benefícios fundamentais que só podem ser de três alternativas de escolha (nenhuma das quais

distribuídos com eqüidade se a regra majoritária classificada como "melhor", "pior" ou "intermédia"

funcionar com resultados "de soma positiva", o que relativamente ao conjunto, isto é, tendo um certo

pressupõe que todos possam lucrar alguma coisa. Não "valor"), existem uma alternativa e um "valor" que são

é esse o caso quando existe uma maioria hegemônica. de tal ordem que essa alternativa não assumirá nunca

Então a decisão coletiva poderá ser "de soma zero", no esse valor em qualquer escala de preferência individual

sentido de que uma parte ganha o que a outra perde. (condição das preferências de valor restrito, Sen,

A regra da maioria não funciona só quando existe 1970).

uma maioria hegemônica. Pode funcionar também se, A análise da regra da maioria não avançou só pelo

não existindo tal maioria, as preferências e interesses caminho da pesquisa de "condições de dos membros do grupo são suficientemente homogeneidade" cada vez mais aprimoradas, capazes homogêneos. Então o resultado não só é estável, mas de garantir a possibilidade de escapar às implicações

é também mais eqüitativo num certo sentido, na negativas do teorema da impossibilidade geral. A

medida em que a decisão coletiva tende a refletir Teoria das decisões coletivas se desenvolveu também

medianamente as preferências da totalidade dos que em outra direção, a do estudo dos mecanismos de

decidem. Os autores compensação. Onde os grupos de decisão forem

comitês, isto é, grupos

DECISÕES COLETIVAS, TEORIA DAS 311

institucionalizados e de pequenas dimensões, chamados supranacional. Mas, justamente por isso, seu uso se acha

a decidir sobre um fluxo constante de questões, a regra sumamente limitado, mesmo que, a nível teórico, conte

majoritária poderá funcionar agindo sobre a com denodados defensores, tanto entre os politólogos

disponibilidade dos membros do comitê na busca do como entre os economistas. É que ela garante sempre a acordo "questão por questão", fazendo com que obtenção de soluções coletivas que obedecem ao

troquem seu assentimento a uma decisão de hoje, pela critério de Pareto, uma vez que todos vêm a lucrar

obtenção da satisfação dos próprios interesses amanhã. alguma coisa com o seu funcionamento ou, em todo

Trata-se, na prática, de pôr em ação um sistema de caso, ninguém sofrerá danos ou suportará custos não

compensações recíprocas diferidas. Graças a isso, é previstos. possível chegar a decisões coletivas, mesmo quando, A regra proporcional assemelha-se, em certos

não havendo condições de homogeneidade nas aspectos, à regra da unanimidade. Mas, ao contrário preferências individuais, existe uma "cultura desta, ela quase nunca é aplicada nos pequenos grupos; transativa". Entre outras coisas, este mecanismo é usada principalmente quando quem decide por todos

possui uma importante característica que é a sua são grupos representativos de coletividades de vastas

capacidade de julgar a diversa intensidade com que dimensões. Seu funcionamento é teoricamente

são sentidos os problemas pelos vários componentes do simples: cada indivíduo ou subgrupo de indivíduos

grupo. Quem "cede" ou concede hoje é aquele que possui o direito de influir nas decisões a tomar, em

sente menos intensamente um determinado problema grau proporcional à importância dos interesses que

do que quem "pede". É baseado nesta lógica transativa representa ou ao seu valor numérico. Portanto, como

que o mecanismo das compensações recíprocas acontece com a regra da unanimidade, aqui também se

diferidas permite que a regra da maioria funcione, acaba por atribuir, na prática, um poder de veto a cada

mesmo quando isso não seria possível, dada a um dos componentes do grupo. Restringe-se assim o

heterogeneidade dos interesses e das preferências universo das soluções possíveis no processo decisório e

individuais. se amplia, ao mesmo tempo, a gama de preferências e

interesses que devem ser tidos em conta. Por isso, a

III. UNANIMIDADE E PROPORCIONALIDADE. — A regra proporcional dá bom resultado mais como regra

regra da maioria não é o único instrumento de de distribuição de cargos e de eleição dos componentes formação das decisões coletivas. Além do mais, ela de organismos representativos do que como regra de

pode funcionar, como se observou, "com soma zero", formação de políticas ou decisões coletivas. Mas,

ou seja, beneficiando exclusivamente uma parte em enquanto é fácil dividir e atribuir encargos em base

prejuízo da outra ou das outras. Para evitar este risco, é proporcional, é muito mais difícil distinguir e separar

preferível recorrer, em determinadas circunstâncias, a as políticas que visam ao bem de todos, de modo que se

maiorias qualificadas, ou até a outras regras que satisfaçam os interesses em jogo de forma proporcional

ofereçam maiores garantias substanciais às minorias. ao seu valor. A despeito desses limites, o sistema

Dentre estas vale a pena recordar a regra da proporcional encontrou e encontra larga aplicação nos unanimidade e o sistema proporcional. O elemento sistemas políticos que os autores definem como

característico da regra da unanimidade está no fato de "democracias consociativas". A existência, nestes

ela atribuir a todos os membros do grupo um peso sistemas, de divisões de caráter étnico, lingüístico ou

decisório. Nenhum voto é inútil ou anulado. Todo o religioso, torna problemático ou mesmo impossível o

voto conta, na medida em que só se pode decidir uso de mecanismos de decisão de tipo majoritário. Daí

coletivamente com o consenso de todos. Na prática, o recurso a regras de decisão mais maleáveis, de regras

com esta regra, todo e qualquer membro do grupo vem que, em tais circunstâncias, se prestem melhor a a dispor de um poder de veto que lhe permite bloquear conciliar eqüitativamente interesses divergentes. toda a decisão contrária aos seus interesses ou, quando

menos, obter compensação adequada pelas decisões IV. CONCLUSÕES. — O desenvolvimento da Teoria que o prejudicam ou por aquelas em que não seja de das decisões coletivas presta-se a um duplo tipo de

algum modo beneficiário. É assim que se explica o considerações. Por um lado, é possível afirmar que ela

recurso ao uso desta regra nos contextos em que os constitui hoje o núcleo de uma moderna teoria da

interesses em jogo são de tal modo importantes e/ou democracia. O uso de uma linguagem rigorosa e de

potencialmente tão divergentes que têm de ser instrumentos analíticos de molde lógico-dedutivo

defendidos a qualquer custo, ou seja, mesmo à custa da contribuiu para tornar mais precisos e sistemáticos os

interrupção do processo decisório. Não é por acaso que nossos conhecimentos no que respeita às condições de

a unanimidade é a regra adotada nas decisões dos funcionamento organismos coletivos de caráter

312 DEFESA

 

da democracia, à participação política e à competição A situação de estabilidade do sistema institucional

eleitoral. Por outro lado, a atenção que esta teoria e de desenvolvimento ordenado da coletividade

mereceu dos cultores da ciência política é ainda muito nacional no quadro dos princípios constitucionais,

relativa. Fundamentalmente se pode afirmar que ela é orginariamente englobados num ordenamento, patrimônio apenas de uns poucos; daí resulta que as identifica-se com a sua segurança. Esta, enquanto suas potencialidades estão ainda em grande parte síntese de conservação e de desenvolvimento,

inexploradas. conforme os princípios constitucionais, é o máximo

valor jurídico tutelado. Em relação a ela, o conceito de Defesa assume um significado estritamente instrumental, que compreende todas as modalidades

BIBLIOGRAFIA.- K. ARROW, Scelte sociali e valori individuali organizativas e funcionais destinadas a garantir os

(1963), Etas Libri, Milano 1977; D. BLACK, The theory of valores essenciais sintetizados no conceito de

committees and elections. Cambridge University Press. segurança. Entende-se, então, que seja impróprio Cambridge 1958; J. M. BUCHANAN e G. TULLOCK, The afirmar que a Defesa pode ser causa e fim do Estado, calculus of consent. Ann Arbor, The University of Michigan, desde que seja verdade o contrário: somente a

1962; R. D'ALIMONTE, Regola di maggioranza, stabilità e exigência da segurança pode ser posta como origem dos equidistribuzione, in "Rivista Italiana di Scienza Política", 4, fenômenos associativos entre indivíduos e coletividade

1974; A. DOWNS, An economic theory of democracy. Harper & — como é ainda evidente nos casos da constituição de Brothers, New York 1957; K. I NADA, A note on the simple Estados federais, que derivam do desenvolvimento de

majority decision rule, in "Econometrica", 32, 1964; P. K. confederações — e constitui sempre um dos fins

PATTANAIK, Voting and collective choice. Cambridge essenciais da entidade estatal, dependente University Press. Cambridge 1971; G. SARTORI, Tecniche exclusivamente deste, enquanto implica no recurso decisionali e sistema del comitati, in "Rivista Italiana di Sciena aos atributos de soberania. Política", 4, 1974; A. K. SEN, Collective choice and social O conjunto de aparelhos destinados em primeiro

welfare, Holden-Day, San Francisco 1970. lugar e de maneira exclusiva à tutela da segurança, no

âmbito das relações internacionais, qualifica-se como

(ROBERTO D'ALIMONTE]

organização da Defesa ou, simplesmente, como a Defesa. Neste caso, a Defesa coincide prevalentemente

com a organização das Forças Armadas do Estado.

Sempre no sentido instrumental, fala-se, propriamente,

Defesa.

de Defesa em relação à atividade desenvolvida para garantir a segurança. Quando nos referimos à atividade

I. A EXIGÊNCIA DE CONSERVAÇÃO: SEGURANÇA globalmente desenvolvida pelo Estado, defrontamo-

E DEFESA. — O conceito de Defesa de um ordenamento nos com uma função pública, a menos que o aparelho político é, freqüentemente, confundido com sua defensivo não seja utilizado para finalidades

organização militar, estabelecendo-se uma equação consideradas anômalas com relação às finalidades entre Defesa e Forças Armadas. Acompanharemos esta primárias, como a intervenção em caso de

orientação no exame da atual organização italiana da calamidades naturais, caso típico de um serviço Defesa e formularemos algumas considerações de público. fatores que parecem ser os caracteres mais importantes

da tutela de um ordenamento. II. LIMITES DA INTERDEPENDÊNCIA ENTRE DEFESA E

Cada ordenamento deve enfrentar o problema de USO DA FORÇA ARMADA . — Existe uma tendência

sua permanência. A Defesa, entendida em seu sentido bastante difundida a individualizar, no plano

lato, é estritamente condicionada a uma exigência de organizativo, uma relação necessária entre Defesa e

conservação das estruturas políticas e jurídicas que força armada, assim como no plano funcional uma

reveste uma importância não menor do que a atribuída relação semelhante entre Defesa e agressão,

à sua afirmação originária, idealmente colocada no proveniente da parte externa do ordenamento

momento em que se realiza a concretização dos interessado. Tal orientação parece superada pela

chamados elementos constitutivos do Estado, que realidade política e pelos modernos contributos da

conforme as doutrinas tradicionais identificam-se com literatura especializada.

o território, com o povo e com o poder organizado e Não existe uma necessária inter-relação entre

soberano.

Defesa e uso da força armada, embora seja exato que,

O momento conservativo está estritamente conexo nos casos limites, o recurso ao seu emprego pareça ser

com a própria essência do Estado, que não pode a última alternativa que um Estado possa utilizar para

renunciar a acautelar-se contra fenômenos de garantir-se de agressões, subversão das próprias instituições.

