elemento conotativo comum. Desta falta de um…

elemento conotativo comum. Desta falta de um geral (e também a centralização e a Descentralização elemento conotativo comum é prova a esterilidade do administrativas) não são instituições jurídicas únicas,

mas fórmulas contendo princípios e tendências, modos

debate entre fautores das Democracias liberais e

fautores das Democracias populares sobre a maior ou de ser de um aparelho político ou administrativo, são,

menor democraticidade dos respectivos regimes. Os portanto, diretivas de organização no sentido mais lato

dois tipos de regime são democráticos segundo o e não conceitos imediatamente operativos. Além disso,

se for verdade que eles representam dois tipos

significado de Democracia escolhido pelo defensor e

não é democrático segundo o significado escolhido diferentes e contrapostos de ordenamentos jurídicos, é

pelo adversário. O único ponto sobre o qual uns e também verdade que se trata de figuras encontradas na

outros poderiam convir é que a Democracia perfeita — sua totalidade somente em teoria. Se, de um lado, a

Descentralização total leva a romper a própria noção

que até agora não foi realizada em nenhuma parte do

mundo, sendo utópica, portanto — deveria ser de Estado, também de outro, foi detectado o caráter simultaneamente formal e substancial. utópico de uma centralização total no Estado moderno,

caracterizado por uma grande quantidade e

B complexidade de finalidades e de funções. Isso IBLIOGRAFIA . - R. A RON , Démocratie et

totalitarisme, significa que todos os ordenamentos jurídicos positivos Paris 1965; G. B URDEAU , La democrazia

(1956), trad. ital., Comunità, Milano 1964; L. C são parcialmente centralizados e, em parte, AVALLI ,

La democrazia manipolata, descentralizados, isto é, que, considerada a Milano 1965; R. A. D AHL ,

A Preface to democratic theory, centralização e a Descentralização como dois possíveis Chicago 1956; Id.,

Poliarchia valores, não existe um sistema político-administrativo (1971), trad. ital., F. Angeli, Milano 1981;

M. I. F que esteja exclusivamente orientado para a otimização INLEY , La democrazia degli antichi e del

moderni de uma ou de outra. Em conseqüência do (1972), trad. ital..

entrelaçamento dos dois princípios, mesmo em

sistemas limitados da

330 DESCENTRALIZAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO

 

organização de um Estado, à Descentralização e particular, há tempos foi esclarecida a conexão entre

centralização muito dificilmente se encontram em administração pública e a mudança das estruturas

estado puro, mas aparecem como centralização e sociais, com a conseqüente necessidade de que o

Descentralização imperfeitas. desenvolvimento das estruturas administrativas seja

A imagem precedente tem um caráter meramente adequado a esta mudança, ativando uma inteligente

descritivo, pois em se tratando de diretivas de distribuição de funções e de tarefas, obedecendo a

organização no sentido lato, se entende que não é critérios que, à luz das transformações sociais do

correto falar de perfeição tanto num sentido como no momento, permitam que as mudanças realizadas

outro. Além disso, se um ordenamento centralizado em apresentem um substancial conteúdo e uma

estado puro se transformasse em ordenamento operacionalidade real. descentralizado em estado puro, este último não teria Do ponto de vista do direito público, em particular,

nenhuma relação com o primeiro: tratar-se-ia da o problema da subdivisão das funções e das tarefas não

criação de um novo ordenamento. é um problema de organização de responsabilidade

apenas das unidades administrativas centrais e das

Na organização do Estado, o problema da

centralização e da Descentralização estão sempre outras entidades ou órgãos que destas estejam

separados, mas é fenômeno que engloba, em sua

presentes; trata-se, então, de avaliar os instrumentos

generalidade, a maneira de ser, as qualidades e os

jurídicos através dos quais, respectivamente, eles

predicados de um determinado aparelho, seja ou não

podem ser valorizados. O único caminho para uma

transformação é, portanto, o de um movimento gradual estatal, ou a ação de um poder público. Finalmente, não

é um problema de direito administrativo interno, que

e progressivo dirigido a abrandar aquelas tendências

esteja ligado apenas a uma coletividade pertencente ao

que, num ou noutro sentido, tenham sido julgadas em

Estado, mas é um problema de direito público geral

desacordo com a realidade efetiva.

que pode incluir, quando assume a característica de

De um ponto de vista geral nota-se uma contínua Descentralização política, coletividades internas do

troca entre centralização e Descentralização, como Estado ou coletividades superestatais. conseqüência de um processo de concentração e O problema da Descentralização não surge de

desagregação, geralmente gradual e muito lento,

maneira igual em todos os lugares. É indispensável

algumas vezes mais apressado, que se manifesta em

colocá-lo de cada vez num ambiente social e na época

cada sociedade.

histórica nos quais consegue concreta atuação. O

Sempre que for aceita esta premissa e esclarecido problema, porém, assume características de particular

que centralização e Descentralização totais são apenas urgência e importância nos aspectos administrativos,

pólos ideais, pode também ser aceito, com objetivos nos ordenamentos, como os italianos, que reproduzem

descritivos, o critério do mínimo indispensável para o modelo organizativo centralizador do tipo francês. O

poder-se falar de Descentralização. Temos ordenamento italiano é, no seu conjunto, inspirado, até centralização quando a quantidade de poderes das hoje, no princípio de "organização hierárquica", mais

entidades locais e dos órgãos periféricos é reduzida ao do que no princípio de "organização autônoma" em

mínimo indispensável, a fim de que possam ser evidente contraste com os princípios constitucionais

considerados como entidades subjetivas de italianos (art. 5.º da Constituição). administração. Temos, ao contrário, Descentralização

quando os órgãos centrais do Estado possuem o II. A DESCENTRALIZAÇÃO COMO PRINCÍPIO mínimo de poder indispensável para desenvolver as TENDENTE À ORGANIZAÇÃO. — A próprias atividades. Descentralização pode afirmar sua atuação concreta

Atualmente, o valor fundamental da mediante figuras organizativas atípicas e mediante

Descentralização é amplamente reconhecido, seja no instrumentos heterogêneos. Por isso foram negadas em

seio de uma única organização administrativa, seja com linhas gerais as tentativas para identificá-la como uma

referência ao relacionamento entre múltiplas instituição histórica e juridicamente única, tendo

estruturas, que fazem parte de uma organização mais características tecnicamente constantes e bem

abrangente vista em sua totalidade. Os estudiosos da definidas. Além disso, o problema deve ser enfrentado

ciência da administração, da ciência política e do em estreita relação com as várias formas de

direito costumam afirmar que o problema da manifestação e com o grau de efetividade conseguido,

transferência das funções do "centro" para a no âmbito de determinadas estruturas, pelo princípio

"periferia" é natural em qualquer administração que oposto da centralização. Neste sentido, devemos

tenha ultrapassado certas dimensões, compreendendo considerar que centralização e Descentralização

não apenas a administração estatal, mas também a de representam dois princípios

entidades públicas menores e de grandes entidades

empresariais privadas. Em

DESCENTRALIZAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO 331

 

opostos de organização. Esta afirmação, porém, é sobretudo as exigências de caráter democrático do

válida somente no plano conceptual, porque, na ordenamento. prática, a presença de um e de outro princípio parece

essencial e estaremos assim em presença de um III. DESCENTRALIZAÇÃO E FEDERALISMO. fenômeno de recíproca adaptação. DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICA. — Com base nas

Um e outro princípio não subsistem completamente considerações até agora desenvolvidas é possível

em sua totalidade, mas manifestam-se sob várias incluir na noção de Descentralização uma série de

formas, que poderíamos considerar intermédias — instituições, considerando-as como diferentes tendencialmente centralizadoras ou descentralizadoras manifestações de um fenômeno qualitativamente único

— cujas possibilidades de concretização e de atuação em sua essência. Desta forma é possível, não somente

são suscetíveis de desenvolver-se em formas bastante incluir o Estado federal e a confederação entre Estados

variadas, tornando um tanto difícil chegar a definições no âmbito dos Estados descentralizados, mas também

mais precisas. dar como exemplo de um ordenamento caracterizado

por uma Descentralização muito pronunciada, o

É importante afirmar que centralização e

ordenamento internacional, no qual alguns percebem

Descentralização assumem, em relação à realidade

os sintomas de uma tendência ao processo de

social, um caráter essencialmente dinâmico. Daí resulta

centralização. Com efeito, sob este aspecto, não existe

que toda a evolução da organização política ou

mais do que uma diferença no grau de diferenciação

administrativa de situações de paralisação ou de

dos vários sistemas aqui considerados, tratando-se, em

equilíbrio para outras fórmulas de organização,

resumo, de diferentes categorias lógico-teóricas com

caracteriza-se, principalmente, por um ou por outro

as quais são designadas as diversas modalidades do

destes dois princípios opostos. Assim sendo, teremos

equilíbrio que se realiza entre a centralização e a

como resultado o desprestígio daquilo que no sistema

Descentralização.

administrativo considerado assumia, sob o aspecto de

organização, o papel de princípio fundamental. Neste sentido, uma ligação entre Estado federal e

Estado unitário descentralizado pode ser efetuada

No caso do ordenamento político-administrativo

sempre que se considere o fato de que entre ambos

italiano, no qual se traduz a concepção de um Estado

intercorra uma diferença que não é somente

fortemente centralizado, cada procedimento que visa à

"quantitativa". Deste modo podemos falar de formas

reorganização dos poderes públicos está ligado à

intermédias entre Estado federal e Estado mais ou

solução dos problemas de Descentralização,

menos descentralizado — ou seja, de Descentralização

especialmente da organização administrativa. Com

regional e de Descentralização em entidades locais, de

efeito, independentemente do problema da conexão

Descentralização administrativa no sentido mais estrito

existente entre a forma política de um Estado e seu — mas é claro que existe uma profunda diferença

grau de centralização, qualquer Estado que atinja um

entre a Descentralização administrativa e a federal.

certo nível de desenvolvimento não apresenta apenas

Esta diferença baseia-se, principalmente, no conceito

uma administração, mas uma pluralidade de

de autonomia política e de Descentralização política.

administrações ou de estruturas administrativas

distintas, que não podem ser reduzidas a uma unidade, A Descentralização política distingue-se da

especialmente no plano administrativo. administrativa, não apenas pelo tipo diferente de

Finalmente, com referência ao ordenamento italiano funções exercidas, mas também pelo "título" que

caracteriza o seu fundamento. A Descentralização

e independentemente da fórmula de organização que o

política expressa uma idéia de direito autônomo,

caracteriza concretamente, devemos enfatizar a

enquanto na Descentralização administrativa específica

importância do art. 5.° da Constituição, que enuncia

claramente temos um fenômeno de derivação dos poderes o princípio da Descentralização

administrativos que, por sua vez, derivam do aparelho

administrativa. Trata-se, realmente, de uma afirmação

político-administrativo do Estado, isto é, do Estado-

não casual, mas que representa uma diretiva de

pessoa. A Descentralização política, porém, não

organização, que é a expressão de uma escolha precisa

e constitui um dos princípios fundamentais do coincide com o federalismo. Um Estado federal é,

certamente, politicamente descentralizado, mas temos

ordenamento, que vai muito além das limitadas e mais

Estados politicamente descentralizados que não são

modestas exigências de ordem técnica e que incide

federais. Somente quando a Descentralização assume

profundamente sobre toda a estrutura do Estado,

modificando-a e contribuindo, sempre que provoque os caracteres da Descentralização política podemos

começar a falar de federalismo ou, a nível menor, de

uma divisão da soberania em sentido horizontal, para

uma real autonomia política das entidades territoriais.

