dos Estados-membros, mas dão lugar a uma…

dos Estados-membros, mas dão lugar a uma entidade a preponderância de um sujeito sobre outro, todas as

separada, destinada a exercer sua própria função, não Organizações internacionais se baseiam no princípio

já por meio dos órgãos dos Estados, mas sim mediante da igualdade dos membros. Isto não impede, aliás,

a instituição de órgãos adequados, previstos no acordo como se dirá a seguir, que algumas organizações, por

internacional. exigências de estrutura e funcionamento, tenham

Outro elemento de individualização do conceito de introduzido, no próprio ordenamento interno,

Organização internacional se deduz da consideração corretivos tais como o voto ponderado que derrogam o

da atual realidade jurídica, caracterizada pela princípio da paridade dos membros. pluralidade de ordenamentos. Considerada, de fato, sob Ainda outro elemento é o da pluralidade dos o aspecto normativo, toda Organização internacional membros que constituem uma Organização constitui ordenamento jurídico, já que possui uma internacional. Esta se origina num acordo multilateral

estrutura própria, seus órgãos, seus meios de ação e e só fica geralmente instituída quando um certo

normas jurídicas peculiares. Este ordenamento, número de Estados, previsto no próprio acordo,

embora se mova, em sentido lato, na órbita do manifestou a vontade definitiva de participar, mediante

ordenamento internacional geral, de que se distingue as formalidades prescritas para a aceitação do ato

e freqüentemente se afasta em virtude da própria institutivo. autonomia, possui um caráter particular, quer em

relação aos Estados e ao ato que lhe deu origem, quer II. A CRIAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL.

porque visa a disciplinar, não já toda a vida dos — Todo o fenômeno associativo entre sujeitos de

membros, mas apenas algumas das suas atividades. direito internacional tem sua origem num acordo de

Segue-se, portanto, de quanto fica dito que a que deriva o conjunto de direitos, obrigações, poderes,

Organização internacional representa como que um faculdades e encargos de que são titulares os membros

genus participantes da associação. Também as Organizações em relação à species das uniões internacionais,

internacionais que, conforme se disse, pertencem à

podendo ser definida como associação entre sujeitos

de direito internacional, instituída e disciplinada categoria mais ampla das uniões de Estados, devem a

segundo normas do mesmo direito, concretizada numa sua origem a um acordo internacional; mas nem todos

entidade de caráter estável e dotada de um os acordos internacionais são aptos para dar vida a

uma entidade, nem toda a união cristaliza numa

ordenamento jurídico peculiar, bem como de órgãos e

meios próprios para cumprir os fins de interesse instituição. Para haver uma Organização

comum para que foi criada. internacional, é mister que exista uma entidade

separada dos Estados-membros que participaram do

O fato de as Organizações internacionais terem de acordo, é mister também que estes hajam constituído

ser instituídas, como se disse, mediante acordo entre

um aparelho institucional, isto é, um conjunto de

sujeitos de direito internacional exclui, de per si, que

órgãos e de institutos distintos de cada um desses

no conceito exposto possam ser incluídas aquelas

Estados e que a entidade tenha seu próprio

outras formas de associação que não se constituem ordenamento interno e uma atividade específica na

por meio de atos jurídicos internacionais, comumente

busca dos interesses comuns dos associados.

designadas como organizações não governativas.

O ato institucional da Organização internacional

Ao conceito de Organização internacional acima não se considera, portanto, apenas como ato formal

apresentado, a análise da realidade permite acrescentar pertencente à categoria jurídica dos acordos, mas

certos elementos que, por sua presença na quase também como ato diretamente ligado à nova entidade

totalidade das Organizações internacionais existentes, a que dá vida e cuja constituição representa. Na

bem podem ser considerados como características verdade, ele não possui as características normais de

gerais dessas entidades. O primeiro de tais elementos um acordo internacional, destinado a esgotar seus

reside no caráter voluntário da sua constituição. O efeitos com a consecução dos objetivos previstos, mas

acordo internacional que lhe dá origem é, de fato, o as de um ato destinado a perdurar e a desenvolver-se

ato típico em que se concretiza o encontro das no tempo, bem como a representar o núcleo jurídico-

vontades de vários sujeitos. Esta característica está estrutural da nova organização. destinada a refletir-se na própria vida da entidade, Fixado o acordo institucional, para que se possa

geralmente ligada à duração do ato da instituição e, dizer que a Organização internacional foi efetivamente