DEFESA 313

 

mesmo quando a organização militar deva ter como o concurso de todas as administrações interessadas e,

único e exclusivo fim a Defesa armada. a nível de orientação direta, a intervenção dos órgãos

Em caso de efetiva agressão, as finalidades de constitucionais: o caráter global da Defesa é paralelo

segurança são obtidas também através de diversas ao total dos grandes conflitos internacionais da era modalidades do uso da força armada, especialmente contemporânea, teorizado pelas doutrinas estratégicas.

mediante a ação diplomática. Além disso, em caso de Temos uma confirmação formal do concurso

emprego da força armada, podem ser chamados a necessário dos ramos mais diversificados da colaborar, de forma integrativa, outros aparelhos administração que concerne à Defesa, na difundida

organizativos do Estado, mesmo que não sejam utilização do esquema organizativo de comitê ou destinados em primeiro lugar e de maneira exclusiva conselhos de Defesa, que hoje quase todos os para este fim, como no caso das administrações ordenamentos contemporâneos conhecem. Trata-se de

econômicas, técnicas, financeiras e sempre no setor dos organismos interdepartamentais especializados nas

negócios estrangeiros. questões que se relacionam com a Defesa, geralmente

Em caso de simples perigo de agressão, as finalidades com atribuições preparatórias e consultivas, às vezes

de segurança podem ser tuteladas mediante a de orientação, e que têm em comum a característica de

predisposição sem emprego da força armada, que serem sedes de representação colegiada de múltiplos

pode provocar a dissuasão de potenciais atos hostis e interesses confiados às repartições administrativas do

utilizando também o recurso a atividades substitutivas Estado, a fim de permitir, mediante oportuna

das militares, em primeiro lugar a diplomática. O que coordenação, uma harmonização das intervenções em

foi dito acima prova a extrema importância do papel matéria defensiva. Como exemplo lembramos que no

representado pela administração dos negócios Conselho Supremo de Defesa da Constituição italiana, exteriores em se tratando da tutela e da segurança das a lei que o instituiu previu, entre outras coisas, a

relações internacionais, seja como elemento auxiliar, participação necessária dos ministros do Exterior, do

seja substituindo a ação das administrações militares. Interior, da Fazenda, da Defesa, da Indústria e

Apresentam-se, porém, situações particulares quando Comércio e do presidente do Conselho de Ministros,

a além da participação facultativa de outros ministros. agressão se processa no interior do ordenamento

interessado, mesmo se ligada a iniciativas de outro

III. LIMITES DA INTERDEPENDÊNCIA ENTRE DEFESA E

Estado. Diante de tal hipótese a. Defesa, além do AGRESSÃO DO EXTERIOR. — Outro aspecto que merece

recurso à força armada, pode apelar para expedientes

maior especificação é o da suposta necessária

preventivos e repressivos, cujo uso não é habitual:

interdependência entre Defesa e agressão proveniente

declaração de estado de sítio, proclamação da lei

do exterior. A doutrina tradicional insiste sobre este

marcial, instituição de jurisdições d,e exceção, recurso

ponto, mas devemos recordar que a Defesa cuida

ao endurecimento das normas penais e das medidas

também de agressões vindas do interior, ou seja,

policiais, adoção de medidas propagandísticas e

geradas no seio do próprio ordenamento atingido.

psicológicas que aumentem a vontade de resistência das

populações. Na realidade, toda a distinção clara entre as duas

formas de agressão é problemática porque, muitas

São múltiplas as administrações que desempenham

vezes, a agressão interna é estimulada e dirigida por

um papel, pelo menos complementar, com relação às

um outro Estado. O fenômeno é especialmente

administrações militares em matéria de Defesa. Além

encorajado por dois fatores: pela extrema

da área dos negócios exteriores, a da propaganda

periculosidade do recurso ao conflito internacional,

assume importância de primeiro plano, por causa do

especialmente depois das mudanças das técnicas

progressivo incremento da componente ideológica dos

bélicas que permitem apelar para o recurso às armas

conflitos, daquelas que controlam os setores

nucleares, expondo ao risco de retorsão o próprio

econômicos, cuja eficiência é premissa indispensável

agressor, e pelas possibilidades oferecidas pela ação

para um funcionamento satisfatório da máquina

desagregadora das ideologias. Estes dois componentes

militar, assim como daquelas que lidam com a

desaconselham o Estado agressor a expor-se,

pesquisa científica e tecnológica, cujo

preferindo formas de ação mediata, utilizando o

desenvolvimento condiciona o das técnicas militares e

elemento social do Estado que se pretende agredir. A

das doutrinas estratégicas.

estas formas de agressão indireta, unem-se as que são

Uma justificação do relevo relativo a muitas geradas espontaneamente no seio da estrutura do

administrações no tocante à Defesa não pode ser

Estado. A

achada num exame sumário das competências

setoriais. Temos que considerar, antes de mais nada, o

caráter unitário e global da Defesa de um ordenamento

que pressupõe, a nível operativo,

314 DEFESA

 

Defesa deve, portanto, seriamente considerar ambos os primeiro objetivo a independência do Estado-fatores. ordenamento. Trata-se da constatação de um

Com a exposição acima concluímos que a Defesa fenômeno parcial porque considera apenas a chamada

deve levar em consideração também duas diferentes dimensão externa do poder soberano, aquela que hipóteses de agressão interna, conforme tenha que emerge nas relações interestatais. A esta devemos

enfrentar ataques de cima ou de baixa, isto é, juntar a dimensão interna relativa aos relacionamentos provenientes do vértice organizativo do Estado ou de que se desenvolvem no seio do ordenamento. sua base social. Especialmente neste último caso é fácil constatar

Tomando como ponto de referência um determinado como a identificação da Defesa com a defesa do

sistema constitucional as tentativas de modificação Estado-ordenamento encerra uma simulação jurídica. A antijurídica do mesmo — com ou sem recurso à força tutela das forças políticas dominantes representadas

armada, com ou sem ligações com ordenamentos pelos órgãos constitucionais é objeto primário de todo

externos — podem ser provenientes dos órgãos o sistema de Defesa. constitucionais de cúpula (seria o chamado golpe de A noção de Defesa do Estado-ordenamento,

Estado) ou da coletividade nacional (seria então a globalmente entendido como abrangendo a totalidade

chamada ação subversiva ou revolução). dos elementos constitutivos, significa um passo

Todas estas tentativas têm como meta final a ulterior através do qual tenta-se operar uma síntese

mudança do ordenamento existente, seguindo uma entre defesa das forças políticas dominantes e sua

orientação totalmente em oposição insanável com este organização e defesa da inteira coletividade nacional e

(se a ação é bem sucedida provoca a revolução no seu relativa organização. Deste modo, a Defesa do Estado-sentido técnico). Nas duas hipóteses, a Defesa fica por aparelho conjuga-se com a do Estado-comunidade. conta do elemento estatal que se define fiel ao sistema Este processo é individualizado sempre nas relações constitucional. No caso de ação agressiva partindo da interestatais, nas quais cada Estado mostra clara cúpula, podem intervir alguns dos órgãos tendência a apresentar-se como unidade de todos os constitucionais ou então a própria coletividade seus componentes, mas, nos ordenamentos de um

nacional, quando queira exercitar o chamado direito único partido, tal simulação opera também nas

de resistência. No caso de ação agressiva partindo da relações internas, enquanto é conhecido o postulado

base, é, geralmente, o aparato de cúpula que utiliza os político da necessária coincidência entre a base e a

instrumentos repressivos colocados legalmente à sua cúpula, entre comunidade e aparelho.

disposição. Se o objeto da Defesa é dado pelas forças políticas

que caracterizam um ordenamento, significa que a ela

IV. AS INSTITUIÇÕES POLÍTICAS COMO pode pressupor uma notável fragmentação dos valores OBJETO e dos interesses a ser tutelados, fragmentação esta que é

DE DEFESA. — Do acima exposto acerca das proporcional ao número dos centros de poder, mais ou modalidades através das quais opera a Defesa e acerca menos institucionalizados, entre os quais são

da possível proveniência da ação agressiva, podemos repartidas, efetivamente, autoridade e influência num

chegar a entender a determinação dos valores que são determinado sistema político: chefe do Estado,

objeto de Defesa. Governo, Parlamento, partidos, sindicatos, corpo

Existe uma concordância em relação a dois destes: o eleitoral, entidades territoriais e funcionais,

território e a população. Especialmente a integridade administrações públicas. Forças Armadas,

territorial recebe ampla tutela nas constituições, na organizações econômicas. Igrejas e similares, com uma

legislação penal e na legislação específica de Defesa, tendência para uma subdivisão atomística nos

nos tratados internacionais e, em particular, nos que ordenamentos democráticos pluralísticos e uma

tratam da segurança coletiva. O objeto essencial da tendência à concentração na síntese partido-Governo, a

Defesa, porém, é constituído pelo poder organizado, ou transformar-se em sistemas autocráticos de um único

melhor, pelas instituições políticas que caracterizam um partido. Um papel particular cabe à Defesa da

ordenamento. Território e população colocam-se como ideologia, suporte e componente necessário do poder

pressupostos objetivos e como dimensões espaciais e junto ao sistema das instituições do Estado, elemento

pessoais no seio dos quais se move o poder motor do ordenamento, tanto de sua base social como organizado, que é poder soberano, enquanto última da organização de Governo, a qual é, por vezes,

instância de decisão, com poderes para impor-se às considerada como sustentáculo organizativo desta

diversas vontades individuais e coletivas que ele mesma ideologia.

controla. Tudo que colocamos em relevo até aqui Ideologias e instituições ficam assim intimamente

coincide somente em parte com a afirmação, segundo a ligadas, enquanto o sistema político, para

qual a Defesa tem como

DEFESA 315

 

sua maior eficácia, institucionaliza a própria ideologia. visa metas expansionistas, como no caso do antigo

Com esta perspectiva, a Defesa do poder não ordenamento estatutário fascista. comportará a simples defesa das instituições', mas Estas diretrizes colocam-se no quadro das tentativas

também a Defesa contextual e implícita da ideologia conduzidas a nível de convenções internacionais e a

que as caracteriza. nível constitucional com o fim de limitar o recurso à

Resumindo as considerações desenvolvidas até aqui, violência bélica nas relações internacionais. Exemplo:

a Defesa tem como objetivo primordial a segurança de Pacto da Sociedade das Nações (1920), Pacto de Paris

um ordenamento que se identifica com as próprias (1928), Carta das Nações Unidas (1945) e outros

instituições políticas. Estas são freqüentemente numerosos textos constitucionais. expostas a riscos de agressão, provenientes do exterior Os princípios de organização são similares aos

e do interior, conforme as mais variadas modalidades. seguidos nos ordenamentos democráticos com O uso dos aparelhos militares e o emprego da força separação de poderes. Quanto à tutela da segurança armada constitui apenas um dos perfis das predomina o princípio de separação, considerado uma modalidades defensivas, na medida em que se recorre, segura garantia das liberdades constitucionais: de forma complementar ou substitutiva, a muitas separação entre órgãos titulares dos poderes diretivos,

outras administrações públicas. Além disso, é preciso separação entre os órgãos diretivos e os órgãos

acentuar que, onde se identifiquem forças políticas que técnico-executivos, separação mesmo entre os órgãos

caracterizem um ordenamento como último objetivo da técnico-executivos. Defesa, existem muitos outros perfis da tutela da A organização técnica das Forças Armadas destinadas segurança. à Defesa deve considerar-se absolutamente isenta de