garantir

A fim de que seja possível falar de uma

332 DESCENTRALIZAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO

 

centralização política, o que assume um relevo pelo princípio da centralização. A Descentralização especial é saber que um único centro tem a seria o meio para poder chegar, através de uma possibilidade de fazer prevalecer, em linha geral, tanto distribuição da soberania, a uma real liberdade

sob o aspecto territorial, quanto sob o das matérias que política. o compõem, a própria concepção do bem público, "A centralização é autoritária e governativa, a

usufruindo para este fim do monopólio da criação do Descentralização é uma força liberal e constitucional":

direito positivo. esta afirmação resume as posições da doutrina

As dificuldades de distinguir entre Estado unitário, predominante, pela qual as mesmas palavras

administrativamente descentralizado e Estado "centralização e Descentralização" provocam politicamente descentralizado, podem ser solucionadas imediatamente polêmicas entre os escritores através da possibilidade do exercício de uma efetiva progressistas contra o absolutismo e o liberalismo do

orientação política por parte do Estado-membro e não século passado. Desde aquele tempo, esta afirmação da orientação político-administrativa, bem mais teve sucesso, apesar de arbitrária e fundamentada na limitada, que caracteriza o ordenamento italiano, por observação de uma realidade circunscrita e exemplo, a autonomia dos municípios e das contingente. Apesar disso, ela foi mantida sem crítica províncias. Considera-se quebrada a unidade da lei na no curso dos anos até a época atual. Deste modo,

qual se assenta a Descentralização administrativa, continua-se a sustentar uma estreita conexão da

quando a autonomia de que goza o ente politicamente Descentralização com a liberdade e com a democracia.

descentralizado pode opor-se ao legislador estatal. Esta Deve-se isso, substancialmente, a uma interpretação

situação, porém, caracteriza, seja o Estado federal, seja "romântica" e a uma tendência idealizadora do

o Estado unitário regional. Também a competência conceito de Descentralização. O erro consiste no fato

legislativa das regiões é idônea para concretizar aquela de ter partido de um postulado de uma distinção

idéia de "direito autônomo", considerada essencial pára dicotômica, que foi depois rigidamente mantida, entre

a noção de Descentralização política. O que realmente centralização e Descentralização, os dois termos distingue estas duas formas de Estado encontra-se na entendidos como posições bem definidas e diferente garantia constitucional: quando temos uma contrapostas. Isto levou a uma polarização de valores

Descentralização federal, impõe-se ao Estado federal a no sentido de considerar a Descentralização como o

obrigação de respeito em relação aos Estados pólo positivo, no qual se situam valores como a federados, obrigação esta que não vigora no que diz liberdade individual e o autogoverno democrático,

respeito às regiões, devido à possibilidade, da parte do enquanto a centralização é o pólo negativo, autocrático

Estado, de mudar, mediante o próprio órgão e totalitário. legislativo, com uma lei ordinária ou constitucional, o Não devemos estranhar esta posição, se for verdade

ordenamento precedente. que o poder torna-se efetivo somente quando

Em resumo, o nível de autonomia constitucional das legitimado, ou seja, somente quando se movimenta no

regiões é objeto de competência legislativa estatal (ou âmbito da ideologia que o justifica em nome da qual

seja, somente do Parlamento do Estado) e não existe este pode ser imposto do alto e pode ser aceito pelas

um poder judiciário constitucional que, com referência camadas baixas. A equivalência entre o bem e a

às regiões, esteja em posição de real independência Descentralização — enquanto garantia de liberdade —

com relação ao Estado. e o mal e a centralização — enquanto sinônimo de

Estado autocrático — situa-se perfeitamente numa

época na qual uma série de valores genericamente

IV. DESCENTRALIZAÇÃO, DEMOCRATISMO E

PLURALISMO. — É afirmação constante e generalizada sintetizáveis no conceito de democratismo,

constituíram a base de muitas transformações

que existe uma estreita conexão entre os conceitos de institucionais. Em última análise, situa-se outro tanto

Descentralização e de democracia, também em relação corretamente, na mesma ordem de idéias, a

ao fato de que a luta pela Descentralização consistiu, possibilidade de rechaçar a Descentralização como uma

principalmente, na luta pelas autonomias locais a fim instituição antidemocrática. Sem dúvida, se ocorre ter

de perseguir, além da Descentralização, objetivos de idéias claras sobre a noção de democratismo, é também

democratização. Alguns viram também na verdade que, na opinião de muitos, as exigências de Descentralização o instrumento através do qual podem igualdade, que são também exigências do manifestar-se inteiramente as forças da Nação (do democratismo, sejam bastante favorecidas pela

Estado-comunidade, conforme a terminologia mais centralização. recente) em contraposição às forças do Estado (do

Um raciocínio análogo pode ser efetuado em

Estado-pessoa) que é institucionalmente dominado

relação à noção de pluralismo. A garantia relativa às

formações sociais, nas quais se desenvolve a

DESCENTRALIZAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO 333

 

personalidade do homem como cidadão, contida no art. muitos dos equívocos surgidos em relação às noções 2° da Constituição italiana, pode ligar-se à de centralização e Descentralização, acabam fundindo-Descentralização das funções públicas junto à se com aquela polarização de valores em virtude da entidades autônomas locais ou de outra natureza, qual cada um buscou encontrar na descentralização,

visando melhor assegurar o exercício de suas funções, aprioristicamente definida como um bem, o confiando-as àqueles que parecem mais diretamente desenvolvimento e a defesa dos valores da própria

interessados e, portanto, que podem ser considerados ideologia. O tema específico da Descentralização da

mais idôneos para conferir ao todo o máximo de administração pública, que no início do século era

funcionalidade. Somente desta forma pode ser superada limitado aos programas dos partidos progressistas, é a concepção de que o Estado é a entidade na qual a hoje objeto mais ou menos constante de controvérsias

sociedade inteira, em todos os- seus aspectos e nas ideológicas (mas somente para os métodos de sua

suas articulações naturais, se unifica e se personifica, atuação ou relativamente ao lugar que deve ocupar no

apesar de quanto de pan-estatal nela exista, a partir da conjunto do ordenamento geral). A Descentralização,

tendência para considerar equivalentes os termos por isso, se insere como meta a ser perseguida nos "público" e "estatal" e pela influência que até hoje programas políticos de todos os partidos. Deve-se isto

exerce na interpretação do novo ordenamento ao fato de que cada um encontra na Descentralização constitucional. aquilo que considera mais oportuno e conveniente

Na avaliação da essência do Estado moderno encontrar, conforme se verifica com freqüência

adquire, evidentemente, valor a necessidade de também nos nossos dias. considerar, além do aspecto jurídico-formal, também o Como a Descentralização pode identificar-se com

substancial ou sociológico da distribuição do poder no várias ideologias, é importante verificar quais são estas

âmbito da comunidade, adotando uma concepção num determinado momento histórico, numa sociedade

orgânica do Estado, que valorize as organizações com um determinado desenvolvimento social, visto que

comunitárias destinadas a ampliar os interesses somente deste modo será possível estabelecer se a

individuais. Aos ordenamentos do passado, baseados Descentralização se efetua ou se em seu lugar atua uma

na falsa certeza que o povo permanece unido em torno Descentralização fictícia e aparente, cujas motivações

de interesses apenas gerais e indiferenciados e, por profundas devem ser pesquisadas. isso, centralizados e apoiados no aparelho do Estado, Contemporaneamente será possível apurar se a

substituem-se ordenamentos nos quais, com os persistência da idéia de Descentralização traduz a

interesses nacionais, se alinha uma série de interesses permanência de valores e de ideologias do precedente

próprios das comunidades menores, para cuja obtenção período ainda válidos na realidade atual ou se estamos

predispõem-se estruturas autônomas e nos defrontando com algo novo que poderá trazer descentralizadas. Assim sendo, a Descentralização possibilidades de um conflito de valores. Torna-se

parece constituir o meio jurídico mais apropriado para assim quase inevitável a indagação se a noção de

a afirmação do pluralismo dos centros de poder. Descentralização não constitui, freqüentemente, uma

A Descentralização, todavia, pode ser somente um espécie de cobertura para debates que focalizam

instrumento que visa dar consistência efetiva ao substancialmente, além de outros, valores bem mais pluralismo, mas depende da efetividade do pluralismo profundos que dizem respeito à vida social. a imissão nas estruturas políticas e administrativas do

conceito "de parte" e de órgão ou entidades que podem VI. A DESCENTRALIZAÇÃO DO ORDENAMENTO

definir-se "exponenciais" de determinadas forças que ADMINISTRATIVO ITALIANO. — Com referência ao se movimentam no âmbito do ordenamento. Neste ordenamento republicano italiano após a centralização sentido, a afirmação de que a falta de reconhecimento herdada das monarquias absolutas, cuja manutenção foi das comunidades intermédias é, necessariamente, a favorecida, primeiro, pela necessidade da unificação centralização ou que o 'reconhecimento destas nacional e, depois, pelo regime fascista, o tipo de comunidades comporta, de qualquer maneira, a estrutura política e o regime constitucional tendem a Descentralização, deve ser submetida a uma revisão favorecer as condições para um desenvolvimento da muito atenta. Ficamos assim num plano diferente em Descentralização, tanto política como administrativa. A conseqüência do reconhecimento de uma instância de Descentralização política realiza-se mediante a liberdade, de liberdade do Estado, paralela à afirmação introdução do ordenamento regional, enquanto a dos direitos individuais de liberdade. administrativa apóia-se na valorização das entidades

locais já existentes, mediante uma efetiva obra de

V. A DESCENTRALIZAÇÃO COMO VALOR. — Descentralização interna do aparelho burocrático do

As observações desenvolvidas até hoje mostram como Estado.

334 DESCENTRALIZAÇÃO E CENTRALIZAÇÃO

 

Este último tipo de Descentralização dentro da pluralidade de níveis de decisão exercidos de forma

organização administrativa do Estado merece uma autônoma pelos órgãos independentes do centro; isso consideração mais aprofundada. Para bem resultaria em vão, quando existisse a possibilidade compreender a noção de Descentralização jurídica, por parte de outro órgão superior, de administrativa, ocorre remontar à adoção do esquema substituir o órgão periférico em virtude de seus

das prefeituras e à legislação administrativa adotada no poderes hierárquicos. Nesta base estrutura-se não

momento da unificação, que ainda hoje perduram nas somente a independência do órgão periférico, mas

suas linhas essenciais. É neste momento da política também sua especialização e sua responsabilidade,

administrativa italiana que a resposta à escolha entre enquanto a unidade da ação administrativa pode ser

centralização e Descentralização manifesta-se, adequadamente mantida, mediante as diretivas definitivamente, não somente na recusa a adotar uma emanadas dos órgãos centrais e a efetuação, por parte

Descentralização autárquica, mas também na dos mesmos, de um controle orientado a verificar a valorização de uma centralização bem mais adesão à lei dos órgãos periféricos. pronunciada no interior da organização unitária do As tentativas dirigidas simplesmente ao Estado. descongestionamento da administração pública central,

Não somente as liberdades locais cessaram de multiplicando no interior da administração do Estado

existir no momento em que nasceram, mas a mesma os órgãos periféricos, sem incidir de maneira

estrutura organizativa do Estado que, desde então, substancial sobre o poder de decisão e sem se

obrigava ao desenvolvimento de uma série respeitável sobrepujar à ordem hierárquica, dão finalmente lugar a

de órgãos periféricos, acabaram dominadas pelo medidas de desconcentração ou, se preferirmos, de

princípio de hierarquia. Descentralização hierárquica.