conseqüentemente, à vontade dos sujeitos que lhe criada, é preciso proceder à constituição concreta e

deram vida. funcional dos mecanismos

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL 857

 

institucionais previstos. A entidade internacional não tanto quanto membros associados do UIT, do IMCO

surge, pois, no momento em que o acordo entra em e outras associações. vigor, mas, com base no princípio da efetividade, no Um dos elementos constitutivos do conceito de

momento em que a organização começa a funcionar Organização internacional é o caráter voluntário

mediante seus próprios órgãos, como sujeito distinto manifestado principalmente no momento da aquisição

dos Estados-membros. Na prática, de fato, para que se do status de membro: quer isto dizer que nenhum torne efetiva a constituição da organização, são muitas Estado pode converter-se em membro em virtude de

vezes criadas comissões preparatórias, que deverão uma disposição obrigatória do acordo e operar durante o período inicial até à constituição e independentemente da própria vontade. Pelo contrário,

funcionamento dos órgãos previstos. Isto aconteceu, a participação associativa é o efeito jurídico exclusivo

por exemplo, com as Nações Unidas, efetivamente da manifestação da vontade do Estado ou de um

instituídas em 10 de janeiro de 1946 com a primeira procedimento onde a vontade do Estado de aceitar sua

reunião da Assembléia, onde foram designados o qualidade de membro é elemento indispensável. secretário-geral e os demais órgãos, e não em 24 de A primeira forma de aquisição do status de outubro de 1945, data em que entrou em vigor a Carta membro de uma Organização internacional é a que se

de S. Francisco. realiza pela participação do sujeito na estipulação do

As linhas gerais acima apresentadas são igualmente acordo institucional e em sua ratificação consecutiva.

aplicáveis ao fenômeno da extinção de uma Esta modalidade só excepcionalmente constitui a única Organização internacional, não necessariamente ligada via possível: o é nas organizações fechadas, como

a uma previsão do ato institucional ou a uma certas uniões aduaneiras; o Benelux, por exemplo, não manifestação da vontade dos associados, mas ao prevê a admissão de outros membros além dos três momento em que deixa de funcionar o aparelho atuais. Na maioria das outras Organizações institucional, qualquer que seja a causa determinante. internacionais, chamadas abertas, estão previstos um

ou mais procedimentos que permitem tornarem-se

III. FORMAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS, — membros sujeitos que não participaram no ato da

As Organizações internacionais constituem instituição. Nestes casos, a participação no ato da comunidades particulares, compostas por um certo instituição, conquanto não seja o único, mas tão-só

número de Estados. O sujeito que participa de uma um dos processos de aquisição do status de membro, organização por haver ratificado o ato da sua alcança particular importância, dando lugar à categoria

instituição, por haver aderido ou por ter sido admitido, dos chamados membros originários ou fundadores. vem a encontrar-se numa situação jurídica peculiar que Pelo que respeita aos Estados que não tomaram parte

o distingue de todos os demais sujeitos de direito no acordo, duas possibilidades ou procedimentos se

internacional. Assume um status jurídico particular e lhes oferecem geralmente como meios de aquisição do

torna-se, por isso, sujeito de um conjunto característico status de membros: a adesão e a admissão. de situações jurídicas, comuns apenas aos outros A cláusula da adesão, contida no ato institucional, sujeitos que se acham em condições idênticas. Para manifesta explicitamente a vontade e consentimento

sabermos ao certo que categoria de sujeitos pode da associação; por isso, não se dirige a todos os

adquirir o status de membro de uma organização Estados indiscriminadamente, mas só àqueles que,

internacional, é preciso, antes de tudo, recordar o por pertencerem a uma determinada categoria ou por

caráter de acordo, isto é, de fonte de produção se acharem em determinadas condições, oferecem

normativa do direito internacional, de que se reveste o garantias suficientes que permitam, a priori, o

ato institucional de tal entidade. Como tal ele só pode assentimento favorável ao seu ingresso. Nos outros

ser estipulado por sujeitos e entre sujeitos com a casos, os mais freqüentes, a participação dos Estados

qualificação requerida pelo ordenamento está sujeita ao processo de admissão, pelo qual um ou internacional. A praxe atual demonstra, de fato, que as mais órgãos da entidade ponderam a candidatura de

entidades internacionais são, em geral, estabelecidas cada Estado e se pronunciam sobre a sua aceitação.