É conveniente não descuidar os expedientes atributos de orientação política, tanto nas suas linhas

mediante os quais distribui-se o poder entre as várias gerais, quanto em se tratando de ,matéria específica que

instâncias, são previstos órgãos de garantia esteja ligada à tutela da segurança. Tradicionalmente, constitucional, regulam-se mecanismos de revisão, expressa-se tudo isso no princípio da subordinação do instituem-se aparelhos administrativos e de jurisdição, chamado poder militar ao poder civil ou político, dita-se uma normativa também penal de tutela expressão com a qual se afirma que somente órgãos específica, estipulam-se alianças defensivas e pactos estranhos à organização militar podem ser titulares de de segurança coletiva, atuam-se e afirmam-se regimes poderes de direção política, enquanto os órgãos de exceção visando à tutela coletiva em caso de crise. militares assumem uma posição subordinada de

consultoria técnica de preparação e de mera execução

V. P física. RINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA DEFESA NO

ORDENAMENTO ITALIANO Da subordinação militar ao poder civil derivam . — A Constituição italiana

vigente refere-se de forma marginal aos problemas da outros princípios organizadores: Defesa. É, todavia, possível enunciar seus princípios a) o comando presidencial das Forças' Armadas (art. essenciais considerando algumas disposições formais e 87, 9.° c. da Constituição italiana) que não comporta,

a realidade política na qual se enquadra o sistema no sentido técnico, o comando hierárquico das Forças

italiano. Também, em matéria de segurança, é útil Armadas pelo Chefe do Estado, mas que pretende

contrapor os princípios constitucionais básicos — que afirmar a subordinação das Forças Armadas ao poder nós distinguimos como princípios de ação e princípios civil, com a escolha do órgão que é investido de uma de organização — (aspecto estático) aos objetivos representatividade bem mais ampla do que a

políticos seguidos pelos órgãos constitucionais, quando governativa, goza de uma sólida estabilidade e deveria

fazem funcionar os primeiros (aspecto dinâmico). estar acima dos interesses contingentes da maioria;

Quanto aos primeiros, notamos que o princípio de ação b) a total isenção política das Forças Armadas que mais importante, no atual ordenamento, é o princípio comporta o afastamento do seu emprego para fins

defensivo, homologado na primeira parte do art. 11 da partidários e a proibição das mesmas de exercerem Constituição italiana: "A Itália repudia a guerra como influência na vida política, enquanto "corpo instrumento de ofensa à liberdade de outros povos e organizado". A isenção pode comportar também a

como meio de solução das controvérsias interdição de inscrição em partidos, conforme previsto internacionais". Assim foi fixada, de maneira no art. 92, 3.º c. da Constituição italiana, para militares

constitucional, uma diretriz vinculante para os órgãos de carreira em serviço ativo e para funcionários e

constitucionais em relação às suas futuras escolhas de agentes da polícia; diretrizes de segurança, contrastando com os Estados

que adotavam ou ainda adotam, o princípio agressivo, c) a escolha, por parte do poder político civil, dos

que princípios reguladores da organização militar

316 DEFESA

 

que comporta a subtração do ordenamento das Forças coordenação interministerial, às diretrizes do

Armadas isoladas do ordenamento geral do Estado, Presidente do Conselho.

figura no art. 52 da Constituição que estabelece: "o Os que pertencem às Forças Armadas estão sujeitos

ordenamento das Forças Armadas deve adaptar-se ao à disciplina militar, conjunto de regras não facilmente

espírito democrático da República", isto é, aos harmonizáveis com os preceitos constitucionais em

princípios constitucionais do Estado, e a lei de 11 de matéria de liberdades fundamentais, tradicionalmente

julho de 1978, n.° 382, estabelece uma série de confiado ao poder de regulamentação do Governo,

princípios que condicionam o ordenamento militar mas hoje objeto da Lei n.° 382, de 11 de julho de

interno, afirmando sua subordinação à Constituição e 1978, que estabeleceu uma série de princípios

à lei; fundamentais relativos ao estado jurídico dos militares

d) a intervenção da força armada unicamente a e reconheceu, entre outras coisas, certas formas de

pedido do poder político e não de espontânea iniciativa representação aos membros das Forças Armadas

dos órgãos militares, tanto para as relações (D.P.R. n.° 691, de 4 de novembro de 1979). Eles

internacionais, como para as questões internas (neste estão, além disso, sujeitos à jurisdição militar,

último caso, v. R.D. 3 de março de 1934, n.° 183, art. considerada como jurisdição penal especial (art. 103,

19, 6.° c). 3.º c. da Constituição).

A organização técnico-executiva que constitui a força A participação dos cidadãos na defesa é obrigatória

armada do Estado pode ser somente estatal, enquanto o e traz consigo a prestação do serviço militar (art. 52,

Estado tem o monopólio dos poderes de coerção, seja 1.º e 2.º c. da Constituição). Esta obrigação está hoje

no plano interno, seja no internacional. Disto resulta a atenuada pelo reconhecimento da objeção de

proibição de organização de milícias de partido — art. consciência (Lei n.° 772, de 15 de dezembro de 1972)

18, 2.º c. da Constituição que interdita as associações e pela disciplina que regula o voluntariado civil no

que perseguem finalidades políticas "mediante quadro da cooperação com os países em vias de

organizações de caráter militar" — e a de milícias desenvolvimento e que pode, dentro de determinadas

locais estritamente conexa com o caráter unitário do condições, permitir a dispensa do serviço militar (Lei

Estado (v. para esse caráter o art. 5.°, 1." parte da n.° 38, de 19 de janeiro de 1979). Junto com a massa

Constituição). dos que prestam serviço obrigatório por um breve

A força armada estatal é subdividida em várias período, existem elementos profissionais que prestam,

seções a fim de evitar os riscos de uma concentração de modo continuado e, em regra, permanente, um

da disponibilidade desta a favor de um único centro serviço voluntário, destinado especialmente a

de comando. assegurar a existência dos quadros organizativos.

Temos uma primeira divisão entre força

prevalentemente: destinada à Defesa nas relações VI. O MINISTÉRIO E O CONSELHO SUPREMO

internacionais (Forças Armadas no sentido estrito) e DA DEFESA. — As Forças Armadas dependem do

força armada destinada à tutela da segurança das Ministério da Defesa, que, como parte do Governo, é

relações internas (outros corpos armados, por exemplo, politicamente responsável perante o Parlamento, o qual,

as forças de polícia, até à entrada em vigor da Lei n.° de acordo com a Constituição, também nesse setor

121, de l.°-4-1981). desenvolve uma orientação e controle próprias,

As Forças Armadas se subdividem por sua vez em conquanto no passado quase sempre nominais. As

três Armas: Exército, Marinha e Aeronáutica militar. As citadas leis n.° 801, de 1977, e n.° 382, de 1978,

funções de polícia são exercidas pelos guardas de parecem denotar a tendência a valorizar a reserva de

segurança pública — que dependem do Ministro do lei parlamentar no delicado setor da tutela da segurança

Interior — e também podem depender das Forças por meio da organização militar — afirmando a

Armadas — pelos Carabineiros — que dependem do preferência da lei parlamentar aos atos normativos do

Ministro da Defesa, em paridade com os que Governo — ao mesmo tempo que reforçam as formas

pertencem às três Armas, mas que ficam à disposição de controle político do Parlamento sobre as orientações

do Ministro do Interior. postas em ato pelo Governo.

O delicado setor que compreende os serviços O Ministério da Defesa foi criado após o segundo

secretos, destinados a velar pela segurança interna e conflito mundial unificando os Ministérios prepostos

externa, foi reordenado pela Lei n.° 801, de 24 de às três Armas e assegurando a unidade das normas

outubro de 1977, que prevê um serviço de informações político-administrativas, antes carentes de melhor

e de segurança militar, dependente do Ministério da organização. A reorganização dos vários setores foi

Defesa, e um serviço de informações e de segurança realizada recentemente através

democrática, dependente do Ministério do Interior,

ambos subordinados, no entanto, com outros órgãos

novos de

DEFESA 317

 

de uma série de decretos em 1965, adotados em virtude competência dos órgãos de cúpula das Forças

de uma delegação legislativa. Armadas — nem poder de emanar normas políticas

A organização do Ministério comporta o habitual para a Defesa — enquanto em contraste com os

departamento de Direção Geral, mas existem também princípios do Governo parlamentar. órgãos centrais, subordinados a um secretariado geral, Em matéria de Defesa, cabem ao Chefe do Estado

que depende diretamente do ministro. Estes são os os poderes normais de moderação e equilíbrio unidos chamados órgãos de coordenação e direção das aos de garantia constitucional que lhe são

atividades das chefias. O órgão de consultoria geral — reconhecidos em todos os setores nos quais operam os

militar, técnica e administrativa — do Ministério é o poderes públicos. Conselho Superior das Forças Armadas, articulado A atribuição de comando, que textualmente lembra

em três seções, uma para cada Arma (Lei n.° 167 de 9- o conteúdo de uma superada prerrogativa régia, serve 1-1951). As máximas responsabilidades técnico- para individualizar o poder político civil do Estado,

operativas são confiadas ao Estado-Maior da Defesa, entendido globalmente, enquanto considerado acima

do qual dependem os Estados-maiores das três Armas. do chamado poder militar.

O Chefe do Estado-Maior da Defesa é o outro É notório que, tradicionalmente, o Chefe do Estado

consultor técnico-militar do ministro, mas ele tem é parte do poder executivo, do qual dependem as também importantes poderes de iniciativa em matéria Forças Armadas, mas é excluído da área da maioria

organizativa e estratégica. Suas atribuições o colocam governativa e não é envolvido nos problemas

numa posição organizativa proeminente em relação contingentes das normas desta. Também não sofre da

aos Chefes de Estado-maior das três Armas, mesmo instabilidade típica do Governo e se baseia numa

quando se aplica a recente lei do Comitê dos Chefes de ampla maioria política que o aproxima de uma vasta

Estado-maior, que reconhece a estes últimos área da comunidade nacional, transformando-o em particulares atribuições consultivas (Lei n.° 200 de 8- representante único da sua unidade. Estes elementos e

3-1968). sua pretensa imparcialidade parecem ter aconselhado a

O Conselho Supremo de Defesa, previsto pela maioria a personalizar nele o princípio da supremacia

Constituição (art. 87, 9.º c.) é independente da dos poderes constitucionais do Estado sobre a

organização do Ministério e é regulado por uma lei de organização das Forças Armadas. 1950, provavelmente inconstitucional. Realmente, Estas considerações deveriam permitir uma certa

enquanto a Constituição limita-se a prever que o propensão para reconhecer a inconstitucionalidade da

Conselho deve ser presidido pelo Presidente da atribuição de poderes normativos ao Conselho, mesmo

República, a lei atribui ao Conselho competências de sabendo que muitos, ignorando o texto da lei, pensam

notável relevo enquanto "examina os problemas gerais que o Conselho seja um órgão de mera consultoria e políticos e técnicos relativos à Defesa nacional e coordenação. determina os critérios e fixa as normas para a Do ponto de vista prático, muitas das questões que organização e a coordenação das atividades que lhe se levantam acerca dos poderes do Conselho e, muito

dizem respeito". Trata-se de uma disposição que especialmente, acerca dos poderes presidenciais, têm

pareceria determinar atribuições de normas políticas pouca importância, enquanto as escolhas quanto à Defesa, com uma evidente incongruência com determinantes em matéria de defesa são atributos

relação aos princípios gerais fixados pela Constituição específicos da NATO, segundo as orientações e que prevêem implicitamente o Governo como autor e sugeridas por um dos Estados-membros da responsável também pelas normas em matéria Organização que, dispondo de arsenais nucleares,

defensiva. desempenha o papel de potência hegemônica. Neste

Estes princípios contrastam com a participação do quadro, as normas nacionais — visto que a maioria

Chefe do Estado e do Chefe do Estado-maior da delegou esses poderes à NATO, através de lei que Defesa, enquanto partes do colégio, na formação da autoriza e ratifica a execução do tratado do Atlântico

escolha de normas. Norte, a parte substancial da soberania nacional

Particularmente complexa é a posição que se quer quanto à segurança (art. 11 da Constituição) —

reconhecer ao Chefe do Estado, enquanto se pretende interessam, especialmente, às questões organizativas

dar maior relevo à atribuição constitucional de alto de atuação, de escolhas adotadas à margem do comando para justificar os poderes anômalos visando ordenamento italiano. Deste modo, o Ministério da normas que derivariam da presidência do Conselho. É, Defesa, através dos Estados-maiores, transformou-se

todavia, certo que o reconhecido comando do Chefe do no verdadeiro centro de conexão com o sistema

Estado não pode ser nem comando militar, em senso organizativo de defesa, no qual o Estado participa.

técnico — de Neste caso parece irrelevante o papel dos órgãos

constitucionais do país e nulo o papel do Conselho

Supremo.