O Estado terminava assim de constituir um aparelho No ordenamento italiano até hoje, as repetidas

periférico próprio destinado a cuidar de seus interesses tentativas de descentralizar a organização

a nível local, mas suscetível de entrar em conflito com administrativa do Estado conduziram unicamente a

os órgãos das entidades locais e de sobrepor-se a eles. limitar as medidas de desconcentração. Mesmo assim, o Estado estruturava seus órgãos

hierarquicamente, evidenciando como seu elemento VII. CLASSIFICAÇÕES E TIPOLOGIA DA

característico, a identidade de competências com os DESCENTRALIZAÇÃO. — No âmbito da noção de

órgãos centrais de cúpula. Desta forma foi possível Descentralização é comum fazer-se uma série de

satisfazer distinções, algumas apenas próprias da ciência jurídica, a exigência de que os ministros

concentrassem não o máximo, mas a totalidade dos outras de uso mais comum. Além de diferenciar a

poderes de decisão a fim de terem condições de Descentralização da desconcentração, como

responder pelo andamento da coisa pública perante o lembramos acima e além da distinção entre

Parlamento. Ao mesmo tempo, porém, obstruía-se, Descentralização política e Descentralização definitivamente, administrativa, consideram-se habitualmente, de toda a possibilidade de um

harmonioso maneira diferente a atribuição de funções para desenvolvimento do aparelho

administrativo no sentido de Descentralização. entidades separadas do Estado, definida como

Descentralização autárquica ou também institucional e

Hoje a situação mudou profundamente porque na

república italiana, como conseqüência de um claro o ordenamento descentralizado do poder no âmbito de

uma única organização definido como Descentralização

processo histórico, de acordo com as normas e a ordem

burocrática, conforme uma terminologia bastante

constitucional vigentes, e como aplicação de possíveis

comum. As duas hipóteses correspondem, afinal, à

diretivas de reforma conexas com atuais exigências

políticas, a solução do problema da Descentralização existência, já lembrada, de entidades autônomas locais

e de órgãos descentralizados no interior das estruturas

administrativa não pode ser confiada apenas a uma

administrativas do aparelho estatal.

atuação melhor das autonomias locais.

A descentralização interna corre também na A estas duas hipóteses temos que acrescentar o

organização administrativa do Estado, que se apóia no importante setor da "Descentralização dos serviços".

art. 5.º da Constituição que podemos definir Com isto temos a constituição de entidades divididas

burocrático. Isto implica a transferência de uma em setores homogêneos de atividades em vez da

atividade decisória para os órgãos administrativos criação de organismos descentralizados. Como

periféricos, não meramente executiva ou preparatória, conseqüência temos um desenvolvimento maior da

e a ruptura completa do módulo hierárquico como autonomia técnica e financeira, juntamente com a

módulo essencial do relacionamento entre si dos organização de atividades de caráter específico. órgãos administrativos. Ao tipo tradicional de organização

A Descentralização implica a existência de uma

DESOBEDIÊNCIA CIVIL 335

 

adminisirativa de órgãos estruturados verticalmente, A Desobediência civil é uma forma particular de

substitui-se uma divisão horizontal das funções, desobediência, na medida em que é executada com o distribuídas entre unidades organizativas fim imediato de mostrar publicamente a injustiça da especializadas, quase sempre dotadas de uma lei e com o fim mediato de induzir o legislador a

personalidade jurídica autônoma. É nesta última mudá-la. Como tal é acompanhada por parte de quem

direção que se manifestam, principalmente, as a cumpre de justificativas com a pretensão de que seja

tendências da moderna organização administrativa, considerada não apenas como lícita mas como

que compreendem também os chamados órgãos obrigatória e seja tolerada pelas autoridades públicas públicos instrumentais. Estes, por sua vez, aparecem diferentemente de quaisquer outras transgressões.

como a conseqüência do desenvolvimento da Enquanto a desobediência comum é um ato que irrefreável tendência para a Descentralização, inspirada desintegra o ordenamento e deve ser impedida ou

em razões técnicas e que visa, em alguns países como eliminada a fim de que o ordenamento seja reintegrado

a França, a substituir as exigências da em seu estado original, a Desobediência civil é um ato Descentralização política, passando estas para segundo que tem em mira, em última instância, mudar o

plano. Finalmente, vale lembrar que a noção de ordenamento, sendo, no final das contas, mais um ato

Descentralização administrativa não coincide com a de inovador do que destruidor. Chama-se "civil"

autonomia local (especialmente províncias e precisamente porque quem a pratica acha que não municípios), mesmo quando uma entidade autônoma comete um ato de transgressão do próprio dever de

local propende a apresentar uma típica expressão de cidadão, julgando, bem ao contrário, que está se

Descentralização administrativa. Se a autonomia local comportando como bom cidadão naquela circunstância

é, de fato, também Descentralização administrativa, o particular que pende mais para a desobediência do que

que a caracteriza e a coloca num plano diferente é o para a obediência. Exatamente pelo seu caráter

fato de que a autonomia local, mesmo quando não se demonstrativo e por seu fim inovador, o ato de

manifesta como autonomia política, não aparece como Desobediência civil tende a ganhar o máximo de

uma derivação da organização administrativa do publicidade. Este caráter publicitário serve para

Estado. Ela transcende o quadro conceptual de mera distingui-la nitidamente da desobediência comum:

Descentralização administrativa e se liga, como já foi enquanto o desobediente civil se expõe ao público e só

sublinhado, à temática da liberdade, e, portanto, expondo-se ao público pode esperar alcançar seus

diretamente aos diversos conceitos de democratização objetivos, o transgressor comum deve realizar sua

e pluralismo. ação no máximo segredo, se desejar alcançar suas

metas.

[F ÁBIO ROVERSI-MONACO] As circunstâncias defendidas pelos fautores da

Desobediência civil e que favorecem mais a obrigação

da desobediência do que a da obediência são

substancialmente três: o caso da lei injusta, o caso da

Desobediência Civil.

lei ilegítima (isto é, emanada de quem não tem o

I. OBEDIÊNCIA E RESISTÊNCIA. — Para compreender o inconstitucional). direito de legislar) e o caso da lei inválida (ou Segundo os fautores da

que se entende por "Desobediência civil" é necessário Desobediência civil, em todos estes casos não existe partir da consideração de que o dever fundamental de lei em seu sentido pleno: no primeiro caso não o é cada pessoa obrigada a um ordenamento jurídico é o substancialmente; no segundo e no terceiro não o é

dever de obedecer às leis. Este dever é chamado de formalmente. O principal argumento deles é o de que

obrigação política. A observância da obrigação política o dever (moral) de obedecer às leis existe na medida

por parte da grande maioria dos indivíduos, ou seja a em que é respeitado pelo legislador o dever de produzir

obediência geral e constante às leis é, ao mesmo leis justas (conformes aos princípios de direito natural

tempo, a condição e a prova da legitimidade do ou racional, aos princípios gerais do direito ou como

ordenamento, se weberianamente entendermos por se lhes queira chamar) e constitucionais (ou seja, "poder legítimo" aquele poder cujas ordens são conformes aos princípios básicos e às regras formais obedecidas enquanto tais, independentemente de seu previstas pela Constituição). Entre cidadão e legislador

conteúdo. Pela mesma razão pela qual um poder que haveria uma relação de reciprocidade: se é verdade que

pretende ser legítimo encoraja a obediência e o legislador tem direito à obediência, também é desencoraja a desobediência, enquanto que a verdade que o cidadão tem o direito de ser governado obediência às leis é uma obrigação e a desobediência com sabedoria e com leis estabelecidas. uma coisa ilícita, punida de várias maneiras, como tal.

336 DESOBEDIÊNCIA CIVIL

 

II. VÁRIAS FORMAS DE RESISTÊNCIA. — Se é c) clandestina ou pública, ou seja preparada e realizada

lícito desobedecer às leis, em que casos, dentro de que em segredo, como acontece e não pode deixar de

limites e por parte de quem, tornou-se já um problema acontecer no atentado anárquico baseado na surpresa,

tradicional que foi objeto de infinitas reflexões e ou, então, anunciada antes da execução, como acontece

discussões entre filósofos, moralistas, juristas, teólogos, habitualmente com a ocupação das fábricas, de casas,

etc. A expressão "Desobediência civil", a que nos de escolas, feita com a finalidade de obter a revogação

referimos, bem ao contrário, é moderna e entrou no uso de normas repressivas ou impeditivas consideradas

corrente através dos escritores políticos anglo-saxões, a discriminatórias; d) pacífica ou violenta, isto é,

começar pelo ensaio clássico Civil disobedience (1849) realizada através de meios não violentos, como o sit-in

de Henry David Thoreau, no qual o escritor americano e toda a forma de greve, de uma maneira geral

declara recusar o pagamento das taxas ao Governo que (falamos tanto da greve ilegal quanto da greve lícita,

as emprega para fazer uma guerra injusta (a guerra havendo sempre formas de greve consideradas ilícitas),

contra o México), afirmando: "a única obrigação que ou com armas próprias ou impróprias, como acontece

eu tenho o direito de assumir é a de eu fazer em cada geralmente numa situação revolucionária (note-se que

circunstância o que eu acho justo". Depois, perante a a passagem da ação não violenta para a ação violenta

conseqüência do próprio ato que poderia levá-lo à coincide muitas vezes com a passagem da ação

prisão, responde: "Num governo que prende omissiva para a ação comissiva); e) voltada para a injustamente qualquer pessoa, o verdadeiro lugar para mudança de uma norma ou de um grupo de normas ou

um homem justo é a prisão". até do ordenamento inteiro. Sua natureza não é de

Em sentido próprio, a Desobediência civil é apenas molde a questionar todo o ordenamento, como

uma das situações em que a violação da lei é acontece com a objeção de consciência em relação à

considerada como eticamente justificada por quem a obrigação de prestar o serviço militar, muitas vezes em

cumpre ou dela faz propaganda. Trata-se de situações circunstâncias excepcionais, como é o caso de uma

que habitualmente são compreendidas pela tradição guerra considerada particularmente injusta (para

dominante da filosofia política sob a categoria do darmos um exemplo recente que colocou em discussão

direito à resistência. Alexandre Passerin d'Entrèves com particular intensidade o problema da distinguiu oito modos diferentes de o cidadão se Desobediência civil, lembramos a guerra do Vietnam)

comportar diante da lei: 1.º obediência de nem tende tampouco a derrubar um sistema por inteiro consentimento; 2.º obséquio formal; 3.° evasão oculta; como acontece com a ação revolucionária. Além disso,

4.º obediência passiva; 5.° objeção de consciência; 6.° a desobediência pode ser, segundo uma distinção que

desobediência civil; 7.º resistência passiva; 8.° remonta às teorias políticas da idade da Reforma,

resistência ativa. As formas tradicionais de resistência passiva ou ativa. É passiva aquela que visa à parte

começam na resistência passiva e terminam na preceptiva da lei e não à parte punitiva; por outras

resistência ativa. A Desobediência civil, em seu palavras, é aquela que é realizada com a vontade

significado restrito, é uma forma intermédia. Na esteira precisa de aceitar a pena que daí resultar e, enquanto

de Rawls, d'Entrèves define-a como uma ação ilegal, tal, na medida em que não reconhece ao Estado o

coletiva, pública e não violenta, que se atém a direito de impor obrigações contra a consciência,

princípios éticos superiores para obter uma mudança reconhece-lhe o direito de punir toda a violação das

nas leis. Podemos distinguir as situações que entram na próprias leis. Ativa é a que se dirige ao mesmo tempo

categoria geral do direito de resistência, baseados em para a parte preceptiva e para a parte punitiva da lei, de

diversos critérios calcados no tipo de desobediência tal modo que o que a realiza não se limita a violar a

em ato: a) omissiva ou comissiva que consiste em não norma mas tenta subtrair-se à pena de todas as

fazer o que é mandado (o serviço militar, por exemplo) maneiras. ou em fazer aquilo que é proibido (é o caso do negro Combinando os diversos aspectos de cada critério

que se senta num lugar público interditado a pessoas com todos os outros se obtém um número notável de

de cor); b) individual ou coletiva, segundo é realizada situações que não é o caso enumerar aqui. Apenas para

por um indivíduo isolado (é típico o caso do objetor de dar um exemplo, a objeção de consciência ao serviço

consciência, que geralmente age só e em decorrência militar (nos países onde a lei não a reconhece) é

de um ditame da própria consciência individual) ou por omissiva, individual, pública, pacífica, parcial e realiza

um grupo cujos membros condividem os mesmos uma forma de desobediência passiva. Outro exemplo

ideais (são exemplo típico disso as campanhas de clássico é o do tiranicídio, que é comissivo, geralmente