entre sujeitos que possuem caráter de Estados. Isso Este processo faz com que a organização possa

não exclui, aliás, que algumas organizações permitam estabelecer as condições e requisitos necessários, para

a participação de sujeitos sem esse caráter. O Estatuto que um Estado passe a fazer parte dela. A par da

do Conselho da Europa, por exemplo, contém uma categoria dos membros ordinários, há também

cláusula que permitiu ao Sarre tornar-se membro organizações que prevêem a categoria dos membros associado, ao mesmo tempo que protetorados, colônias associados, que participam com direitos limitados. e territórios não autônomos podem vir a ser membros

do UPU, do OMM,

858 ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL

 

O caráter voluntário do vínculo associativo, base Não obstante esta liberdade de esquemas, uma

de toda a Organização internacional, se revela rápida indagação sobre as organizações hoje existentes também na perda do status de membro por retirada. permite verificar que a estrutura mais freqüente é a

Alguns atos institucionais prevêem explicitamente, em chamada ternária, englobando três órgãos principais: benefício de cada um dos Estados-membros, a uma assembléia que reúne todos os Estados-membros; possibilidade de estes porem termo à sua permanência um órgão de composição mais restrita e dotada de na organização, mediante uma declaração de poderes executivos para responder às necessidades de propósitos manifestada sob certas condições. A uma concreta capacidade funcional da entidade; um doutrina ensina, além disso, que essa possibilidade órgão burocrático de caráter administrativo. subsiste, mesmo quando o ato institucional não prevê A assembléia é um órgão que se encontra em todas explicitamente o caso da retirada. as Organizações internacionais. Mesmo que tenha

A perda do status de membro pode ser também títulos diversos como conferência, conferência geral,

conseqüência de uma decisão da organização, decisão conselho, congresso, etc, responde sempre à pela qual um Estado, por graves motivos particulares, necessidade de constituir um órgão colegial onde

é excluído da sociedade a que pertencia. A hipótese possam ser representados, em condições de paridade,

da expulsão, embora presente em diversos atos todos os Estados-membros da organização. A institucionais, tem registrado casos muito limitados, assembléia se reúne normalmente uma vez por ano e

em virtude da gravidade de tal medida. tem competência sobre todas as atividades da

associação. Em sua organização interna estão muitas

Finalmente, a suspensão, que é uma medida

essencialmente temporária e tem muitas vezes o vezes previstas comissões cuja competência em caráter de sanção, não provoca a perda do determinadas matérias se assemelha à dos status, mas

Parlamentos nacionais.

limita-se a privar um Estado-membro do gozo dos

Na recente experiência européia, a estas

seus direitos.

assembléias formadas pelos Estados se acrescentaram

IV. E órgãos formados por indivíduos eleitos pelos STRUTURA DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS .

— Nenhuma organização, qualquer que seja a sua respectivos parlamentos nacionais, representando

conseqüentemente os povos dos Estados-membros e

natureza ou estrutura interna, poderá agir materialmente senão por meio das pessoas físicas. A não já os Governos desses Estados. Ao primeiro

atividade dos indivíduos, capazes de querer e de agir, exemplo, que foi o da Assembléia Consultiva do

Conselho da Europa, seguiram-se a Assembléia

é atribuída à organização, em virtude de normas

análoga da UEO e a da CECA. Esta última se

apropriadas que regulam, entre outras coisas, a

estrutura interna da entidade, número de órgãos, sua transformou, em decorrência dos tratados de Roma, no

composição e sua função. Contudo, na fase atual, o Parlamento europeu, que é a assembléia comum das

três comunidades européias e constitui até hoje o

direito internacional geral não contém normas

primeiro exemplo de órgão de uma instituição

orientadas a disciplinar a estrutura interna das

Organizações internacionais; prevalece, portanto, a internacional diretamente eleito pelo povo dos

este respeito, o princípio da liberdade de organização, Estados-membros.

O órgão executivo das Organizações internacionais

que faz com que exista uma grande variedade quanto

recebe várias denominações: conselho, conselho

ao número, dimensões, funcionamento e competência

dos órgãos de tais entidades. Esta liberdade constitui executivo, comitê, etc. Mas as suas funções, na maioria

uma das manifestações mais evidentes do poder de dos casos, são as de um órgão permanente de Governo

que atua dentro dos limites das diretrizes da

autonomia que têm as Organizações internacionais;

assembléia. Em algumas organizações universais, o

não encontra qualquer limite externo.