318 DEMAGOGIA

 

BIBLIOGRAFIA. — AUT. VÁR.,, Forze Armate e democrazia, in com Aristóteles que o termo adquire um significado

"Città e Regione", 2,2, 1976; V. BACHELET,Disciplina militare e negativo em teoria política.

ordinamento giuridico statale. Giuffrè, Milano 1962; S. A ação demagógica pode desenvolver-se de duas

CARBONARO. Le responsabilità militari nell'ordinamenio maneiras, mesmo considerando bastante árduo

costituzionale italiano. Barbera, Firenze 1957; G. FERRARI, distinguir de modo claro e preciso os momentos quase

Guerra (Stato di) in Enciclopedia del diritto. Giuffrè, Milano sempre concomitantes das duas ações. Um tipo de

1970, vol. XIX; G. GIACOBBE, Forze Armate e diritto di ação é o utilizado por alguém que, explorando

associazione, "Diritto e Società", 2, 1979; P. G. GRASSO, I particulares situações histórico-políticas, dirigindo-as

problemi giuridici dello "stato d'assedio" nell'ordinamento para os próprios fins, incita e guia as massas

italiano, Studi sulle scienze giuridiche e sociali. Università di populares, subjugando-as graças a particulares

Pavia, Pavia 1959, vol. 37; S. LABRIOLA, Il Consiglio Supremo di capacidades oratórias e psicológicas, freqüentemente

Difesa nell'ordinamento costituzionale italiano, Giuffrè, Milano instintivas, que lhe permitem interpretar os humores e

1973; G. LANDI , Forze Armate. in Enciclopedia del diritto, as exigências mais imediatas, juntando a essas

Giuffrè, Milano 1969, vol. XVIII; G. MOTZO, Assedio (stato di) qualidades dotes carismáticos incomuns.

in Enciclopedia del diritto, Giuffrè, Milano 1958, III; Id., No desenvolvimento deste tipo de política não se

Comando Forze Armate in Enciclopedia del diritto, Giuffrè, levam em consideração, a não ser numa forma

Milano 1960, vol. VII; Id., Consiglio Supremo di Difesa, in extremamente superficial e grosseira, os reais

Enciclopedia del diritto. Giuffrè, Milano 1961, vol. VIII; F. interesses do país e os resultados finais a que pode

PIERANDREI, Le Forze Armate in Italia, in Annali del Seminario levar no tempo a ação demagógica, dirigida antes de

Giuridico della R. Università di Palermo. Palermo 1944, vol. tudo para a conquista e manutenção de um poder

XIX; F. PINTO, Forze Armate e Costituzione, Marsilio, Padova pessoal ou de um grupo.

1979; A. PREDIERI.La difesa e le Forze Armate, in Commentario Com o termo Demagogia, podemos também nos

Sistematico alla Costituzione italiana. Barbera, Firenze 1950, I; referir a uma situação política correspondente àquela

Id., Il Consiglio Supremo di Difesa e i poteri del Presidente della descrita, mas na qual dominam as massas, que agitam

Republica, in Studi sulla Costituzione, Giuffrè, Milano 1958, a praça pública e que se impõem sobre o legítimo

III; G. DE VERGOTTINI, Indirizzo político della difesa e sistema poder constituído e sobre a lei, fazendo valer suas

costituzionale. Giuffrè, Milano 1971; Id., La modificazione delle próprias solicitações imediatas e incontroláveis. Neste

competenze costituzionali in tema di difesa. in "Rivista caso, Polibio fala mais propriamente de oclocracia

trimestrale di diritto pubblico", XXIV, 2. 1974; Id., Art. 87, (Historiae, VI, 3,5-12; 4,1-11).

IX comma (prima parte) in G. Branca (ao cuidado de) Na história das doutrinas políticas se faz necessário

Commentario della Costituzione. Il Presidente della Repubblica. remontar a Aristóteles, que primeiro individualizou e

arts. 83-87, ao cuidado de G. BRANCA, Zanichelli, Bologna definiu a Demagogia indicando-a como aquela prática

1978. corrupta ou degenerada da politeia, pela qual

se chega a instituir um governo despótico das classes

[GIUSEPPE DE VERGOTTINI]

inferiores ou de muitos que governam em nome da

multidão (Política, IV, 5, 1292, a). Quando, porém, nos Governos populares a lei está subordinada ao

Demagogia. arbítrio de muitos, surgem os demagogos, que

abrandando e adulando as massas, exasperando seus

A Demagogia não é propriamente uma forma de sentimentos destruidores, distraindo-as do seu

Governo e não constitui um regime político, é, porém, compromisso político, acabam indicando os opositores uma praxe política que se apóia na base das massas, do regime despótico instaurado como inimigos do povo

secundando e estimulando suas aspirações irracionais e e da pátria. Conseguem assim consolidar o próprio

elementares, desviando-a da sua real e consciente poder com a eliminação de toda e qualquer oposição.

participação ativa na vida política. Este processo Aristóteles define, portanto, o demagogo como um

desenvolve-se mediante fáceis promessas impossíveis "adulador do povo" (Política, V, 11, 1313 b). de ser mantidas, que tendem a indicar como os A Demagogia, segundo Platão (Rep., 562-64) e interesses corporativos da massa popular ou da parte Aristóteles (Pol. 1304 b-;305 a), pode determinar, mais forte e preponderante dela coincidem fora de toda como crise da democracia extrema, duas diferentes

lógica de bom Governo, com os da comunidade situações políticas que levam sempre à instauração de

nacional, tomada em seu conjunto. Assim, era um regime autoritário oligárquico ou tirânico. O

chamado demagogo (de dhmoz, povo e agw, guia), primeiro surge de uma exasperação do clima na antiga Grécia, aquele que, sendo homem de Estado anárquico ao qual os demagogos levaram ou hábil orador, sabia conduzir o povo. É

DEMOCRACIA 319

 

o Estado, provocando uma reação das pessoas Hoje é possível falar de Demagogia moderna em influentes que então derrubam a maioria, quase contraposição à demagogia clássica, não somente sempre com apoio militar e, muitas vezes, com apoio como possível momento detonador de um processo

externo, instaurando um Governo forte. O segundo revolucionário e, portanto, como elemento constitutivo

nasce, e é caso bem mais freqüente, como última e de uma fase pré-revolucionária (v. REVOLUÇÃO), mas lógica conseqüência da prática demagógica, eliminando também como comportamento de um líder político que

toda a oposição. Nestas condições, os demagogos não precisa de levar necessariamente as massas até a

arrogam-se o direito de interpretar os interesses das revolução, mas consegue sujeitá-las aos próprios fins

massas, chamando a si todo o poder e a representação pessoais até levar a cabo, depois de obter seu largo

das massas, instaurando uma tirania ou ditadura consenso, não mais um processo de democratização

pessoal. ou de subversão do sistema sociopolítico, mas a

O instauração de um regime autoritário, do qual o fenômeno da Demagogia acentuou-se

particularmente no nosso século com o advento e o demagogo é o incontestável e despótico chefe

desenvolvimento da sociedade industrial e com o (Führer). Ele pode também chegar a um acordo com

conseqüente aparecimento na cena política do papel as autoridades e as instituições existentes, sempre que

determinante das massas e a crise das democracias estas reconheçam nele uma função carismática

liberais. insubstituível. Assim sendo, os mecanismos

repressivos acentuam, no lugar de diminuir, as

A era tecnológica, tendendo à massificação do

características autoritárias do Governo e da sociedade,

homem e à sua transformação em máquina, fez com impedindo a tomada de consciência libertadora da

que este tendesse facilmente a desorientar-se e a massa popular. perder a própria individualidade. O homem sente-se de

tal maneira isolado que é levado a buscar refúgio

contra a própria angústia e insegurança que o aflige. BIBLIOGRAFIA . — G. FASSÒ, La democrazia in Grecia Passa então a adequar seu comportamento social e 1 (1959), Il Mulino, Bologna 1967. político ao da massa. Trata-se, na realidade, de um

círculo fechado, do qual dificilmente ele pode sair

[GIAMPAOLO ZUCCHINI]

porque, tanto externa como internamente, existem no

indivíduo certos condicionamentos que objetivamente

impedem qualquer outra escolha.

Diante deste quadro, a instrumentalização das Democracia.

massas, graças às novas técnicas de persuasão e de

manipulação das consciências, torna tudo fácil. Assim I. NA TEORIA DA DEMOCRACIA CONFLUEM TRÊS sendo, através de ligações que, por merecimento TRADIÇÕES HISTÓRICAS. — Na teoria contemporânea da sobretudo da psicologia contemporânea se realizaram Democracia confluem três grandes tradições do

entre psicanálise e comportamento político, o termo pensamento político: a) a teoria clássica, divulgada Demagogia carregou-se de novos significados e como teoria aristotélica, das três formas de Governo,

enriqueceu-se de novas conotações. Assim, veio à luz a segundo a qual a Democracia, como Governo do povo,

existência de relações sadomasoquistas que presidiriam de todos os cidadãos, ou seja, de todos aqueles que

a ligação entre demagogo e massa, ligações que gozam dos direitos de cidadania, se distingue da

tenderiam a ajudar o homem-massa a fugir da solidão, monarquia, como Governo de um só, e da aristocracia,

da impotência, da alienação e da apatia política, às como Governo de poucos; b) a teoria medieval, de quais está sujeito na sociedade industrial origem "romana, apoiada na soberania popular, na contemporânea. O caráter autoritário, mesmo não base da qual há a contraposição de uma concepção

explícito, que como fundo vincula ambos, solidifica ascendente a uma concepção descendente da soberania

esta correlação, tanto que, da parte da massa, verifica- conforme o poder supremo deriva do povo e se torna

se uma real identificação com o líder em momentos de representativo ou deriva do príncipe e se transmite por

exaltação individual e coletiva e, conseqüentemente, delegação do superior para o inferior; c) a teoria uma exagerada aceitação e submissão. Os fenômenos moderna, conhecida como teoria de Maquiavel,

de fanática exaltação em relação aos campeões do nascida com o Estado moderno na forma das grandes

esporte ou aos personagens do mundo do espetáculo, monarquias, segundo a qual as formas históricas de

mesmo se nos levam até à área da identificação com o Governo são essencialmente duas: a monarquia e a

sucesso do astro, provocam mecanismos república, e a antiga Democracia nada mais é que uma substancialmente parecidos aos que presidem a relação forma de república (a outra é a aristocracia), onde se

líder-massa. origina

320 DEMOCRACIA

 

o intercâmbio característico do período pré- considerada a menos boa das formas boas e a menos

revolucionário entre ideais democráticos e ideais má das formas más de Governo: "Sob todo o aspecto é

republicanos e o Governo genuinamente popular é fraca e não traz nem muito benefício nem muito dano,

chamado, em vez de Democracia, de república. O se a compararmos com outras formas, porque nela

problema da Democracia, das suas características, de estão pulverizados os poderes em pequenas frações,

sua importância ou desimportância é, como se vê, entre muitos. Por isso, de todas as formas legais, é esta

antigo. Tão antigo quanto a reflexão sobre as coisas da a mais infeliz, enquanto que entre todas as que são

política, tendo sido reproposto e reformulado em todas contra a lei é a melhor. Se todas forem desenfreadas, é

as épocas. De tal maneira isto é verdade, que um na Democracia que há mais vantagem para viver; por

exame do debate contemporâneo em torno do conceito outro lado, se todas forem bem organizadas, é nela

e do valor da Democracia não pode prescindir de uma que há menor vantagem para viver" (303 a e b). Nas

referência, ainda que rápida, à tradição. Leis, na tripartição clássica entra a bipartição (que

depois de Maquiavel nos habituamos a chamar de

II. A TRADIÇÃO ARISTOTÉLICA DAS TRÊS moderna) entre as duas "matrizes das formas de

FORMAS DE GOVERNO. — Uma das, primeiras Governo", que são a monarquia cujo protótipo é o

disputas de que se tem notícia em torno das três Estado persa e a democracia cujo protótipo é a cidade

formas de Governo é narrada por Heródoto (III, 80- de Atenas. Ambas são, se bem que por razões opostas,