Gandhi pela libertação da Índia do domínio britânico); individual e clandestino (não declarado por

antecipação), violento e total (tende, como o dos

DESOBEDIÊNCIA CIVIL 337

 

monarcômacos das guerras religiosas dos séculos XVI e bem delimitado entre os dois tipos extremos,

e XVII ou o dos anarquistas das lutas sociais do século historicamente mais freqüentes e também mais

XIX, para uma mudança radical do Estado em estudados, da resistência individual não violenta e da

exercício) e realiza, também, uma forma de resistência violenta de grupo. A Desobediência civil

desobediência ativa. Voltando à Desobediência civil, tem o caráter de fenômeno de grupo próprio da

tal como é concebida habitualmente na filosofia política resistência coletiva, pelo menos em certos casos de

contemporânea — que leva em consideração as massa e, ao mesmo tempo, tem o caráter predominante

grandes campanhas não violentas de Gandhi ou as da não-violência próprio da resistência individual. Por

campanhas para a abolição da discriminação racial nos outras palavras, é uma tentativa de repelir do grupo

Estados Unidos — ela é omissiva, coletiva, pública, "sedicioso" as técnicas de luta que lhe são familiares

pacífica, não necessariamente parcial (a ação de (o recurso às armas, próprias ou impróprias) e levá-lo

Gandhi foi certamente uma ação revolucionária) e não a adotar comportamentos que são característicos do

necessariamente passiva (as grandes campanhas contra objetor individual (a recusa de porte de armas, o não-

a discriminação racial tendem a não reconhecer ao pagamento de taxas, a abstenção da realização de um

Estado o direito de punir os pretensos crimes de lesa ato que repugna à própria consciência, como a

discriminação). adoração de deuses falsos e mentirosos, etc).

A Desobediência civil, enquanto é uma das várias

III. OS CARACTERES ESPECÍFICOS DA formas que pode assumir a resistência à lei, é também

DESOBEDIÊNCIA CIVIL. — Com a finalidade de e sempre caracterizada por um comportamento que põe

distinguir a Desobediência civil de todas as outras intencionalmente em ação uma conduta contrária a uma

situações que entram historicamente na vasta categoria ou mais leis. Deve portanto distinguir-se de

do direito de resistência, as duas características mais comportamentos que muitas vezes a acompanham e

relevantes entre as que acima foram citadas são a ação que, embora tenham o mesmo fim de contestar a

de grupo e a não violência. A primeira característica autoridade fora dos canais normais da oposição legal e

serve para distinguir a Desobediência civil dos do protesto público, não consistem numa violação

comportamentos de resistência individual sobre os intencional da lei. A primeira distinção a fazer é entre

quais se apoiaram geralmente as doutrinas da Desobediência civil e o fenômeno recente e clamoroso

resistência na história das lutas contra as várias formas da contestação, ainda que muitas vezes a contestação

de abuso de poder. Típico ato de resistência individual termine em episódios de Desobediência civil. O melhor

é a objeção de consciência (pelo menos na maior parte modo de distinguir a Desobediência civil da contestação

dos casos em que a recusa de servir às Forças é o recurso aos dois respectivos contrários: o contrário

Armadas não é feita em nome da militância em uma de desobediência é a obediência e o contrário de

seita religiosa, como a dos Mórmons ou dos contestação é a aceitação. Quem aceita um sistema está

Testemunhas de Jeová) ou o caso hipotético aventado obedecendo a ele; mas pode-se obedecer sem o aceitar

por Hobbes daquele que se rebela contra o soberano (na verdade a maior parte dos cidadãos obedece por

que o condena à morte e lhe impõe que se mate. A força de inércia, por hábito ou por imitação ou ainda

desobediência é individual mesmo quando apela para a por um vago medo das conseqüências de uma eventual

consciência de outros cidadãos, como é o caso de infração, sem entretanto ficar convencida de que o

Thoreau em não pagar as taxas. Individual também o sistema a que obedece seja o melhor dos sistemas

caso extremo de resistência à opressão, o tiranicídio. A possíveis). Por conseqüência, a desobediência na

segunda característica — a da não violência — serve medida em que exclui a obediência constitui um ato de

para distinguir a Desobediência civil da maior parte ruptura que põe em questão o ordenamento constituído

das formas de resistência de grupo, que diferentemente ou uma parte dele, mas não o coloca efetivamente em

das individuais (geralmente não violentas) deram lugar crise. Enquanto a Desobediência civil corresponde

a manifestações de violência onde quer que foram sempre a uma ação ainda que meramente realizadas (desde o motim à rebelião, e desde a demonstrativa (rasgar, por exemplo, o certificado de

revolução à guerrilha). convocação para o serviço militar), a contestação é

Se portanto tomarmos em consideração os dois feita através de um discurso crítico, através de um

critérios mais característicos dos vários fenômenos de protesto verbal ou da enunciação de um slogan (não é resistência, o que distingue resistência individual de por acaso que o lugar onde se desenvolve mais

resistência coletiva e resistência violenta de resistência freqüentemente um comportamento de contestação é a

não violenta, a Desobediência civil, enquanto assembléia, que é um fenômeno de resistência de grupo e não violento, ao

mesmo tempo, ocupa um lugar preciso

338 DESPOJOS, SISTEMA DOS

 

lugar onde não se age mas se fala. O outro convivência. O grande teórico do direito de resistência,

comportamento que convém distinguir da John Locke, é jusnaturalista, individualista e

Desobediência civil é o do protesto sob a forma não de contratualista e considera o Estado como uma

discurso mas de ação exemplar, como jejum associação surgida do consenso comum dos cidadãos

prolongado ou o suicídio público mediante formas para a proteção de seus direitos naturais. Ele exprime

clamorosas de autodestruição (como o pegar o fogo no seu pensamento deste modo: "O fim do Governo é o

próprio corpo depois de derramar nele matérias bem dos homens; e que coisa é melhor para a

inflamáveis). Antes de tudo, estas formas de protesto humanidade: que o povo se ache sempre exposto à

não são, como a desobediência, ilegais (se se pode ilimitada vontade da tirania ou que os governantes se

discutir a liceidade do suicídio, não é certamente achem por vezes expostos à oposição, quando se

discutível a liceidade de jejuar na medida em que não tornam excessivos no uso de seu poder e o usam na

existe a obrigação jurídica de comer); em segundo destruição e não na conservação das prerrogativas do

lugar, elas pretendem atingir como meta modificar povo?" (Segundo tratado sobre o Governo, § 229).

uma ação da autoridade pública considerada injusta, Uma terceira fonte de justificação é, finalmente, a

não de uma forma direta, isto é, fazendo o contrário idéia libertária da perversidade essencial de toda a

daquilo que deveria ser feito, mas indiretamente, forma de poder sobre o homem, especialmente do

buscando despertar um sentimento de reprovação ou máximo poder que é o Estado com o corolário de que

de execração contra a ação que se quer combater. todo o movimento que tende a impedir a prevaricação

do Estado é uma premissa necessária para instaurar o

IV. A DESOBEDIÊNCIA CIVIL E AS SUAS reino da justiça, da liberdade e da paz. O ensaio de

JUSTIFICATIVAS. — A Desobediência civil é, como Thoreau começa com estas palavras: "Eu aceito de

se disse no início, um ato de transgressão da lei que bom grado o mote: O melhor Governo é o que governa

pretende ser justificado e que acha nesta justificação, menos — ... Levado às extremas conseqüências

portanto, a razão da própria diferenciação de todas as conduz a esta outra afirmação em que também creio:

outras formas de transgressão. A fonte principal de — O melhor Governo é o que de fato não governa".

justificação é a idéia originariamente religiosa e, Manifesta é a inspiração libertária em alguns grupos

posteriormente laicizada na doutrina do direito natural, de protesto e de mobilização de campanhas contra a

de uma idéia moral, que obriga todo o homem guerra do Vietnam nos Estados Unidos dos anos 60,

enquanto homem e que como tal obriga que teve no livro de Noam Chomsky, Os novos

independentemente de toda a coação, e por mandarins, 1968, uma das expressões culturais mais

conseguinte em consciência, distinta da lei sábias.

promulgada pela autoridade política, que obriga

apenas exteriormente e se alguma vez obriga em

consciência é apenas na medida em que é conforme à BIBLIOGRAFIA.- AUT. VÁR., Civil di sobedience.

lei moral. Ainda hoje, os grandes movimentos de Theory and practice. New York 1969; S. GENDIN,

Desobediência civil, desde Gandhi até Luther King, Governamental toleration of civil disobedience. in

registraram uma forte conotação religiosa. Gandhi Philosophy and political action. Oxford University

disse certa vez a um tribunal que devia julgá-lo por um Press. London 1972 (e bibliografia citada); A.

ato de Desobediência civil: "Ouso fazer esta PASSERIN D'ENTRÈVES, Obbedienza e resistenza in una

declaração não certamente para subtrair-me à pena que società democratica, Edizioni di Comunità, Milano

deveria ser-me aplicada, mas para mostrar que eu 1970; Id., Obbligo politico e libertà di coscienza. in

desobedeci à ordem que me havia sido dada não por "Riv. int. fil. dir", 1973; R. POLIN, L'obligation

falta de respeito à autoridade legítima, mas para politique, P. U. F., Paris 1971; M. WALZER,

obedecer à lei mais alta do nosso ser — a voz da Obligation: Essays on disobedience, war and

consciência" (Autobiography, V Parte, cap. XV). citizenship, Harvard University Press. Cambridge Mass.