órgão de Governo não é o único. Na ONU, por

Ao estabelecer seus próprios órgãos internos, cada exemplo, o órgão de Governo é representado por três

entidade parte de necessidades e interesses diversos, órgãos diversos por sua competência: o Conselho de

levados em conta as funções e os objetivos para que Segurança, o Conselho Econômico e Social e o

foi criada. Se existem casos onde um só órgão é capaz Conselho de Curadorias. Nas comunidades européias, de assegurar a atividade de uma organização (é o caso devido à particular influência da atividade comunitária do "Conselho" no Conselho Nórdico), o normal é que sobre os ordenamentos internos de cada um dos exista pluralidade de órgãos ou de instituições, criados Estados, ao lado do órgão executivo clássico, a

para desempenhar funções diversas e para responder a comissão, se colocou outro órgão executivo, o diferentes exigências. Conselho de Ministros, que é uma emanação direta

dos Estados-membros.

Não existem regras uniformes para a composição

de tais órgãos. Podem ser formados pelos

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL 859

 

Estados, como os conselhos da ONU, ou por interessante evolução se verificou no âmbito das indivíduos, como a Comissão da Comunidade comunidades européias, onde se recorreu a um acordo Européia. Tampouco há uniformidade nos modos de entre os Estados-membros para a reestruturação de

designação dos membros. Em geral são eleitos pela órgãos anteriormente instituídos: com o tratado de 8

assembléia, total ou parcialmente. No último caso, de abril de 1965 sobre a fusão dos comitês executivos,

alguns dos membros podem estar predeterminados por se atribuiu na realidade um status definitivo ao precisa indicação dos estatutos, como acontece com os Comitê dos Representantes Permanentes (COREPER)

membros permanentes do Conselho de Segurança da já previsto pelo art. 151 do tratado CEE, enquanto

ONU, ou então podem ser indicados segundo critérios que, com o tratado de 22 de julho de 1975, se proveu de escolha, como, por exemplo, a tonelagem da frota à instituição de um tribunal de contas comunitário.

mercante, em se tratando do órgão do IMCO. A variedade e diversidade dos órgãos subsidiários

O terceiro órgão que completa a estrutura ternária não permite a esquematização senão limitada aos

das Organizações internacionais, comumente órgãos periféricos, de caráter regional, instituídos designado com os termos secretário-geral ou diretor- dentro de algumas organizações universais, com o

geral, é o órgão que garante a continuidade da ação da intuito de melhor satisfazer às necessidades das várias organização e, sobretudo, a administra. Nomeado pela regiões do mundo. Pertencem a esta categoria as assembléia, sob indicação eventual do executivo, ele é quatro comissões econômicas da ONU, respeitantes à posto à cabeça do pessoal e de todo o aparelho Europa (ECE), à África (ECA), à Ásia e ao Extremo administrativo, que poderá ser mais ou menos Oriente (ECAFE) e à América Latina (ECLA), bem complexo segundo as dimensões da entidade. O como as diversas agências regionais criadas no âmbito secretário-geral acompanha as atividades dos diversos da OMS, da FAO, da OMM, etc. Entre as restantes órgãos e sustenta o relacionamento com os Estados- categorias de órgãos subsidiários, que são numerosas,

membros. Da sua personalidade e da sua capacidade pode-se mencionar, antes de tudo, as comissões de depende, muitas vezes, o sucesso da organização, especialistas a quem é encomendado o estudo e a especialmente quando lhe são atribuídas particulares preparação dos atos que depois hão de ser adotados incumbências político-diplomáticas, como no caso das por outros órgãos; os organismos de gestão, atuantes Nações Unidas. fundamentalmente no âmbito das instituições

Os atos de instituição das Organizações econômicas; finalmente, os órgãos destinados a

internacionais limitam-se a prever a constituição dos resolver as controvérsias relativas à relação de órgãos principais, como os já descritos, órgãos que emprego dos funcionários, como o Tribunal exercem os poderes e atribuições essenciais para a Administrativo das Nações Unidas, o da OIT e as vida da organização. Mas a complexidade da vida das comissões de recurso, que possuem funções análogas Organizações internacionais, cujos objetivos se e foram criadas junto de outras Organizações estendem e multiplicam progressivamente, carece de internacionais. uma adaptação constante que se reflete em sua própria

estrutura interna. Tal necessidade é inerente a toda a V. A FORMAÇÃO DA VONTADE NAS

organização que participe da vida e da evolução da ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS. — As

sociedade internacional. Não raro, os próprios Estados Organizações internacionais, qualquer que seja a sua

promotores, prevendo o fenômeno, atribuem estrutura, simples ou complexa, elaboram suas decisões explicitamente à organização o poder de instituir com base nas normas do ato que as instituiu. Não