83). Otane, Megabizo e Dario discutem sobre a futura más; uma, por excesso de autoridade e outra pelo

forma de Governo da Pérsia. Enquanto Megabizo excesso de liberdade. Até na variedade das

defende a aristocracia e Dario a monarquia, Otane classificações, a Democracia, uma vez mais, é

toma a defesa do Governo popular, que segundo o objurgada como o regime da "liberdade bem

antigo uso grego chama de Isonomia, ou igualdade das desenfreada" (7016).

leis, ou igualdade diante da lei, com o argumento que Na tipologia aristotélica, que distingue três formas

ainda hoje os defensores da Democracia têm como puras e três formas corruptas, conforme o detentor do

fundamental: "Como poderia a monarquia ser coisa poder governa no interesse geral ou no interesse

perfeita, se lhe é lícito fazer tudo o que deseja sem o próprio, o "Governo da maioria" ou "da multidão",

dever de prestar contas?" Igualmente clássico é o distinto do Governo de um só ou do de poucos, é

argumento com o qual o fautor da oligarquia e, em seu chamado "politia", enquanto o nome de Democracia é

encalço o fautor da monarquia, condenam o Governo atribuído à forma corrupta, sendo a mesma definida

democrático: "Não há coisa... mais estulta e mais como o "Governo de vantagem para o pobre" e

insolente que uma multidão incapaz". Como pode contraposta ao "Governo de vantagem para o

governar bem "aquele que não recebeu instrução nem monarca" (tirano) e ao "Governo de vantagem para os

conheceu nada de bom e de conveniente e que ricos" (oligarquia). A forma de Governo que, na

desequilibra os negócios públicos intrometendo-se sem tradição pós-aristotélica, se torna o Governo do povo

discernimento, semelhante a uma torrente caudalosa"? ou de todos os cidadãos ou da maioria deles é no

Das cinco formas de Governo descritas por Platão tratado aristotélico governo de maioria, somente

na República, aristocracia, timocracia, oligarquia, enquanto Governo de pobres e é portanto Governo de

Democracia e tirania, só uma delas, a aristocracia, é uma parte contra a outra parte, embora da parte

boa. Da Democracia se diz que "nasce quando os geralmente mais numerosa. Da Democracia entendida

pobres, após haverem conquistado a vitória, matam em sentido mais amplo, Aristóteles subdistingue cinco

alguns adversários, mandam outros para o exílio e formas: 1) ricos e pobres participam do Governo em

dividem com os remanescentes, em condições condições paritárias. A maioria é popular unicamente

paritárias, o Governo e os cargos públicos, sendo estes porque a classe popular é mais numerosa. 2) Os cargos

determinados, na maioria das vezes, pelo sorteio" públicos são distribuídos com base num censo muito

(557a) e é caracterizada pela "licença". O mesmo baixo. 3) São admitidos aos cargos públicos todos os

Platão, além disso, reproduz no Político a tradicional cidadãos entre os quais os que foram privados de

tripartição das formas puras e das formas degeneradas direitos civis após processo judicial. 4) São admitidos

e a Democracia é aí definida como o "Governo do aos cargos públicos todos os cidadãos sem exceção. 5)

número" (29ld), "Governo de muitos" (302c) e Quaisquer que sejam os direitos políticos, soberana é a

"Governo da multidão" (303a). Distinguindo as massa e não a lei. Este último caso é o da dominação

formas boas das formas más de Governo com base no dos demagogos ou seja, a verdadeira forma corrupta

critério da legalidade e da ilegalidade, a Democracia é, do Governo popular.

nesse livro, Salvo poucas exceções, a tripartição aristotélica foi

acolhida em toda a tradição do pensamento

DEMOCRACIA 321

 

ocidental, pelo menos até Hegel, ao qual chega quase poder soberano, a fonte originária deste poder seria

extenuada, e tornou-se um dos lugares comuns da sempre o povo e abriu o caminho para a distinção

tratadística política. Para assinalar algumas etapas entre a titularidade e o exercício do poder, que teria

deste longo percurso, recordamos Marsílio de Pádua permitido, no decorrer da longa história do Estado

(Defensor pacis, I, 8), São Tomás de Aquino (Summa democrático, salvar o princípio democrático não

Theologica, I-II, qu. 105, art. 1); Bodin (De la obstante a sua corrupção prática. O segundo passo

repúblique, II, 1), Hobbes (Decive, cap. VII, permitiu verificar que, nas comunidades onde o povo Leviathan, cap. XIX), Locke (Segundo tratado sobre o transferiu para outros o poder originário de fazer as Governo, cap. X), Rousseau (Contrato social, III, 4; 5, leis, sempre conservara, apesar de tudo, o poder de

6), Kant (Metafísica dos costumes. Doutrina do criar direito através da tradição. Com respeito a este direito, § 51), Hegel (Linhas fundamentais de filosofia segundo tema, a tese que fautores e adversários da

do direito, § 273). Não faltaram algumas variações, soberania popular debateram era se o costume tinha

entre as quais se destacam três principais: a) a ou não força para ab-rogar a lei (como é sabido, os

distinção entre formas de Estado e formas de textos de Justiniano sobre este ponto são Governo, elaborada por Bodin, com base na distinção contraditórios). Por outras palavras, se o direito

entre a titularidade e o exercício da soberania, com o derivado diretamente do povo tinha maior força ou

que se pode ter uma monarquia, um Estado em que o menor força que o direito emanado do imperador. Em

poder soberano pertence ao rei, governado relação ao primeiro tema, a disputa entre defensores e democraticamente, pelo fato de as magistraturas serem opositores da soberania popular se concentrou sobre o

atribuídas pelo rei a todos indistintamente, ou uma significado que deve ser dado à passagem do poder do

democracia aristocrática, como foi Roma durante um povo ao imperador. Tratava-se, por outras palavras, de

certo período de sua história, ou uma aristocracia estabelecer se esta passagem deve ser considerada uma

democrática, e assim por diante; b) a supressão da transferência definitiva, tanto do exercício como da

distinção entre formas puras e formas corruptas, feita titularidade (uma translatio imperii, no verdadeiro por Hobbes, com base no princípio de que para um sentido) ou uma concessão temporária e revogável em

poder soberano absoluto não se pode estabelecer princípio, com a conseqüência de que a titularidade do

nenhum critério para distinguir o uso do abuso de poder teria permanecido no povo e ao príncipe seria

poder, e portanto o Governo bom do Governo mau; c) confiado apenas o exercício do poder (uma concessio a degradação introduzida por Rousseau, das três imperii pura e simples). Entre os antigos glosadores e formas de Governo nos três modos de exercício do mais conhecidos fautores da tese concessio está Azo, poder executivo, ficando firme o princípio de que o segundo o qual o povo jamais abdicou inteiramente de

poder legislativo, isto é, o poder que caracteriza a seu poder. Basta lembrar que, depois de tê-lo

soberania pertence ao povo, cuja reunião num corpo transferido, o revogou em várias ocasiões, afirmando

político através do contrato social Rousseau chama de Hugolino, abertamente, que o povo jamais transferiu o

república, não de Democracia (que é apenas uma das poder ao imperador de modo tal que não ficasse algum

formas com que se pode organizar o poder executivo). vestígio junto de si, porque mais do que tudo

constituiu o imperador como seu procurador.

III. A TRADIÇÃO ROMANO-MEDIEVAL DA SOBERANIA Numa das obras fundamentais do pensamento

POPULAR. — Os juristas medievais elaboraram a teoria político medieval, certamente a mais rica de esquemas

da soberania popular, partindo de algumas conhecidas destinados a serem desenvolvidos pelo pensamento

passagens do Digesto, tiradas principalmente de político, moderno, o Defensor pacis de Marsílio de Ulpiano (Democracia, I, 4, 1), onde depois da Pádua, se afirma e demonstra abertamente, com vários

celebérrima afirmação quod principi placuit, legis argumentos, o princípio de que o poder de fazer leis,

habet vigorem, se diz que o príncipe tem autoridade em que se apóia o poder soberano, diz respeito

porque o povo lha deu (utpote cum lege regia, quae de unicamente ao povo, ou à sua parte mais poderosa

imperio eius lata est, populus et et in eum omne suum (valentior pars), o qual atribui a outros não mais que o imperium et potestatem conferat), e o de Juliano poder executivo, isto é, o poder de governar no âmbito

(Democracia I,3, 32), onde, a propósito do costume, das leis. De um lado, portanto "o poder efetivo de

como fonte de direito, se diz que o povo cria o direito instituir ou eleger um Governo diz respeito ao

não apenas através do voto, dando vida às leis, mas legislador ou a todo o corpo dos cidadãos, assim como

também rebus ipsis et factis, dando vida aos costumes. lhe diz respeito o poder de fazer leis... Da mesma forma

O primeiro passo serviu para demonstrar que, fosse diz respeito ao legislador o poder de corrigir e até de

qual fosse o efetivo detentor do depor o governante, onde

322 DEMOCRACIA

 

houver vantagem comum para isso" (I, 15, 2). Por IV. A TRADIÇÃO REPUBLICANA MODERNA.

outro lado, enquanto a causa prima do Estado é o Malgrado o pensamento grego ter dado preferência à

legislador, o governante (a pars principans) é a causa teoria das três formas distintas de Governo, sabe-se

secundaria ou, segundo outras expressões mais cheias, que ele não desconhece, como já vimos nas Leis de "é a causa instrumental e executiva", no sentido de que Platão, a contraposição entre as duas formas opostas da

quem governa age pela "autoridade que lhe foi Democracia e da monarquia. O desenvolvimento da

outorgada para tal fim pelo legislador e segundo a história romana repropõe ao pensamento político, mais

forma que este lhe indicar" (I, 15, 4). Esta teoria, do que o tema da tripartição (que foi talvez

assim já tão bem elaborada por Marsílio, segundo o representado na teorização da república romana como

qual, dos dois poderes fundamentais do Estado — o Governo misto), o tema da contraposição entre reino e

legislativo e o executivo —, o primeiro enquanto república, ou entre república e principado. Nos

pertença exclusiva do povo é o poder principal, escritores medievais, a tripartição aristotélica e a

enquanto que o segundo, que o povo delega a outros bipartição entre reino e república correm muitas vezes

sob forma de mandato revogável, é poder derivado, e de forma paralela: Santo Tomás acolhe juntamente

um dos pontos cardeais das teorias políticas dos com a tripartição clássica a distinção entre regimen escritores dos séculos XVII e XVIII. Estes são politicum et regimen regale, fundada sobre a distinção considerados com razão os pais da Democracia entre Governo baseado nas leis e Governo não

moderna. Há, apesar de tudo, entre Locke e Rousseau, baseado nas leis. uma diferença essencial na maneira de conceber o Certamente foi a meditação da história da república

poder legislativo: para Locke, este deve ser exercido

romana, unida às considerações sobre as coisas do

por representantes, enquanto que para Rousseau deve próprio tempo, que fez escrever a Maquiavel, no início

ser assumido diretamente pelos cidadãos. da obra que ele dedicou ao principado, que "todos os

A doutrina da soberania popular não deve ser Estados, todos os domínios que tiveram e têm império

confundida com a doutrina contratualista (v. sobre os homens, foram e são ou repúblicas ou

CONTRATUALISMO), seja porque a doutrina principados". Se bem que a república, em sua contratualista nem sempre teve êxitos democráticos contraposição à monarquia, não se identifique com a