A outra fonte histórica de justificação é a doutrina 1970.

de origem jusnaturalista, transmitida depois à filosofia

utilitarista do século XIX, que afirma a supremacia do [NORBERTO BOBBIO]

indivíduo sobre o Estado e de que deriva a dupla

afirmação de que o indivíduo tem alguns direitos

originários e inalienáveis e que o Estado é uma Despojos, Sistema dos.

associação criada pelos próprios indivíduos através do

consenso comum (contrato social) para proteger seus Spoils system é uma expressão que entrou na gíria

direitos fundamentais e assegurar a sua livre e pacífica política dos Estados Unidos nos meados do século

XIX e que foi depois canonizada pelo uso até se tornar

um termo técnico, para indicar uma das características

do emprego público

DESPOTISMO 339

 

americano; precisamente a de que muitas funções em sobretudo a nível federal e se desenvolveu pari passu

todos os níveis, seja no âmbito da administração com a ampliação dos poderes do Presidente e com a

central, seja no da administração local, não são dadas sua desvinculação de muitos dos controles do

a pessoas de carreira, mas distribuídas, como se legislativo —, aversão que se reflete no grande

fossem verdadeiros despojos de guerra, a membros do número de cargos administrativos eletivos, partido vitorioso nas eleições. semelhantes por sua vez aos Despojos, e na grande

As origens do sistema dos Despojos remontam aos confiança dada aos partidos, tidos como mediadores da

primeiros tempos da República, embora fosse com a vontade popular. Este último fato, que torna os

chegada de Andrew Jackson à presidência, em 1828, próprios partidos organismos descentralizados e

que ele teve início, segundo a tradição. O seu complexos, destinados a refletir e a proteger idéias e

momento de maior esplendor, embora infausto, foi nos interesses imediatos dos seus eleitores, pode fazer

decênios após a Guerra Civil, altura em que a parecer justificada a mudança de muitos empregados

administração pública, inteiramente controlada . pelos públicos em cada mudança eleitoral. Se a escassa

partidos, conheceu um período de profunda corrupção. diferenciação entre os partidos, sobretudo a nível

O Pendleton Act de 1883 tentou pôr fim nisso, local, faz com que as mudanças devidas aos Despojos

estabelecendo a obrigatoriedade do concurso público não provoquem disfunções administrativas, fica porém

para uma série de empregos federais. Mas os seus a verdade de que através do spoils system os partidos efeitos não foram imediatos, e mesmo levou a uma são indiretamente financiados pela comunidade, se

inversão de tendências que se tornou particularmente tornam instrumentos de poder a nível público nas

forte entre as duas guerras mundiais. O Hatch Act de mãos de boss locais que controlam os Despojos e 1939 proibiu, depois, toda forma de atividade política ficam ligados a uma ética privada na gestão da coisa

aos empregados públicos contratados por concurso. pública, que destoa sempre mais da complexidade

Depois de 1945, não obstante o retrocesso assinalado organizativa da sociedade americana contemporânea.

pela presidência de Eisenhower, durante a qual mais de

100 mil lugares sujeitos a concurso se tornaram

Despojos do partido republicano, a profissionalização [TIZIANO BONAZZI] da administração federal quase se completou,

particularmente nos postos intermediários, permanecendo à disposição dos partidos — além de Despotismo. uma parte dos empregos nos Correios, reserva

tradicional dos Despojos —, sobretudo uma série de I. CONSIDERAÇÕES GERAIS. — 'Despotismo' significa, postos de níveis mais altos da administração federal e em sentido específico, a forma de Governo em que

agências coligadas, onde as funções de policy making quem detém o poder mantém, em relação aos seus são relevantes, como numerosos outros de níveis mais súditos, o mesmo tipo de relação que o senhor (em

baixos e não qualificados. O spoils system não é grego"despotes") tem para com os escravos que lhe

portanto hoje uma característica importante da pertencem. Como se sabe, Aristóteles distingue, desde

burocracia americana, embora esta não tenha ainda as primeiras páginas de Política, três tipos de relação alcançado a rigidez da administração central de muitas de domínio: o conjugai, ou do marido sobre a mulher;

nações européias. O sistema entretanto está bastante o paterno, ou do pai sobre os filhos; e o patronal ou

difundido a nível estadual e local, onde em muitos despósitos, que é o do senhor sobre os escravos. Com

casos faltam leis correspondentes ao Pendleton Act e base nesta distinção, desde a Antigüidade se vem

onde, de qualquer forma, abundam empregos de todo chamando despótica a forma de Governo em que a

tipo, por vezes simples sinecuras, à disposição das relação entre governantes e governados pode ser

máquinas dos partidos que deles se servem para comparada à existente entre senhor e escravos Em

manter os próprios ativistas e funcionários. sentido genérico, mormente na linguagem política

moderna que esqueceu o siginficado etimológico da

O spoils system é portanto essencial para manter

palavra. Despotismo é polemicamente usado para

em funcionamento a máquina dos partidos, função

indicar qualquer forma de Governo absoluto, sendo

que é tida por muitos como irrefutável, uma vez que é

muitas vezes sinônimo de tirania, ditadura, autocracia,

tirada dele a parte vital da administração federal. Um

absolutismo e outras formas semelhantes. Só quando

juízo de conjunto sobre o sistema dos Despojos é

se tem em conta o significado originário da palavra e o

talvez impossível. De qualquer maneira, é necessário

uso técnico que dela se fez na tradição da filosofia

ter presente a aversão inveterada do povo pelo

política, é que o termo

executivo — não foi em vão que a profissionalização

da burocracia se deu

540 DESPOTISMO

 

Despotismo indica uma forma de Governo diferente é uma forma de Governo de breve duração (a ditadura, das outras com que no discurso polemicamente por princípio, desde que o ditador romano era genérico se confunde. Despotismo, ditadura, nomeado por um período de seis meses, e a tirania, de autocracia têm de comum serem formas de Governo fato, uma vez que o tirano está geralmente destinado a em que o detentor do poder o exerce sem limites de sucumbir em conseqüência dos próprios excessos), o leis naturais, consuetudinárias, impostas por órgãos ad Despotismo é uma forma de Governo durável, até hoc, etc, isto é, detém um poder absoluto, ou legibus talvez a forma de Governo que tem tido mais longa solutus, e arbitrário, ou exclusivamente dependente da duração, como há bem pouco sustentou quem, como própria vontade. Mas as diferenças não são menos Wittfogel, analisou as condições, as formas e os modos relevantes: enquanto o caráter absoluto do poder do chamado "despotismo oriental". despótico está estreitamente ligado ao caráter dos

súditos, naturalmente dispostos à obediência e II. O DESPOTISMO EM ARISTÓTELES. — Em

incapazes de se governar por si próprios (segundo a seu significado técnico e, portanto, restrito e específico, tradição aristotélica, assim como há indivíduos que são o conceito de Despotismo nasce, como de resto grande escravos por natureza, também há povos naturalmente parte dos conceitos de teoria política do Ocidente, da escravos), o absolutismo do poder tirânico depende da Política de Aristóteles. No livro terceiro, ele distingue natureza do governante, que despreza as leis várias formas de monarquia. Uma delas é a "que é estabelecidas e governa segundo o seu capricho; própria de muitos povos bárbaros". Logo a seguir enquanto o absolutismo do déspota depende mais de especifica que estes povos bárbaros são os povos circunstâncias locais (povos dispostos por tendência à asiáticos. A razão por que tais monarquias são escravidão, consoante a tradição que se prolongou até diferentes das que têm dominado desde os tempos às famosas observações de Montesquieu sobre o heróicos e ainda dominam na Grécia (na Esparta, por Despotismo e até mais longe ainda, são os povos que exemplo), é que, "sendo esses povos bárbaros mais habitam as grandes regiões da Ásia, os "bárbaros" para servis dos que os gregos.... suportam sem dificuldade o os gregos), o absolutismo do ditador depende, antes de poder despótico exercido sobre eles" (1285 a). O que tudo, de circunstâncias temporais, ou seja, da caracteriza, portanto, esta forma de Governo é que, pela ocorrência de circunstâncias excepcionais, como, por própria índole dos povos sobre os quais se estende e, exemplo, uma guerra, que impõem, embora conseqüentemente, por uma razão objetiva, a relação temporariamente, a suspensão das garantias entre governante e governados é da mesma natureza constitucionais e a instituição de um poder que possa que a existente entre senhor e escravo. O próprio agir à margem das leis estabelecidas ou com leis Aristóteles tem o cuidado de advertir dentro do mesmo excepcionais. Só o termo "autocrata", no significado contexto que, embora suscetível de se confundir com a daquele que governa por si mesmo, é um termo tirania pelo modo como é exercido o poder (com efeito, genérico, conquanto historicamente usado para é perfeitamente correto dizer que o tirano governa de designar principalmente o Governo do czar da Rússia, modo despótico), a monarquia despótica é uma forma uso hoje obsoleto, possuidor às vezes de um de Governo diferente. A diferença verdadeiramente significado meramente polêmico que pode substituir, essencial está no fato de que a tirania constitui uma segundo os diversos contextos, tanto déspota como forma ilegal ou ilegítima, tanto pelo título como pelo tirano e ditador (mas no sentido moderno, também exercício do poder. Tanto é assim que é descrita genérico, e não no sentido antigo e específico da noutras passagens da obra (1279 b) como uma das palavra). Mais: enquanto a tirania é uma forma formas degeneradas ou corrompidas, ao passo que a degenerada de Governo, tanto na sua forma ilegal de monarquia despótica, como monarquia, pertence às governar (tirania quanto ao modo de exercício do formas não deturpadas. Eis palavras de Aristóteles: poder), quanto na sua forma ilegítima (tirania no "Esta [a monarquia despótica] possui um poder muito respeitante ao título de aquisição do poder, ou semelhante ao das tiranias, se bem que seja legítima e usurpação), o Despotismo, como aliás a ditadura, foi transmitida por direito hereditário". E pouco mais à sempre considerado como uma forma de Governo frente: "... estes reinos são tirânicos, embora seguros, perfeitamente legítima, enquanto apropriada a pois estão baseados na lei e na transmissão determinadas circunstâncias de lugar e à natureza de hereditária". Mais adiante, ao resumir a tipologia das certos povos particulares que se pretendia ou presumia monarquias, volta a definir a monarquia "bárbara" com ser incapazes de viver coletivamente, se não fosse em estes três atributos: "legal, despótica e hereditária" estado de absoluta sujeição e de obediência (1285 b). Enquanto legal, ela se distingue da incondicionada, semelhante à escravidão. Finalmente,

enquanto a ditadura, aliás como a tirania,

DESPOTISMO 341

 

tirania; enquanto despótica, das monarquias antigas e significativas variações. Veja-se o comentário de S.

modernas da Grécia; enquanto hereditária, tanto da Tomás a essa obra: depois de haver exposto o

tirania — especialmente da tirania por falta de título, conceito aristotélico segundo o qual "os bárbaros

ou por usurpação — quanto do governo dos eximnetai, suportam a monarquia despótica (principatus que é um Governo despótico, mas eletivo. Finalmente, dominativus) sem se lamentar por isso, por serem na passagem dedicada à descrição das várias formas de inclinados a suportá-la", especifica: "O que é segundo

tirania, volta ao tema das monarquias que são tirânicas a inclinação é natural e voluntário" (In libros pelo modo como é exercido o poder (as monarquias politicorum Aristotelis expositio, ed. Marietti, n.° 478, bárbaras ou orientais e o reino dos eximnetai), p. 170), recalcando assim o caráter de naturalidade e,

distinguindo-as da verdadeira e autêntica tirania, que é por conseguinte, de legitimidade da monarquia

a forma de Governo em que quem detém o poder o despótica em determinadas circunstâncias de tempo e

exerce não só despoticamente, mas também sem a ele de lugar. Ptolomeu de Lucca, no De regimine ter direito, ou porque é um usurpador (e pode-o ser nas principum, distingue o principatus politicus do monarquias hereditárias, não sendo o herdeiro segundo principatus dispoticus e explica que o segundo "é a lei que regula a sucessão no trono, e nas monarquias próprio do senhor em relação ao servo" (Livro II, c.

eletivas, não tendo sido eleito segundo as normas que VIII). No Defensor pacis, Marsílio de Pádua escreve, regulam o processo da eleição), ou porque governa parafraseando Aristóteles: "Outro modo é o de como

sobre povos livres como se fossem escravos. A forma reinam certos monarcas asiáticos, que recebem o

mais característica de tirania é, pois, aquela em que o domínio por sucessão hereditária, de acordo com a lei;

senhor domina "sobre melhores e iguais" e se exerce, mas esta lei é quase como a dos déspotas, porque está

portanto, "contra a vontade dos súditos, já que mais voltada para o proveito do monarca do que para

nenhum homem livre suportaria um domínio assim" o completo interesse da comunidade. Os habitantes

(1295 a). A monarquia despótica, pelo contrário, dessa região suportam tal Governo sem tristeza, devido

reinando sobre povos naturalmente escravos, exerce o à sua natureza bárbara e servil e à força do costume.

poder sobre sujeitos que se submetem voluntariamente Mas, no entanto, este Governo á régio, porque é

a esse poder absoluto e arbitrário. originário do país e se exerce sobre súditos

O que é ainda importante observar nesta tipologia voluntários, quiçá em virtude de que os antepassados

aristotélica é isto: como degeneração de uma do monarca foram os primeiros habitantes da região.