órgãos subsidiários. existem, com efeito, no ordenamento internacional, É o caso das Nações Unidas cujo

estatuto contém uma disposição geral (art. 7°, § 2) que princípios gerais referentes à formação da vontade nas

permite a criação de órgãos subsidiários, quando se instituições. Deste modo, elas prepararam diversos

revelem claramente necessários, e disposições sistemas e corretivos que foram pouco a pouco específicas que atribuem tal poder à Assembléia Geral evolvendo, da regra da unanimidade, ainda hoje (art. 22), ao Conselho de Segurança (art. 29) e ao amplamente seguida, baseada no princípio da absoluta

Conselho Econômico e Social (art. 68). igualdade jurídica dos Estados e incompatível,

Mas, mesmo nos numerosos casos em que o ato de portanto, com qualquer limitação à sua recíproca

instituição nada prevê a tal respeito, os princípios independência, para os mais modernos sistemas

gerais das Organizações internacionais têm sido funcionais onde as diversas maiorias dão lugar a uma

considerados como fonte suficiente para a criação de ampla variedade de aplicações. É neste contexto que se

órgãos subsidiários. Nesse contexto, no que respeita à insere, por exemplo, o estatuto da OCSE que, embora

prática preveja a regra geral da unanimidade, permite a sua dos procedimentos na criação dos

mencionados órgãos, uma não-aplicação, quando se concorde que

860 ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL

 

uma determinada resolução não se refere a alguns dos consideravelmente o número dos membros, houve uma

Estados-membros em razão da sua situação particular. crescente dificuldade em utilizar o sistema de voto na

Além disso, na aplicação do regulamento de formação das decisões da instituição. Recorreu-se, por

procedimentos, toda a eventual abstenção há de ser isso, com freqüência, ao uso do consensus que, sendo motivada e, por conseguinte, sempre que um Estado já utilizado pela ONU, foi explicitamente previsto nas

declara abster-se por não estar interessado no objeto normas de procedimento da Conferência para a

da deliberação, a ausência do seu voto não impede a Segurança e Cooperação na Europa (C.S.C.E.): "o

formação da unanimidade prevista. consenso significa ausência de qualquer objeção

Parecem também de grande importância as manifestada por um representante e por ele

disposições destinadas a definir uma maioria considerada como um obstáculo à adoção da decisão".

qualificada por meio de um sistema de votos O consensus não constitui um novo processo de favoráveis necessários, cujo exemplo típico se "votação" em sentido técnico, mas uma prática que,

encontra no Conselho de Segurança da ONU, onde, em certas situações, é usada para superar o rígido

nas questões de maior interesse, se exige que, no mecanismo do voto e expressar de algum modo a

cálculo da maioria necessária para a adoção de vontade do órgão ou da entidade. medidas, estejam compreendidos os votos favoráveis

de todos os membros ditos permanentes. Tal sistema VI. FUNÇÕES DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS. fez com que se pensasse que cada um dos membros — A variedade de fins para os quais são instituídas as

permanentes tinha poder de veto sobre as resoluções Organizações internacionais se reflete também na

do órgão. variedade das funções por elas desempenhadas. Isso

Algumas organizações, conscientes de que a rígida não impede, contudo, que façamos algumas

aplicação do princípio da igualdade jurídica dos considerações gerais e nos detenhamos em algumas

Estados poderia paralisar suas atividades — pense-se, das funções mais comuns. por exemplo, em iniciativas que implicam notáveis Toda Organização internacional, conquanto se

compromissos financeiros, aprovadas por uma maioria origine num acordo que cria direitos e obrigações entre numérica de Estados que representem, porém, uma os associados, adquire importância institucional na

quota mínima de capital — introduziram um medida em que desenvolve funções próprias, diversas corretivo, o chamado voto ponderado, com a intenção das dos Estados-membros. Estes encontram a razão

de atribuir maior peso à vontade expressa pelos das suas funções no próprio poder e não na autoridade

representantes de determinados Estados. O efeito a eles conferida pelo ordenamento internacional. Todo

pode ser alcançado por meio de diversos expedientes o Estado adquire, de fato, subjetividade internacional

e responde a várias necessidades. Nas Organizações na medida em que é capaz de justificar internacionais de financiamento, por exemplo, o voto autonomamente as próprias funções. As Organizações atribuído é proporcional à quota de capital subscrita internacionais, pelo contrário, embora sendo pelo Estado. Daí reconhecer-se maior influência aos portadoras, como já foi dito, de um ordenamento

Estados que contribuem com maior prestação jurídico autônomo, desempenham funções a elas financeira para as atividades da associação. No confiadas pelos Estados, mediante ato institucional.