(pense-se em Hobbes, para dar um exemplo comum, Democracia, com o "Governo popular", até porque nas

mas não se esqueça Kant que é contratualista mas não repúblicas democráticas existem repúblicas democrático), seja porque muitas teorias democráticas, aristocráticas (para não falar do Governo misto que o

sobretudo na medida em que se caminha para a Idade próprio Maquiavel vê como um exemplo perfeito na

Contemporânea, prescindem completamente da república romana), na noção idealizada da república

hipótese contratualista. Do mesmo modo que nem que de Maquiavel passará através dos escritores

todo o CONTRATUALISMO é democrático, assim radicais dos séculos XVII e XVIII até à Revolução

nem todo o democratismo é contratualista. Isto é certo Francesa, entendida em sua oposição ao governo real,

na medida em que o CONTRATUALISMO como aquela forma de Governo em que o poder não representa, em algumas das suas mais conhecidas está concentrado nas mãos de um só mas é distribuído

expressões, um dos grandes filões do pensamento variadamente por diversos órgãos colegiados, embora,

democrático moderno. A teoria da soberania popular e por vezes, contrastando entre si, se acham

a teoria do contrato social estão estreitamente ligados, constantemente alguns traços que contribuíram para

por duas razões, pelo menos: o populus concebido formar a imagem ou pelo menos uma das imagens da

como universitas civium é ele mesmo, na sua origem, Democracia moderna, que hoje, cada vez mais

o produto de um acordo (o chamado pactum freqüentemente, é definida como regime policrático

societatis); uma vez constituído o povo, a instituição oposto ao regime monocrático. Sobre esta linha, um

do Governo, quaisquer que sejam as modalidades da escritor, que é considerado justamente como um

transmissão do poder, total ou parcial, definitivo ou precursor do democratismo moderno, Johannes

temporário, irrevogável ou revogável, acontece na Althusius, expondo no último capítulo de sua Política

forma própria de contrato (o chamado pactum methodice digesta (1603), a diferença entre as várias

subjectionis). Através da teoria da soberania popular, a formas de Governo, distingue-as segundo o summus

teoria do CONTRATUALISMO entra de pleno direito magistratus por monarchicus ou poliarchicus, usando na tradição do pensamento democrático moderno e uma terminologia que se tornará familiar para a

torna-se um dos momentos decisivos para a fundação ciência política americana com Robert Dahl, o qual no

da teoria moderna da democracia. A preface to democratic theory (1956) elabora, de

encontro às teorias tradicionais ou que ele considera

DEMOCRACIA 323

 

tradicionais, da Democracia madisoniana e populista, clássica da soberania popular, a quem compete,

a teoria da Polyarchal democracy. Ainda uma vez, se através da formação de uma vontade geral inalienável,

por Democracia se entende a forma aristotélica, a indivisível e infalível, o poder de fazer as leis, e o

república não é Democracia; mas no seu caráter ideal, não menos clássico mas renovado, na admiração

peculiar de "Governo livre", de regime antiautocrático, pelas instituições de Genebra, da república, a doutrina

encerra um elemento fundamental da Democracia contratualista do Estado fundado sobre o consenso e

moderna na medida em que por Democracia se entende sobre a participação de todos na produção das leis e o

toda a forma de Governo oposta a toda a forma de ideal igualitário que acompanhou na história, a idéia

despotismo. republicana, levantando-se contra a desigualdade dos

Não obstante a diferença conceptual, as duas regimes monárquicos e despóticos. O Estado, que ele

imagens da Democracia e da república terminam por constrói, é uma Democracia mas prefere chamá-lo, sobrepor-se e por confundir-se nos escritores estudados seguindo a doutrina mais moderna das formas de recentemente por Franco Venturi, os quais exaltam, Governo, de "república". Mais exatamente, retomando juntamente com as repúblicas antigas, as repúblicas a distinção feita por Bodin entre forma de Estado e a pequenas e livres do tempo, desde a Holanda até forma de Governo, Rousseau enquanto chama Gênova, Veneza, Lucca, e Genebra do república à forma do Estado ou do corpo político, citoyen virtueux

Jean-Jacques. O considera a Democracia uma das três formas possíveis Oceana de Harrington, que é um dos

pontos de referência do republicanismo inglês de de Governo de um corpo político, que, enquanto tal, Setecentos, é exaltada pelo maior defensor da idéia ou é uma república ou não é nem sequer um Estado republicana da Inglaterra, John Toland, como "a mais mas o domínio privado deste ou daquele poderoso que perfeita forma de Governo popular que jamais existiu". tomou conta dele e o governa através da força. Modelada sobre o exemplo das repúblicas antigas e

modernas, é, na realidade, uma democracia igualitária, V. DEMOCRACIA E LIBERALISMO. — Ao longo de não só formalmente, fundada que é sobre a rotação das todo o século XIX, a discussão em torno da magistraturas que acontece através das eleições livres Democracia se foi desenvolvendo principalmente dos cidadãos, mas também, e substancialmente, porque através de um confronto com as doutrinas políticas é regida por uma férrea lei agrária, que prevê a dominantes no tempo, o liberalismo de um lado e o distribuição eqüitativa de terras de modo que ninguém socialismo do outro. seja tão poderoso que possa oprimir o outro. Das três No que se refere à relação de concepção liberal do

formas de Governo descritas por Montesquieu, Estado, o ponto de partida foi o célebre discurso de república, monarquia e despotismo, a forma Benjamin Constant sobre A liberdade dos antigos republicana de Governo compreende tanto a república comparada com a dos modernos. Para Constant, a democrática como a aristocrática, quase sempre tratadas liberdade dos modernos, que deve ser promovida e separadamente. Quando o discurso visa os princípios de desenvolvida, é a liberdade individual em sua relação um Governo, o princípio próprio da república, a com o Estado, aquela liberdade de que são virtude, é o princípio clássico da Democracia e não da manifestações concretas as liberdades civis e a aristocracia. E tanto é verdade, que, a respeito da liberdade política (ainda que não necessariamente aristocracia, Montesquieu foi levado a afirmar que se estendida a todos os cidadãos) enquanto a liberdade "a virtude é assim tão necessária no Governo dos antigos, que a expansão das relações tornou aristocrático", não o é de um modo "absoluto" (I, 3, 4). impraticável, e até danosa, é a liberdade entendida Não se esqueça que para Saint Just e Robespierre a como participação direta na formação das leis através nova democracia que varrerá, definitivamente, o do corpo político cuja máxima expressão está na despotismo ou o reino do terror, será o "reino da assembléia dos cidadãos. Identificada a Democracia virtude". Se a mola do Governo popular, na paz, é a propriamente dita sem outra especificação, com a virtude, soam as célebres palavras pronunciadas por Democracia direta, que era o ideal do próprio Robespierre no Discours sur les príncipes de la morale Rousseau, foi-se afirmando, através dos escritores politique — a mola do Governo popular na revolução é, liberais, de Constant e Tocqueville e John Stuart Mill, a um tempo, a virtude e o terror. Sem a virtude, o terror a idéia de que a única forma de Democracia compatível é funesto; a virtude, sem o terror, é impotente. Mas é com o Estado liberal, isto é, com o Estado que

sobretudo em Rousseau, grande teórico da Democracia reconhece e garante alguns direitos fundamentais, moderna, que o ideal republicano e democrático como são os direitos de liberdade de pensamento, de coincidem perfeitamente. No Contrato social confluem, religião, de imprensa, de reunião, etc, fosse a até se fundirem, a doutrina Democracia representativa ou parlamentar, onde o

dever de fazer leis diz respeito,

324 DEMOCRACIA

 

não a todo o povo reunido em assembléia, mas a um assembléias legislativas, e depois se estenderam, aos

corpo restrito de representantes eleitos por aqueles poucos, à outra assembléia, aos órgãos do poder local,

cidadãos a quem são reconhecidos direitos políticos. ou, na passagem da monarquia para a república, ao

Nesta concepção liberal da Democracia, a chefe do Estado. Em uma e em outra direção, o participação do poder político, que sempre foi processo de democratização, que consiste no

considerada o elemento caracterizante do regime cumprimento cada vez mais pleno do princípio-limite

democrático, é resolvida através de uma das muitas da soberania popular, se insere na estrutura do Estado

liberdades individuais que o cidadão reivindicou e liberal entendido como Estado, in primis, de conquistou contra o Estado absoluto. A participação é garantias. Por outras palavras, ao longo de todo o

também redefinida como manifestação daquela curso de um desenvolvimento que chega até nossos

liberdade particular que indo além do direito de dias, o processo de democratização, tal como se

exprimir a própria opinião, de reunir-se ou de desenvolveu nos Estados, que hoje são chamados de

associar-se para influir na política do país, Democracia liberal, consiste numa transformação mais

compreende ainda o direito de eleger representantes quantitativa do que qualitativa do regime para o Parlamento e de ser eleito. Mas se esta representativo Neste contexto histórico a Democracia

liberdade é conceptualmente diversa das liberdades não se apresenta como alternativa (como seria no

civis, enquanto estas são meras faculdades de fazer ou projeto de Rousseau rejeitado por Constant) ao regime

não fazer, enquanto aquela implica a atribuição de uma representativo, mas é o seu complemento; não é uma

capacidade jurídica específica, em que as primeiras reviravolta mas uma correção. são chamadas também de liberdades negativas e a

segunda de liberdade positiva, o fato mesmo de que a VI. DEMOCRACIA E SOCIALISMO. — Não é diferente a liberdade de participar, ainda que indiretamente, na relação entre Democracia e socialismo. Também no

formação do Governo esteja compreendido na classe que diz respeito ao socialismo, nas suas diferentes

das liberdades, mostra que, na concepção liberal da versões, o ideal democrático representa um elemento

Democracia, o destaque é posto mais sobre o mero integrante e necessário, mas não constitutivo.

fato da participação como acontece na concepção pura Integrante porque uma das metas que se propuseram

da Democracia (também chamada participacionista), os teóricos do socialismo foi o reforço da base popular

com a ressalva de que esta participação seja livre, isto do Estado. Necessário, porque sem este reforço não

é, seja uma expressão e um resultado de todas as outras seria jamais alcançada aquela profunda transformação

liberdades. Deste ponto de vista, se é verdade que não da sociedade que os socialistas das diversas correntes

pode chamar-se, propriamente, liberal, um Estado que sempre tiveram como perspectiva. Por outro lado, o

não reconheça o princípio democrático da soberania ideal democrático não é constitutivo do socialismo,

popular, ainda que limitado ao direito de uma parte porque a essência do socialismo sempre foi a idéia da

(mesmo restrita) dos cidadãos darem vida a um corpo revolução das relações econômicas e não apenas das

representativo, é ainda mais verdadeiro que segundo a relações políticas, da emancipação social, como disse

concepção liberal do Estado não pode existir Marx, e não apenas da emancipação política do

Democracia senão onde forem reconhecidos alguns homem. O que muda na doutrina socialista a respeito

direitos fundamentais de liberdade que tornam da doutrina liberal é o modo de entender o processo de

possível uma participação política guiada por uma democratização do Estado. Na teoria marxista-

determinação da vontade autônoma de cada indivíduo. engelsiana, para falar apenas desta, o sufrágio

Em geral, a linha de desenvolvimento da universal, que para o liberalismo em seu

Democracia nos regimes representativos pode figurar- desenvolvimento histórico é o ponto de chegada do

se basicamente em duas direções: a) no alargamento processo de democratização do Estado, constitui

gradual do direito do voto, que inicialmente era apenas o ponto de partida. Além do sufrágio universal,

restrito a uma exígua parte dos cidadãos com base em o aprofundamento do processo de democratização da

critérios fundados sobre o censo, a cultura e o sexo e parte das doutrinas socialistas acontece de dois modos:

que depois se foi estendendo, dentro de uma evolução através da crítica da Democracia apenas representativa

constante, gradual e geral, para todos os cidadãos de e da conseqüente retomada de alguns temas da

ambos os sexos que atingiram um certo limite de idade Democracia direta e através da solicitação de que a