monarquia legítima e legal, a tirania não possui um Mas, num certo sentido, é também tirânico, na medida

lugar histórico e geográfico próprio, mas toda a em que as suas leis não estão absolutamente voltadas

monarquia se pode corromper e degenerar, dando para o benefício comum, mas antes para o do

lugar a uma forma deturpada de Governo. Podem dar- monarca" (I, 9, 4). se tiranias em todo o tempo e lugar. O Despotismo, ao

invés, é uma forma de Governo histórica e III. DE MAQUIAVEL A HOBBES. — A teoria das geograficamente bem determinada, que corresponde a formas de Governo teve, depois de Aristóteles, como

certas condições de tempo e de lugar e, como tal, todos sabem, seu maior autor em Maquiavel. Para

conquanto os não bárbaros a possam julgar Maquiavel são duas as principais formas de Governo:

desfavoravelmente, pertence ao número das formas o principado ou monarquia e a república. Duas são

puras e não adulteradas de Governo. Em conclusão, o também as espécies de principado: o de um príncipe

Despotismo é a forma de Governo (mais precisamente onde todos os demais são servos que, por soa graça e

de monarquia) que possui as seguintes características: concessão, ajudam, como ministros, a governar o

a) a relação entre governantes e governados é reino; e o de um príncipe e barões que, "não por graça

semelhante à relação entre senhor e escravos, b) dá-se do senhor, mas pela antigüidade do sangue, possuem

onde existem povos naturalmente escravos; c) estes esse grau". Entre as formas de Governo monárquico,

povos são os povos bárbaros, especificamente os da Aristóteles distinguira cinco; todos os aristotélicos o

Ásia. seguiram. Maquiavel é um inovador, não só no que

Com esta descrição das monarquias asiáticas, respeita à distinção fundamental, pois reúne a

Aristóteles introduziu na teoria política uma categoria aristocracia e a democracia dos antigos na república,

destinada a gozar de grande sucesso no decorrer dos como também no concernente à subdistinção das

séculos (chegou até aos nossos dias), a do Despotismo formas monárquicas, que reduz a duas. Destas, a

oriental. Na tradição aristotélica dos grandes primeira, ou seja, aquela em que um só é príncipe e

escritores medievais, após a redescoberta da todos os demais são servos, é, sem dúvida, a Política,

o tema é retomado sem monarquia despótica dos antigos. É interessante notar

que Maquiavel atualiza a

342 DESPOTISMO

 

exemplificação: exemplo típico do reino despótico já De resto, não obstante a diferente motivação do

não são mais os antigos impérios asiáticos, mas o reino Despotismo, mantém-se ainda assaz viva em Bodin, e

turco que lhe é contemporâneo (trata-se sempre, não manter-se-á pelos próximos séculos, a contraposição

obstante, de um Estado extra-europeu): "Os exemplos entre os países extra-europeus, habitualmente sujeitos a

destas duas diversidades de Governo são, no nosso regimes despóticos, e os países europeus, que deles

tempo, o Turco e o rei da França. Toda a monarquia ficaram geralmente imunes. A respeito do reino

do Turco é governada por um senhor, os outros são despótico da Etiópia comenta: "Ao invés, os povos

seus servos: dividindo o seu reino em Sanjacos, para lá europeus, mais altivos e guerreiros que os africanos,

manda diversos administradores, mudando-os e jamais puderam tolerar monarquias despóticas" (p.

revezando-os como lhe parece" (Il príncipe, c. IV). 575). Outro traço característico e qualificativo do

Depois de Aristóteles, o tratado mais amplo e despotismo oriental em que Bodin insiste é o da

articulado das formas de Governo é o que se encontra duração: "As monarquias despóticas foram grandes e

no segundo dos seis livros da República de Jean sumamente duradouras: foi assim com as antigas

Bodin. Pondo de parte as formas arcaicas de monarquias dos assírios, dos medas, dos persas, dos

monarquia lembradas por Aristóteles e rejeitando a egípcios, e o é hoje com a dos etíopes, a mais antiga

distinção tradicional entre formas boas e formas más monarquia de toda a Ásia e África, que mantém

de Governo, Bodin distingue três tipos de monarquia submissos como escravos cinqüenta reis, se dermos

que designa respectivamente como "despótica", "régia" crédito a Paulo Giovio" (p. 579). A razão desta

e "tirânica", levando precisamente em conta não três duração está, segundo Bodin, na plenitude e totalidade

diversos tipos de regime, mas três diversos modos de do poder (antecipando uma categoria política

exercer o mesmo tipo de poder, que é o poder régio, contemporânea, estaríamos tentados a traduzir a

ou seja, o supremo poder concentrado numa só caracterização bodiniana do pleno poder com o

pessoa. É assim que define a monarquia despótica: "... atributo "totalitário"), que torna vis e servis os súditos:

aquela em que o príncipe se tornou senhor dos bens e em contraste com a tradição aristotélica, o caráter servil

das pessoas dos súditos pelo direito das armas e da desses povos não é a causa do Despotismo, mas a

guerra justa, e governa os súditos como um chefe de conseqüência.

família governa os seus escravos" (Livro II, c. 2, ed. Bodin capta bem a diferença entre Despotismo e

UTET, p. 570). Nesta definição há a notar duas coisas: tirania. Conquanto rejeite a distinção entre formas

primeiro, a costumada assimilação da relação de poder boas e formas más de Governo e considere tanto o

despótico à relação entre senhor e escravos, Despotismo quanto a tirania como duas espécies de

segundo,uma motivação neste tipo de relação monarquia, reconhece que existe uma diferença

totalmente diversa da tradicional, que se fundava na fundamental entre tratar como escravos os que deveras

natureza servil de certos povos. Para Bodin, o o são (sejam eles escravos por natureza ou por

fundamento do poder despótico é unicamente a expiação de uma culpa), e tratar como escravos

conquista e, além disso, a conquista numa guerra homens e povos livres. O déspota reina como senhor

justa. Isto quer dizer que, para Bodin, como aliás para sobre escravos, o tirano reina como senhor sobre pessoas

todos os escritores políticos cristãos, a escravidão só livres Isto poderiam até explicar por que é que os reinos

pode ter uma causa, o cativeiro de guerra, entenda-se despóticos duram e as tiranias se mantêm, em geral,

de uma guerra justa, porque só em tal caso o vencedor por breve tempo. "Os homens livres e senhores dos

mantém aquele que conquistou por direito e não seus bens, quando tentam escravizá-los ou usurpar o

apenas pela força. Considerada a guerra justa como que lhes pertence, depressa se rebelam, porque

uma sanção, a escravidão é o castigo conseqüente e, possuem um espírito nobre, nutrido de liberdade e não

como tal, isto é, como conseqüência de um delito, é abastardado pela servidão" (p. 579). Tanto a

lícita. Comum com a tradição é em Bodin a monarquia despótica como a tirânica se distinguem

especificação das monarquias despóticas dos grandes ainda da régia que. diversamente da primeira, não

impérios exóticos. "Existem ainda algumas — diz ele reina sobre escravos e, em contraste com a segunda,

— na Ásia, na Etiópia e mesmo na Europa, como, por não trata os livres como escravos.

exemplo, a senhoria dos Tártaros e a Moscóvia" (p. Também Hobbes e Locke baseiam o reino despótico

573). Mas a casuística apresenta-se enriquecida com na conquista. Escreve Hobbes no Leviatã: "O domínio

uma referência aos primeiros grandes impérios adquirido com a conquista ou com a vitória bélica é o

coloniais. A propósito de Carlos V, Bodin observa que alguns escritores chamam despótico, de despótes,

que, "subjugado o reino do Peru, ele se tornou seu que significa senhor ou patrão, e é o domínio do patrão

monarca despótico" (p. 577). sobre o servo" (c. XX). É de notar, em relação à análoga

fundamentação de Bodin. que falta aqui sequer a

DESPOTISMO 343

 

referência à guerra justa. É que, para Hobbes, não há por isso, subdistinguira a monarquia em duas

justiça antes de um pacto ou de uma lei oriunda de um subespécies, das quais uma era a monarquia despótica.

pacto: e o pacto entre vencedor e vencido surge Em Esprit des lois, Montesquieu distingue três formas somente depois da vitória; mais, é esse mesmo ato que de Governo, a monarquia, a república e o Despotismo.

legitima o poder do primeiro sobre o segundo. Deste modo, o Despotismo torna-se uma forma

No capítulo XV do autônoma, deixando de ser apenas, como tinha sido Segundo tratado sobre o

governo, até então, uma espécie do gênero monarquia. Locke distingue as três formas tradicionais

de domínio do homem sobre o homem, o paterno, o Distingue-as segundo a sua natureza e segundo o seu civil e o despótico, apoiando-se na sua diversa base de princípio. Segundo a natureza, o Governo despótico é legitimação: o domínio paterno funda-se na geração, o Governo em que "um só, sem leis nem freios, tendo, por isso, um fundamento natural; o civil assenta arrasta tudo e todos atrás dos seus desejos e no consenso, tendo, conseqüentemente, um caprichos" (Livro II, c. I). Segundo o princípio, o fundamento contratual ou convencional; o despótico Governo despótico se rege pelo medo, enquanto que o estriba no direito que o vencedor de uma guerra justa monárquico se guia pela honra e o republicano pela

tem de punir os vencidos, tratando-os como escravos. virtude. Ninguém antes de Montesquieu tinha tratado Esta tripartição interessa a Locke não só para fins do Despotismo com tanta amplitude e com uma descritivos, mas também para sustentar que, em geral, preocupação tão grande até pelos mínimos detalhes. O afora casos excepcionais, só é Governo legítimo aquele Governo despótico é ali analisado em suas que se funda no consenso, e para condenar tanto as instituições, nas suas relações com a educação, com a doutrinas paternalistas do poder político, quanto as administração da justiça, com a exação dos tributos, despóticas. Na caracterização do Governo despótico, com o comércio, com a religião e por aí afora. Locke segue, por um lado, a tradição que vê nesta Dos temas tradicionais o tratado de Montesquieu

forma de Governo a transposição da relação existente mantém inalterado o da relação servil entre

entre senhor e escravo para o âmbito da relação governantes e governados. A propósito da educação

governante-governado, e, por outro, reafirma a escreve que, nos Governos despóticos, "a educação doutrina já surgida com Bodin, segundo a qual o único tem de ser servil" (Livro IV, c. III). E da condição das fundamento de legitimidade do Governo despótico é a mulheres: "Nos estados despóticos, as mulheres não vitória numa guerra justa. Particularmente interessado introduzem o luxo, são elas mesmas objeto de luxo.

pelo problema da relação entre poder político e São obrigadas a viver numa condição de extrema

propriedade, Locke explica também as diferenças entre escravidão" (Livro VII, c. IX). Os povos que estão as diversas formas de domínio pelo diverso modo de sujeitos a um regime despótico se encontram num

ordenar a propriedade: poder político é aquele em que estado de escravidão política, quando não num estado

os cidadãos podem dispor livremente das suas de completa escravidão civil. Outra idéia em que propriedades; paterno, quando os destinatários do Montesquieu segue a doutrina tradicional do poder não podem temporariamente gozar da Despotismo é a que faz dos grandes impérios antigos e propriedade, isto é, enquanto não atingirem a modernos do Oriente o teatro deste abominável maioridade; despótico, quando os súditos não possuem regime, tão contrário à natureza dos povos europeus. O propriedade alguma. Entre as notas características do protótipo dos regimes despóticos é, para Montesquieu,

Despotismo oriental, existe sempre também esta: o o império chinês. Enquanto a monarquia e a república

déspota é senhor efetivo (e não apenas de modo são as formas de Governo que fomentaram o

eminente) das terras sobre que governa; nelas não desenvolvimento civil e intelectual europeu, o

existe, portanto, propriedade privada no sentido estrito Despotismo é a forma de Governo que manteve o

da palavra, ou seja, a propriedade como direito de continente asiático num estado de constante atraso e

gozar e dispor da coisa como aprouver. fez dos grandes impérios que lá se sucederam,

sociedades sem história. No artigo Despotisme da

IV. O DESPOTISMO SEGUNDO Encyclopédie, tirado de Esprit des lois, os reinos

MONTESQUIEU. — A consagração da categoria do despóticos, definidos como Governos "tirânicos, despotismo oriental dá-se na obra de Montesquieu, arbitrários, absolutos de um só homem", são situados

onde o Despotismo se ergue pela primeira vez à na Turquia, no Mogol, no Japão, na Pérsia, ou seja, em

dignidade de tipo primário de forma de Governo ao "quase toda a Ásia". lado da monarquia e da república. Como já se disse, Depois de Montesquieu, a contraposição da

Maquiavel havia reduzido a duas, monarquia e monarquia ou da república, únicos governos

república, as formas fundamentais de Governo e, consentâneos com os povos civilizados, ao

Despotismo em que jazem os povos orientais, torna-se

um

$44 DESPOTISMO

 

dos tópicos da cultura iluminística, um dos traços da teocracia — escreve ele — eis o mais grave e o

constantes da polêmica dos "philosophes" contra os mais fatal, o que preparou o caminho para o

séculos e os povos obscuros. Em sua obra principal, despotismo oriental" (séc. XI). Ou ainda: "Todo o

De 1'esprit (1758), Helvétius se detém longamente no Oriente se acha ainda nesta situação: ninguém ali pode confronto entre Governos "livres" e "despóticos" compreender o que são as nossas repúblicas da

(principalmente nos capítulos XVI-XXI do terceiro Europa, tidas como sociedades monstruosas. E um

Discurso), mas, no momento em que enfrenta o preconceito que não tem como origem senão as antigas

problema do seu contraste, logo adverte que, ao falar idéias teocráticas, jamais totalmente apagadas nesta

de Despotismo, se refere àquele "desejo desenfreado parte do mundo" (séc. XII). Daí se segue que a luta por

de poder arbitrário como o que se exerce no Oriente". uma "Europe raisonnable" deva ser, ao mesmo tempo,

Se há mil razões para execrar o Despotismo, o autor uma luta contra o Despotismo e a religião sua aliada.

de De 1'esprit não deixa escapar nenhuma. Distingue duas espécies de Despotismo, o que se abate de V. O DESPOTISMO COMO CATEGORIA

improviso com sua força sobre uma nação virtuosa POLÊMICA. — A par do significado específico de

como a Grécia, e o que se instaura, com o andar do Despotismo exposto até aqui, ocorre também na

tempo, no luxo e na moleza. Deste, que predomina literatura do século XVIII um significado genérico, o

nos grandes impérios orientais, ele julga ocupar-se de Governo arbitrário, que, como tal, não é próprio

mostrando seus tristes efeitos sobre a natureza das apenas dos povos orientais mas também de outros

instituições e sobre o caráter dos súditos, povos, dos europeus por exemplo, em determinados particularmente no que respeita ao aviltamento da momentos da sua história. Assim entendido, o

virtude, que era, para Montesquieu, o princípio Despotismo transforma-se num conceito polêmico de

inspirador das repúblicas. que alguns escritores políticos se servem até para

No Esprit des lois, o tema das razões do Despotismo criticar e combater seu próprio Governo. Em Essai sur

se tinha, no entanto, ampliado: entre elas não se le despotisme, publicação anônima de 1776, Gabriel-

contava já apenas a natureza dos povos servis, Honoré Mirabeau considera a propensão para o

segundo a tradição que remontava aos gregos, mas Despotismo, ou mando arbitrário, como um dado

igualmente o clima, a natureza do território, o caráter constante da natureza de cada indivíduo e de cada

das instituições, das quais a mais importante era o povo. Não há povo que, em sua história, não tenha

vizirado, e a religião, particularmente a religião conhecido períodos em que o Governo se transformou

maometana, que, na expressão de Montesquieu, de livre em despótico. Só a Suíça é exceção. Embora

"falando só a linguagem da espada, age ainda hoje reconheça que é a Ásia que continua vítima do "flagelo

sobre os homens com o mesmo espírito destruidor que destruidor" do Despotismo, de que foi berço, Mirabeau

lhe deu vida" (Livro XXIV, c. IV). A relação de não hesita em levantar-se como acusador do Governo

dependência do Despotismo da religião é o tema despótico de Luís XIV. A caracterização que ele faz do

fundamental de Recherches sur 1'origine du Governo despótico é genérica. Considera-o como

despotisme oriental de Nicolas-Antoine Boulanger, corrupção do bom Governo, como algo mais parecido

obra póstuma aparecida em 1762, cerca de quinze anos com a tirania do que com o Despotismo, no sentido

depois de Esprit des lois. Segundo Boulanger, a próprio da palavra: "Pretendo demonstrar — escreve

origem de todos os males da humanidade está no poder ele — que o despotismo é, no soberano, amor ao

da religião, ou, para melhor dizer, dos sacerdotes, isto desfrute e, em conseqüência, que a sujeição ao

é, na teocracia, que, tornando o homem idólatra, o despotismo é, nos povos, ignorância ou esquecimento

torna também escravo, bárbaro e selvagem: dos próprios direitos. Instrua-se o rei e os súditos e o

"Conquanto se afigure sublime um Governo que só tem Despotismo será cortado de raiz" (ed. original, pp. 47-

o céu como perspectiva e que pretende fazer dele seu 48).

modelo, não poderá ter na terra, contudo, senão um Como categoria essencialmente polêmica, o

sucesso funesto. O edifício político construído aqui Despotismo reaparece no célebre pamphlet

embaixo sobre tal especulação, há de necessariamente antinapoleônico de Benjamin Constant, De 1'esprit de

ruir e provocar os maiores males" (séc. XI). Enquanto conquête et de l'usurpation dans leurs rapports avec

no Ocidente a teocracia tem dado origem ao la civilisation européenne (1813): "Eu entendo por

banditismo e à liberdade desenfreada do selvagem, no Despotismo — escreve Constant — um Governo onde

Oriente, pelo contrário, deu lugar a regimes despóticos, a vontade do senhor é a única lei; onde as

cujas vítimas têm sido e continuam a ser os respectivos corporações, quando existentes, não são senão seus

países: "Entre todos os vícios políticos órgãos; onde o senhor se considera o único

proprietário do seu império e não vê nos

DESPOTISMO 345

 

seus súditos senão usufrutuários; onde a liberdade avaliação claramente pejorativo. Mas é preciso fazer

pode ser tirada aos cidadãos, sem que a autoridade se pelo menos uma exceção, quando ele é usado na

digne explicar os motivos e sem que se possa ter a expressão também setecentista de "Despotismo

pretensão de os conhecer; onde os tribunais estão iluminado". A idéia do Despotismo de bom sentido é

subordinados aos caprichos do poder; onde as suas um elemento importante da teoria e da ideologia

sentenças podem ser anuladas; onde os absolvidos são política da fisiocracia. Começando pelo fundador, conduzidos perante novos juizes, instruídos pelo François Quesnay, os fisiocratas sustentaram que, exemplo dos seus predecessores de que não existem existindo uma ordem natural, governada por leis

senão para condenar" (Parte I, c. IX). Na realidade, a férreas e objetivas, tanto físicas como morais, incumbe

crítica de Constant é uma crítica direta à usurpação e ao bom legislador não já criar leis positivas a seu

só uma crítica indireta ao Despotismo, já que este, talante, mas reconhecer as leis naturais e, como Governo arbitrário, é um modo de exercer o conseqüentemente, promulgar leis positivas que se

poder que permite ao usurpador conservá-lo. Em suas conformem o mais possível com a natureza. Para o páginas, a diferença entre Despotismo e usurpação cumprimento desta tarefa, que não é constitutiva mas

corresponde à distinção clássica entre o tirano de apenas declarativa, é indispensável um soberano único

exercício e o tirano de título. Mais uma vez, o conceito que, quando instruído por sábios conselheiros sobre a

genérico de Despotismo se sobrepõe ao de tirania. existência das verdadeiras leis, há de gozar da

Enquanto na teoria clássica do Despotismo oriental, a plenitude dos seus poderes para urgir sua aplicação e

forma de Governo despótico é a de maior estabilidade para promover, agindo assim, o bem-estar e a e, por isso, de mais longa duração, para Constam os felicidade dos próprios súditos. Em sua obra L'ordre Governos despóticos não estão fadados a durar e naturel et essentiel des sociétés politiques (1767), o sofrem constantes e repentinas mudanças. Isso é sinal fisiocrata Le Mercier de la Rivière distingue duas

evidente de que ele pensa mais no fenômeno da tirania formas de Despotismo, um que ele chama "legal" e o do que no do Despotismo próprio dos grandes outro "arbitrário". Enquanto que o segundo, inspirado impérios, descritos por Montesquieu. na simples "opinião", é mau, o primeiro, guiado pela

Constant faz referência a outro problema importante "evidência", é o único modo de bom Governo. Com

da doutrina do Despotismo: à relação entre o efeito, uma vez averiguado que a ordem natural é Despotismo e a guerra. Já no pensamento iluminístico, evidente, ou seja, que pode ser compreendida em sua a execração da guerra anda junta com a condenação do totalidade pela mente humana iluminada pela razão, Despotismo. Ao criticar o plano de paz perpétua do ela torna-se pelo mesmo fato coagente e, por

abade de Saint-Pierre, Rousseau observa que não se conseguinte, não pode ser imposta senão pode esperar uma política de paz de Governos despoticamente. Existe porventura alguém que se despóticos, porquanto "é sabido que, de um povo de lamente de ser obrigado a aceitar sem discussão os

escravos, se tomam dinheiro e homens à vontade para teoremas da geometria euclidiana? Euclides não é subjugar outros" (Juízo sobre o plano de paz menos déspota que o monarca iluminado que governa perpétua). Assim, quando Kant pensa que a primeira obedecendo à evidência das leis naturais. Mas trata-se,

condição de um tratado entre Estados para o sem dúvida, de um Despotismo natural e necessário, estabelecimento da paz perpétua é que eles tenham conforme com a razão. Le Mercier de la Rivière

uma forma de Governo republicana, entende por encontrou eco em Pierre-Samuel Dupont de Nemours Governo republicano um Governo não despótico. quem, depois de haver condenado como formas de Constant contrapõe o espírito de conquista, tornado mau Governo a democracia, a aristocracia e a

anacrônico, ao espírito de comércio: assim como o monarquia eletiva, exalta a monarquia hereditária, por

espírito de comércio exige e promove a paz, assim o ser só nesta forma de Governo "simples e natural" que

espírito de conquista, intimamente ligado ao regime os soberanos são verdadeiramente "déspotas" (De

despótico, é fomentador de guerras. l'origine et des progrès d'une science nouvelle, 1768).