(sufrágio universal); b) na multiplicação dos órgãos participação popular e também o controle do poder a

representativos (isto é, dos órgãos compostos de partir de baixo se estenda dos órgãos de decisão

representantes eleitos), que num primeiro tempo se política aos de decisão econômica, de alguns centros

limitaram a uma das duas do aparelho estatal até à empresa, da sociedade

política até à sociedade civil pelo

DEMOCRACIA 325

 

que se vem falando de Democracia econômica, deslocamento dos centros de poder dos órgãos

industrial ou da forma efetiva de funcionamento dos tradicionais do Estado para a grande empresa, e que

novos órgãos de controle (chamados "conselhos portanto o controle que o cidadão está em grau de

operários"), colegial, e da passagem do auto-governo exercer através dos canais tradicionais da Democracia

para a autogestão. política não é suficiente para impedir os abusos de

Nas efêmeras instituições criadas pelo povo poder cuja abolição é o escopo final da Democracia.

parisiense por ocasião da Comuna de Paris, Marx, O novo tipo de controle não pode acontecer senão nos

como é conhecido, achou poder colher alguns próprios lugares da produção e é exercido não pelo

elementos de uma nova forma de Democracia que cidadão abstrato da Democracia formal mas pelo

chamou "autogoverno dos produtores". As cidadão trabalhador através dos conselhos de fábrica. características distintivas desta nova forma de Estado O conselho de fábrica torna-se assim o germe de um

com novo tipo de Estado, que é o Estado ou a comunidade respeito ao regime representativo são

principalmente quatro: dos trabalhadores em contraposição ao Estado dos a ) enquanto o regime

representativo se funda sobre a distinção entre poder cidadãos,- através de uma expansão deste tipo de

executivo e poder legislativo, o novo Estado da órgãos em todos os lugares da sociedade onde há

Comuna deve ser "não um órgão parlamentar, mas de decisões importantes a tomar. O sistema estatal, em

trabalho, executivo e legislativo, ao mesmo tempo"; seu complexo, será uma federação de conselhos b )

enquanto o regime parlamentar inserido no tronco dos unificados através do reagrupamento ascendente,

velhos Estados absolutistas deixou sobreviver consigo partindo deles até aos vários níveis territoriais e

órgãos administrativos. não representativos e relativamente autônomos, os quais, desenvolvidos anteriormente na

instituição parlamentar, continuam a fazer parte VII. DEMOCRACIA E ELITISMO. — A crítica que de essencial do aparelho estatal, como o exército, a um lado o liberalismo faz à Democracia direta, e a

magistratura e a burocracia, a Comuna estende o crítica, que de outro lado o socialismo move à

sistema eleitoral a todas as partes do Estado; c) Democracia representativa, são conscientemente enquanto a representação nacional característica do inspiradas em certos pressupostos ideológicos sistema representativo é inteiramente distinta da relacionados com diversas orientações ligadas aos

proibição de mandato autoritário, cuja conseqüência é valores últimos. No final do século passado, contra a

a irrevogabilidade do cargo durante toda a duração da Democracia, entendida exatamente em seu sentido

legislatura, a Comuna "é composta de conselheiros tradicional de doutrina da soberania popular, se

municipais eleitos por sufrágio universal nas diversas formulou uma crítica que pretendeu, ao contrário,

circunscrições de Paris, responsáveis e revogáveis em fundar-se exclusivamente sobre a observação dos fatos:

qualquer momento; d) enquanto o sistema parlamentar uma crítica não ideológica, mas científica, pelo menos

não conseguiu destruir a centralização política e na temática, da parte dos teóricos das minorias

administrativa dos velhos Estados, antes, pelo governamentais, ou como serão chamados mais tarde,

contrário, confirmou através da instituição de um com um nome que fará fortuna, da parte de elites como

parlamento nacional, o novo Estado deveria ter Ludwig Gumplowicz, Gaetano Mosca e Vilfredo

descentralizado, ao máximo, as próprias funções nas Pareto. Segundo estes escritores, a soberania popular é

"comunas rurais" que teriam enviado seus um ideal-limite e jamais correspondeu ou poderá representantes a uma assembléia nacional à qual corresponder a uma realidade de fato, porque em

seriam deixadas algumas "poucas mas importantes qualquer regime político, qualquer que seja a "fórmula

funções .. . cumpridas por funcionários comunais". política" sob a qual ps governantes e seus ideólogos o

representem, é sempre uma minoria de pessoas, que

Colhendo sua inspiração nas reflexões de Marx sobre

Mosca chama de "classe política", aquela que detém o

a Comuna, Lenin, em Estado e revolução e nos

poder efetivo. Com esta teoria se conclui a longa e

escritos e discursos do período revolucionário

afortunada história das três formas de Governo, que,

enunciou as diretrizes e bases da nova Democracia dos

conselhos que fizeram o centro do debate entre os como se viu, está na origem da história do conceito de

Democracia desde o momento em que, em toda a

principais teóricos do socialismo na década de 20,

sociedade, de todos os tempos e em todos os níveis de

desde Gramsci até Rosa Luxemburg, desde Max Adler

civilização, o poder está nas mãos de uma minoria, não

até Korsch, para terminar em Anton Pannekoek, cuja

obra existe outra forma de Governo senão a oligárquica. O Organização revolucionária e conselhos

que não implica que todos os regimes sejam iguais,

operários é de 1940. O que caracteriza a Democracia

mas simplesmente que se uma diferença pode ser

dos conselhos em relação à Democracia parlamentar é

destacada, esta não pode

o reconhecimento de que na sociedade capitalista

houve um

326 DEMOCRACIA

 

depender de um critério extrínseco como o do número estável, em classe política de Governo e classe de governantes (um, poucos, muitos), mas dos vários política de oposição e consegue cobrir a área do

modos com que uma classe política se forma, se Governo central e do Governo local em suas diversas

reproduz, se renova, organiza e exerce o poder. O articulações e não é, por outra parte, constituído de um

mesmo Mosca distinguiu a respeito do modo com que grupo tão pequeno e fechado que dirige um país

se formam as classes políticas, as que transmitem o inteiro através de comissários ou funcionários

poder hereditariamente e as que se alimentam das dependentes. Com respeito à fonte de poder, quando

classes inferiores; a respeito do modo como exercem o este é exercido por uma classe política representativa, poder, aquelas que o exercem sem controle e aquelas com base numa delegação periodicamente renovável e

que são controladas a partir de baixo; nesse sentido, fundada sobre uma declaração de confiança, e no

contrapôs, no primeiro caso, Democracia e âmbito de regras estabelecidas (constituição) e não em aristocracia; no segundo. Democracia e autocracia, virtude de dotes carismáticos do chefe ou como

identificando pelo menos dois tipos de regimes que, conseqüência da tomada violenta do poder (golpe de

embora tenham uma classe política dominante, podem Estado, revolta militar, revolução, etc.) (v. também

dizer-se democráticos de bom direito. Nesta linha, a ELITES, TEORIAS DAS). teoria das elites recupera muito do que de realístico e não do que meramente ideológico contém a doutrina VIII. O SIGNIFICADO FORMAL DE tradicional da Democracia e tem, por conseqüência, DEMOCRACIA. — Considerando, de um lado, o

não tanto a negação de existência de regimes modo como doutrinas opostas a respeito dos valores democráticos mas mais uma redefinição que terminou fundamentais, doutrinas liberais e doutrinas socialistas por tornar-se preponderante na hodierna ciência consideraram a Democracia não incompatível com os política de Democracia. Em Capitalismo, socialismo e próprios princípios e até como uma parte integrante do

Democracia (1942) Joseph Schumpeter contrapõe à próprio credo, é perfeitamente correto falar de doutrina clássica da Democracia, segundo a qual a liberalismo democrático e de socialismo democrático,

Democracia consiste na realização do bem comum e é crível que um liberalismo sem Democracia não seria através da vontade geral que exprime uma vontade do considerado hoje um "verdadeiro" liberalismo e um povo ainda não perfeitamente identificada, uma socialismo sem Democracia, um "verdadeiro" doutrina diversa da Democracia que leva em conta o socialismo. Olhando, por outro lado, o modo como

resultado considerado realisticamente inexpugnável uma doutrina inicialmente hostil à Democracia, como pela teoria das elites. Segundo Schumpeter, existe a teoria das elites, se foi conciliando com ela, pode

Democracia onde há vários grupos em concorrência concluir-se que por Democracia se foi entendendo um

pela conquista do poder através de uma luta que tem método ou um conjunto de regras de procedimento

por objeto o voto popular. Uma definição deste tipo para a constituição de Governo e para a formação das

leva em conta a importância primária, não desprezível, decisões políticas (ou seja das decisões que abrangem

da liderança em qualquer formação política e ao a toda a comunidade) mais do que uma determinada

mesmo tempo permite distinguir um regime do outro ideologia. A Democracia é compatível, de um lado,

na base do modo como as diferentes lideranças com doutrinas de diverso conteúdo ideológico, e por disputam o poder, especificando, na Democracia, outro lado, com uma teoria, que em algumas das suas aquela forma de regime em que a contenda pela expressões e certamente em sua motivação inicial teve conquista do poder é resolvida em favor de quem um conteúdo nitidamente antidemocrático, conseguir obter, numa disputa livre, o maior número precisamente porque veio sempre assumindo um

de votos. significado essencialmente comportamental e não

Alargando e precisando esta temática, uma substancial, mesmo se a aceitação destas regras e não

redefinição de Democracia que quisesse levar em de outras pressuponha uma orientação favorável para

conta a ineliminável presença de mais classes políticas certos valores, que são normalmente considerados

em concorrência entre si deveria compreender, pelo característicos do ideal democrático, como o da solução

menos, o exame de três pontos: recrutamento, extensão pacífica dos conflitos sociais, da eliminação da

e fonte do poder da classe política. Com respeito ao violência institucional no limite do possível, do

recrutamento, uma classe política pode chamar-se freqüente revezamento da classe política, da tolerância

democrática quando seu pessoal é escolhido através e assim por diante. de uma competição eleitoral livre e não através de Na teoria política contemporânea, mais em

transmissão hereditária ou de cooptação. Com respeito prevalência nos países de tradição democrático-liberal,

à extensão, quando o pessoal de uma classe política é as definições de Democracia tendem a resolver-se e a

tão numeroso que se divide, de maneira esgotar-se num elenco mais ou

DEMOCRACIA 327

 

menos amplo, segundo os autores, de regras de jogo, IX. ALGUMAS TIPOLOGIAS DOS REGIMES ou, como também se diz, de "procedimentos DEMOCRÁTICOS. — No âmbito desta noção de universais". Entre estas: 1) o órgão político máximo, a Democracia e portanto no terreno firme destas regras

quem é assinalada a função legislativa, deve ser é costume distinguir várias espécies de regimes

composto de membros direta ou indiretamente eleitos democráticos. A multiplicidade das tipologias depende

pelo povo, em eleições de primeiro ou de segundo grau; da variedade dos critérios adotados para a

2) junto do supremo órgão legislativo deverá haver classificação das diversas formas de Democracia.

outras instituições com dirigentes eleitos, como os Apresentaremos a lista de algumas, tomando por base