Contra esta tese Mably escreveu um ensaio,

VI. O DESPOTISMO ILUMINADO. — Levada em conta Dúvidas apresentadas aos filósofos-economistas sobre

a distinção entre bom e mau Governo, o Despotismo a ordem natural e essencial das sociedades políticas

sempre foi tido como exemplo de Governo nocivo. Na (1768), que constitui momento importante na disputa

linguagem política, independentemente da sua setecentista acerca do Despotismo. Para Mably, o significação descritiva que, como vimos, muda de um próprio conceito de Despotismo legal já encerra uma

autor para outro, o termo Despotismo possui contradição nos termos. Se um Governo é usualmente um significado de verdadeiramente despótico, ou tal que quem detém o

supremo poder não está

346 DESPOTISMO

 

sujeito a qualquer controle, não poderá deixar de ser é definido como "Despotismo da aristocracia

arbitrário: na realidade não existe outra forma de teocrática". Embora seja do Oriente que nasce a época

Despotismo senão a do Despotismo arbitrário; pelo histórica, esses Estados, a China e a Índia, devido à sua

menos o Despotismo se converte sempre num Governo situação estacionaria, acham-se ainda à margem da

de arbítrio e, portanto, em despotismo arbitrário. À história do mundo. Havendo alcançado um certo grau

controvérsia entre Mably e os fisiocratas não é de desenvolvimento, o primeiro grau da evolução do

estranho o problema do Despotismo oriental: enquanto espírito objetivo, aí se detiveram, ficando alheios ao

Quesnay e Le Mercier de la Rivière haviam exaltado o movimento histórico. O tema também repetido da

Governo da China como um exemplo imitável de relação entre Despotismo e imobilismo tem sua

despotismo legal, Mably os critica, sustentando que o confirmação nestas frases de Hegel: "O universal, que

Governo chinês é também, como não podia deixar de aqui surge como substanciai, moral, é, por tal

ser, um Governo despótico, uma forma de Governo absolutismo, tão despótico, que jamais houve lugar

arbitrário; defende encarniçadamente o Governo misto para a liberdade subjetiva e, conseqüentemente, para a

baseado na separação dos poderes, que tinha tido mudança. Desde que o mundo é mundo, estes

como seu maior teórico precisamente um crítico impérios não se puderam desenvolver senão em si

severo do Despotismo oriental, o autor de Esprit des mesmos. Na idéia eles são os primeiros e, ao mesmo

lois. tempo, são os imóveis" (Filosofia della storia, ed. La

Nuova Italia, II, p. 14).

VII. DE HEGEL A WITTFOGEL. — A idéia ou mito do A Filosofia da história de Hegel contribuiu para

Despotismo oriental atravessa todo o século XIX e fixar, de modo quase que definitivo, a categoria do

chega, como já dissemos, até aos nossos dias, isto é, Despotismo oriental, havendo-lhe assim encerrado, se

até à crise ou declínio da concepção eurocêntrica da não esgotado, a série histórica. Em virtude da análise

história, da concepção que contrapunha a Europa marxista, que deslocou o centro de gravidade da

progressiva ao Oriente imóvel, fazendo depender o pesquisa histórica das instituições políticas para a

desenvolvimento das sociedades mais atrasadas do globalidade das formas e das relações de produção, o

encontro, que poderia também ser um choque problema tradicional do Despotismo oriental cedeu

doloroso, com as nações européias mais avançadas. lugar ao problema, em torno do qual se acendeu um

Bastará lembrar aqui o lugar que ocupa a categoria do secular debate ainda hoje atualíssimo, do modo de

Despotismo na filosofia da história de Hegel, que é produção asiático que, enquanto diverso dos modos de

uma sublimação do eurocentrismo. Fiel à sua visão produção que teriam caracterizado a história do

histórica da realidade, Hegel toma as célebres Ocidente (escravista, feudal, burguês), conserva da

categorias de Montesquieu e considera-as como categoria do Despotismo oriental a conotação de

momentos sucessivos do desenvolvimento histórico. estaticidade e contribuiu para a permanência da idéia

"O Oriente sabia e sabe que apenas um é livre; o eurocêntrica de um Oriente inerte e imóvel. Só nestes

mundo grego e romano, que só alguns são livres; o últimos anos é que o tema do Despotismo oriental foi

mundo germânico, que todos são livres. Por isso, a ressuscitado pelo livro de Karl A. Wittfogel, Oriental

primeira forma que nós vemos na história do mundo, é Despotism (1957), uma obra de análise teórica e, ao

o Despotismo, a segunda, a democracia e a aristocracia, mesmo tempo, de debate político. O contraste entre

e a terceira, a monarquia". São despóticos os Estados sociedades policêntricas, como as que se radicaram na

primitivos e bárbaros da África, anteriores à Europa, caracterizadas por uma forte tensão entre

colonização, onde a escravidão (característica, como sociedade civil e aparelho estatal, e sociedades

vimos, peculiar das sociedades governadas de forma monocêntricas, caracterizadas pelo predomínio do

despótica) "constitui a relação fundamental do Estado sobre a sociedade, como as formadas e

direito"; por isso, ali "governa um senhor, visto que a estabelecidas nos grandes impérios orientais e, de

rudeza sensível só pode ser domada por uma força qualquer modo, em sociedades extra-européias (como

despótica" (trata-se do tema assaz repetido da relação algumas das grandes civilizações americanas pré-

entre Despotismo e sociedade servil). Mas os grandes colombianas), não seria só um conceito polêmico e

Estados despóticos surgiram e se perpetuaram na Ásia, muito menos um mito. É, segundo Wittfogel, uma

a começar pelo império chinês, definido como realidade histórica que, embora identificada há séculos,

"Despotismo teocrático" (o nexo entre Despotismo jamais mereceu dos historiadores a devida atenção.

político e teocracia é também tipicamente Wittfogel retoma e desenvolve alguns temas

iluminístico); é de onde nasce a época histórica (a tradicionais: o caráter total, não controlado, e, por isso,

África é ainda um continente sem história). Seguiu-se absoluto do poder despótico; o terror como

depois a Índia, cujo Governo instrumento de

DESVIACIONISMO 347

 

domínio e, correlativamente, a sujeição total do súdito Historicamente, é no X Congresso do Partido

ao soberano; a longa duração temporária; e, Bolchevique (março de 1921) que podemos situar o

finalmente, a conexão entre Despotismo e teocracia. A momento em que o termo desvio assume um

inovação de Wittfogel em relação à tradição está na significado "oficial": foi com efeito então aprovada

explicação do fenômeno: o potentíssimo aparelho uma Resolução final que condenava o "desvio anarco-

burocrático que constitui o nervo do Despotismo sindicalista", como foram definidas as posições

surge da necessidade que existe nos territórios das encabeçadas pelo grupo da Oposição Operária. Esta

grandes planícies asiáticas de uma regulamentação da expressão faz referência a uma orientação de tipo

irrigação, ou seja, de uma regular e regulamentada ideológico, mas as críticas formuladas por Lenin no

distribuição e canalização da água dos rios, ordenadas Relatório ao Congresso e a Resolução final

do alto. Não se trata mais, como acontecia nos mantiveram-se rigorosamente no plano teórico-

escritores clássicos, da natureza dos povos, nem, como político, isto é, sem buscar implicações ideológicas nas

nos modernos, da natureza do clima ou da religião: o posições definidas como desviacionistas. Segundo a

Estado burocrático e despótico das sociedades que citada definição de Togliatti, trata-se indubitavelmente

Wittfogel chama "hidráulicas", tem a sua origem em de posições (minoritárias) incompatíveis com a linha

razões técnicas, ligadas, por sua vez, à natureza do política oficial. solo e à forma de produção. Como forma de Governo, No período posterior, o uso do termo tornou-se mais

o Despotismo caracteriza-se pelo monopólio da amplo, estendendo-se do plano político ao ideológico. organização burocrática que, criado por razões No biênio 1925-1926, com a chefia de Stalin, o partido objetivas nas sociedades agrárias e aplicado ainda na viu-se comprometido na luta contra o "desvio de época contemporânea às sociedades industriais, direita" e de "esquerda", a propósito da questão rural e constitui a mais terrível ameaça para a liberdade do da "NEP nas aldeias", um conflito inteiramente homem. político, enquanto era imputado ao grupo de Trotzky

um "desvio pequeno-burguês", portanto essencialmente

ideológico. Parece então consolidado um uso mais

genérico do termo, referido a posições tanto teórico-

BIBLIOGRAFIA. - R. KOEBNER, Despot and políticas como ideológicas. Neste sentido, é

despotism. Vicissitudes of a political term. "Journal of aparentemente lógico falar de "desvios de todo gênero", the Warburg and Courtauld Institute", 1951; A. como fez Kruschev no Relatório ao XX Congresso do MAFFEY, Un plagio di F. Quesnay: il Despotisme de la P.C.U.S., a propósito das conseqüências do culto da Chine. "Il pensiero politico", 1973; G. SOFRI, Il modo personalidade durante a chefia de Stalin. É possível, di produzione asiatico, Einaudi, Torino 1969; S. contudo, observar um uso do conceito de desvio STELLING-MICHAUD, Le mythe du despotisme oriental, bastante diferente do da história precedente: se antes o "Schweizer Beitrage zur allgemeine Geschichte", desvio era definido como uma posição errônea por ser 1960-61; F. VENTURI, Despotismo orientale. "Rivista assim julgada pela maioria do partido, agora a crítica storica italiana", 1960; K. A. WITTFOGEL, de Desviacionismo se aplica à própria maioria. A

Dispotismo orientale (1957), trad. ital., Sugar, Milano identificação dos desvios não está mais vinculada à luta 2 1980 política entre tendências, mas, a posteriori, à mudança

nas orientações gerais e à correção de rumos. Mais

[NORBERTO BOBBIO] ainda: o desvio acaba por ser entendido como um

afastamento de idéias condutoras gerais, válidas em si

Desviacionismo. mesmas.

A experiência dos comunistas chineses avança

Na tradição dos partidos comunistas da Terceira precisamente na linha desta concepção mais ampla.

Internacional, Desviacionismo é o comportamento Como posição errônea, o desvio não é necessariamente

subjetivo de quem incorreu em desvio. Observando referível a indivíduos ou grupos bem identificados do

que este é o termo usado vulgarmente, sendo o de partido; pode ser uma tendência difusa, mesmo

Desviacionismo menos freqüente, podemos considerá- majoritária, pode atribuir-se a todo o partido (vejam-

los, no entanto, sinônimos. se as experiências históricas do Movimento Cheng

Segundo a definição de Togliatti, trata-se de Feng e alguns aspectos da Revolução Cultural). Os

"posições inconciliáveis com a linha política seguida" desvios são um risco constante e inevitável; portanto,

( sua prevenção, identificação e correção hão de ser Depois do XX Congresso do P.C.U.S., 1956). Esta

definição, conquanto eficaz, não leva de fato em conta confiadas a um compromisso incessante de discussão,

uma certa evolução do conceito nos períodos leninista crítica e staliniano, nem o uso peculiar que dele fizeram os

comunistas chineses.

348 DIPLOMACIA

e persuasão, tanto no plano ideológico como político. Burke, em 1796. Deriva de diploma, que era a folha

O específico da experiência chinesa em matéria de enrolada usada antigamente para as leis e para os

desvio está, porém, nisto: embora seja necessário editais públicos, e que passou a ser, depois, sinônimo

identificar em cada caso os componentes políticos e de licença e privilégio concedidos às pessoas. O uso de

ideológicos do desvio, eles andam, não obstante, mensageiros para dirimir as controvérsias é muito

sempre indissoluvelmente ligados, já que, por trás de antigo. Se deixarmos de lado as primeiras

um desvio político, há sempre um desvio ideológico experiências feitas pelo homem à propósito, de que

e, vice-versa, um desvio político produz não temos testemunho preciso, pertenceu aos gregos,

necessariamente desvios ideológicos. no século V a.C, o estabelecimento de um sistema de

Como se vê, o uso histórico do conceito de desvio relações diplomáticas, codificando o princípio da

não é unívoco. Tanto assim que se torna problemático inviolabilidade dos mensageiros, de quem se exigia

defini-lo abstratamente de um modo satisfatório. apenas uma grande habilidade oratória, como se lê em

Particularmente, se nos referirmos ao uso mais restrito Tucídedes, na Guerra do Peloponeso.

do termo (posição incompatível com a linha política Tendo caído em desuso entre os romanos, que

do partido), será difícil distinguir o desvio do foram, por seu lado, os inventores do uso de

fracionismo. arquivamento dos tratados, a arte da Diplomacia