órgãos da administração local ou o chefe de Estado (tal a profundidade do nível de estrutura social global em

como acontece nas repúblicas); 3) todos os cidadãos que elas se integram. que tenham atingido a maioridade, sem distinção de A um nível mais superficial se coloca a distinção

raça, de religião, de censo e possivelmente de sexo, fundada sobre o critério jurídico-institucional entre

devem ser eleitores; 4) todos os eleitores devem ter regime presidencial e regime parlamentar. A diferença

voto igual; 5) todos os eleitores devem ser livres em entre os dois regimes está na relação diferente entre

votar segundo a própria opinião formada o mais legislativo e executivo. Enquanto no regime

livremente possível, isto é, numa disputa livre de parlamentar, a democraticidade do executivo depende

partidos políticos que lutam pela formação de uma do fato de que ele é uma emanação do legislativo, o

representação nacional; 6) devem ser livres também no qual, por sua vez, se baseia no voto popular, no

sentido em que devem ser postos em condição de ter regime presidencial, o chefe do executivo é eleito

reais alternativas (o que exclui como democrática diretamente pelo povo. Em conseqüência disso ele

qualquer eleição de lista única ou bloqueada); 7) tanto presta contas de sua ação não ao Parlamento mas aos

para as eleições dos representantes como para as eleitores que podem sancionar sua conduta política

decisões do órgão político supremo vale o princípio da negando-lhe a reeleição. maioria numérica, se bem que podem ser estabelecidas Em nível imediatamente inferior se encontra a

várias formas de maioria segundo critérios de tipologia que leva em consideração o sistema dos

oportunidade não definidos de uma vez para sempre; partidos, o qual apresenta duas variantes. Com base no

8) nenhuma decisão tomada por maioria deve limitar número dos partidos (isto é, com base no critério

os direitos da minoria, de um modo especial o direito numérico que caracteriza a tipologia aristotélica),

de tornar-se maioria, em paridade de condições; 9) o distinguem-se sistemas bipartidários e sistemas

órgão do Governo deve gozar de confiança do multipartidários (o sistema unipartidário, pelo menos

Parlamento ou do chefe do poder executivo, por sua em suas formas mais rígidas, não pode ser incluído

vez, eleito pelo povo. entre as formas democráticas de Governo). Com base

Como se vê, todas estas regras estabelecem como se no modo com que os partidos se dispõem uns para ou

deve chegar à decisão política e não o que decidir. Do contra os outros no sistema, isto é, com base nos

ponto de vista do que decidir, o conjunto de regras do chamados pólos de atração ou de repulsa dos diversos

jogo democrático não estabelece nada, salvo a partidos, se distinguem regimes bipolares, em que os

exclusão das decisões que de qualquer modo vários partidos se agregam em torno dos dois pólos do

contribuiriam para tornar vãs uma ou mais regras do Governo e da oposição e multipolares, em que os

jogo. Além disso, como para todas as regras, também vários partidos se dispõem voltados para o centro e

para as regras do jogo democrático se deve ter em conta para as duas oposições, uma de direita e outra de

a possível diferença entre a enunciação do conteúdo e esquerda. Deve advertir-se que também, neste caso,

o modo como são aplicadas. Certamente nenhum um sistema monopolar, onde não existe uma oposição

regime histórico jamais observou inteiramente o ditado reconhecida, não pode ser considerado entre as formas

de todas estas regras; e por isso é lícito falar de democráticas de Governo. A segunda variante,

regimes mais ou menos democráticos. Não é possível introduzida por Giovanni Sartori oferece, em relação à

estabelecer quantas regras devem ser observadas para anterior, pelo menos, duas vantagens: a) permite levar

que um regime possa dizer-se democrático. Pode em conta alianças de partidos com a conseqüência de

afirmar-se somente que um regime que não observa que um sistema multipartidário pode ser bipolar e,

nenhuma não é certamente um regime democrático, portanto, pode ter as mesmas características de um

pelo menos até que se tenha definido o significado sistema bipartidário; b) permite uma ulterior distinção

comportamental de Democracia. entre sistemas polarizados e sistemas não polarizados

no caso de haver nas duas extremidades franjas que

tendam à ruptura do sistema (partidos anti-sistema).

Daí deriva a distinção

328 DEMOCRACIA

 

ulterior entre multipartidarismo extremo e X. DEMOCRACIA FORMAL E DEMOCRACIA SUBSTANCIAL. multipartidarismo moderado. Tendo em conta, além do — Juntamente com a noção comportamental de

sistema dos partidos, também o sistema da cultura Democracia, que prevalece na teoria política ocidental

política, Arend Lijphart distinguiu os regimes e no âmbito da "political science", foi-se difundindo, na

democráticos com base na maior ou menor linguagem política contemporânea, um outro fragmentação da cultura política em centrífugos e significado de Democracia que compreende formas de

centrípetos (distinção que corresponde, grosso modo, regime político como as dos países socialistas ou dos

à precedente entre regimes polarizados e não países do Terceiro Mundo, especialmente, dos países

polarizados). Introduzindo, em seguida, um segundo africanos, onde não vigoram ou não são respeitadas

critério fundado sobre a observação de que o mesmo quando vigoram algumas ou todas as regras

comportamento das elites pode estar mais inclinado que fazem que sejam democráticos, já depois de longa

para as coligações (coalescent) ou tornar-se mais tradição, os regimes liberais-democráticos e os regimes

competitivo, e combinando-o com o precedente, sociais-democráticos. Para evitar a confusão entre dois

especificou outros dois tipos de Democracia que significados tão diversos do mesmo termo prevaleceu o

chamou de "Democracia consociativa" (consotiational) uso de especificar o conceito genérico de Democracia

e "Democracia despolitizada", segundo o como um atributo qualificante e, assim, se chama de comportamento não competitivo das elites se junte a "formal" a primeira e de "substancial" a segunda.

uma cultura fragmentada ou homogênea. A Democracia Chama-se formal à primeira porque é caracterizada

consociativa tem seus maiores exemplos na Áustria, pelos chamados "comportamentos universais" Suíça, Holanda e Bélgica e foi chamada, tendo em (universali procedurali), mediante o emprego dos quais vista especialmente o caso suíço, de concordante podem ser tomadas decisões de conteúdo diverso

(concordant democracy, Konkordanz demokratie) e (como mostra a co-presença de regimes liberais e

definida como o tipo de Democracia em que acontecem democráticos ao lado dos regimes socialistas e

entendimentos de cúpula entre líderes de subculturas democráticos). Chama-se substancial à segunda porque

rivais para a formação de um Governo estável. faz referência prevalentemente a certos conteúdos

Descendo a um nível ainda mais profundo, que é o inspirados em ideais característicos da tradição do

nível das estruturas da sociedade inferior, Gabriel pensamento democrático, com relevo para o

Almond distinguiu três tipos de Democracia: a) igualitarismo. Segundo uma velha fórmula que Democracia de alta autonomia dos subsistemas considera a Democracia como Governo do povo para (Inglaterra e Estados Unidos), entendendo-se por o povo, a democracia formal é mais um Governo do subsistemas os partidos, os sindicatos e os grupos de povo; a substancial é mais um Governo para o povo.

pressão, em geral; b) Democracia de autonomia Como a democracia formal pode favorecer uma limitada dos subsistemas (França da III República, minoria restrita de detentores do poder econômico e

Itália depois da Segunda Guerra Mundial e Alemanha portanto não ser um poder para o povo, embora seja de Weimar); c) Democracia de baixa autonomia dos um Governo do povo, assim uma ditadura política

subsistemas (México). Modelos ideais mais do que pode favorecer em períodos de transformação

tipos históricos são as três formas de Democracia revolucionária, quando não existem condições para o

analisadas por Robert Dahl no seu livro exercício de uma Democracia formal, a classe mais A preface to

democratic theory numerosa dos cidadãos, e ser, portanto, um Governo (1956): a Democracia madisoniana

que consiste sobretudo nos mecanismos de freio do para o povo, embora não seja um Governo do povo.

poder e coincide com o ideal constitucional do Estado Também foi observado (Macpherson) que o conceito limitado pelo direito ou pelo Governo da lei contra o de Democracia atribuído aos Estados socialistas e aos

Governo dos homens (no qual sempre se manifesta Estados do Terceiro Mundo espelha mais fielmente o

historicamente a tirania); a Democracia populista, cujo significado aristotélico antigo de Democracia. Segundo

princípio fundamental é a soberania da maioria; a este conceito, a Democracia é o Governo dos pobres

Democracia poliárquica que busca as condições da contra os ricos, isto é, é um Estado de classe, e

ordem democrática não em expedientes de caráter tratando-se da classe dos pobres, é o Governo da constitucional, mas em pré-requisitos sociais, isto é, no classe mais numerosa ou da maioria (e é esta a razão

funcionamento de algumas regras fundamentais que pela qual a Democracia foi mais execrada do que permitem e garantem a livre expressão do voto, a exaltada no decurso dos séculos). prevalência das decisões mais votadas, o controle das Para quem como Macpherson defende que o

decisões por parte dos eleitores, etc. discurso em torno da Democracia não se resolve em

definir e redefinir uma palavra que pelo seu

DESCENTRALIZAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO 329

 

significado eulógico é referida a coisas diferentes, o Laterza, Bari 1973; La democrazia in Grecia, ao negócio deve ser determinado em torno de um cuidado de G. FASSÒ. ibid. 1959; C. J. FRIEDRICH, conceito geral de Democracia dividido em species. Governo costituzionale e democrazia (1950), trad. ital.. Uma dessas espécies seria a Democracia liberal; a Neri Pozza, Vicenza 1960; F. A. HERMENS, La outra, a Democracia dos países socialistas e assim por democrazia rappresentativa (1964), trad. ital., diante. Por outro lado, porém, fica a dificuldade de Vallecchi. Firenze 1968; H. KELSEN, La democrazia, Il achar o que é que estas duas espécies têm de comum. Mulino, Bologna 1981; J. C. LIVINGSTON e R. C. A resposta extremamente genérica que este autor foi THOMPSON, IL consenso del governati (1966), trad. ital., constrangido a dar, segundo o qual as três espécies de Giuffrè, Milano 1971; C. B. MACPHERSON, The real Democracia têm em comum o escopo último, que é o world of democracy, Oxford 1966; Id., La vita e i tempi de "prover as condições para o pleno e livre della democrazia liberale (1977), trad. ital., F. Angeli, desenvolvimento das capacidades humanas essenciais Milano 1981; R. MILIBAND. Marxismo e democrazia de todos os membros da sociedade" (p. 37) mostra a borghese (1977), trad. ital., Laterza, Bari 1978; F. inutilidade da tentativa. Para não nos perdermos em OPPENHEIM, Democracy. Characteristics included and discussões inconcludentes é necessário reconhecer que excluded, in "The Monist", 29-50, 1971; G. SARTORI, nas duas expressões "Democracia formal" e Democrazia e definizioni. Bologna 1957 (ed. inglesa "Democracia substancial", o termo Democracia tem Democratic Theory, Detroit 1962); W. SCHLANGEN, dois significados nitidamente distintos. A primeira Democrazia e società borghese (1973), trad. ital., Il indica um certo número de meios que são Mulino, Bologna 1979; J. L. TALMON, Le origini della precisamente as regras de comportamento acima democrazia totalitaria (1952), trad. ital., Il Mulino, descritas independentemente da consideração dos fins. 2 Bologna 1977; W. ULLMANN, Principi di governo e A segunda indica um certo conjunto de fins, entre os política nel Medioevo (1961), irad. ital., Il Mulino, quais sobressai o fim da igualdade jurídica, social e Bologna 1972; F. VENTURI, Utopia e riforma

econômica, independentemente dos meios adotados nell'illummismo, Einaudi, Torino 1970. para os alcançar. Uma vez que na longa história da

teoria democrática se entrecruzam motivos de métodos [NORBERTO BOBBIO]

e motivos ideais, que se encontram perfeitamente

fundidos na teoria de Rousseau segundo a qual o ideal

igualitário que a inspira (Democracia como valor) se

Descentralização e Centralização.

realiza somente na formação da vontade geral

(Democracia como método), ambos os significados de

Democracia são legítimos historicamente. Mas a I. CENTRALIZAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO.

CONSIDERAÇÕES INTRODUTÓRIAS. RELATIVIDADE DA

legitimidade histórica do seu uso não autoriza DISTINÇÃO . — A centralização e a Descentralização em nenhuma ilação sobre a eventualidade de terem um