Conselho das Comunidades Européias, se atribui, em Todas as atividades da entidade encontram um limite

vez disso, a cada Estado um número de votos intransponível na sua mesma "constituição". As relacionado com o seu peso político-econômico. Em funções das Organizações internacionais não só

outros casos, como o das assembléias parlamentares, pressupõem a existência dos Estados-membros com

compostas por indivíduos eleitos pelos respectivos suas atividades específicas, como são por vezes

Parlamentos nacionais, o princípio da igualdade dos instrumentalizadas em relação a tais atividades,

Estados é substituído por um sistema que lhes atribui assumindo um caráter integrativo. Muitas das

um número de cadeiras proporcional às respectivas atividades das organizações são, de fato, destinadas a

populações. promover, a acompanhar e facilitar atividades

A variedade de sistemas exemplificados se deve específicas dos Estados.

acrescentar que a formação da vontade pode diferir de Entre as funções de maior relevo das Organizações

um órgão para outro; e, muitas vezes, dentro de um internacionais está geralmente, antes de tudo, a função mesmo órgão, não tem uma disciplina uniforme, mas normativa. Esta tem de ser ententendida em sentido está diversamente prevista, levada em conta a natureza lato: compreende não só a atividade específica da

das decisões a tomar. criação de normas jurídicas, mas também qualquer

Não obstante o progresso verificado nos processos outra iniciativa que contribua para a promoção e

de votação descritos, em muitas Organizações desenvolvimento da atividade normativa. As internacionais, onde aumentou primeiras

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL 861

 

manifestações desta função têm lugar na esfera das corpo regular de forças armadas da ONU, as

relações internas da entidade e visam à sua auto- chamadas forças de emergência (UNEF), que

organização. A evolução deste poder leva depois a guarneceram, por motivos de segurança, alguns

atividades normativas relevantes à margem do pontos do território egípcio. O mesmo aconteceu em

ordenamento interno da organização, atividades 1960, quando, com a crise do Congo, se procedeu à

apontadas como função normativa externa, distinta da constituição de outro corpo (ONUC), com a

interna antes mencionada. J u n t o com este poder incumbência de manter a ordem pública e de reprimir normativo direto, assume particular relevância as atividades terroristas e secessionistas. também o indireto. O poder normativo indireto Uma função que teve um particular revela-se no plano do ordenamento internacional, desenvolvimento nas mais recentes manifestações das

objetivando facilitar a produção de normas jurídicas organizações internacionais foi a jurisdicional. O entre os Estados-membros. surgimento desta função foi assaz lento, devido, entre

As Organizações internacionais desenvolvem a outras razões, à resistência tradicionalmente oposta

propósito uma complexa ação que vai da especificação pelos Estados à instituição de órgãos judiciários com

da matéria que deverá constituir o objeto da norma, competência para julgar os seus atos, mesmo que

até os estudos e pesquisas preliminares, recolha de apenas dentro de um contexto específico. dados informativos e de todos os elementos que A atribuição de poderes judiciários é possibilitem a confluência dos diversos interesses para particularmente ampla e eficaz em algumas uma solução comum, preparação e convocação de Organizações internacionais, como, por exemplo, o

grupos de técnicos competentes ou de conferências Conselho da Europa, em cujo âmbito, conquanto

internacionais. restrito à Convenção Européia dos Direitos do

Se todas as Organizações internacionais Homem, foram instituídas uma Comissão e uma Corte,

desenvolvem as atividades referidas, merece uma perante as quais se desenvolve um efetivo "processo"

menção especial a Organização Internacional do que, passando pelas fases de instrução e decisão,

Trabalho (OIT) que, durante estes seus anos de termina com uma sentença obrigatória e vinculadora.

existência, tem contribuído, com suas mais de cento e Um exemplo ainda mais eficaz, embora até hoje

vinte convenções, para a consolidação internacional da único, é o que nos oferecem as comunidades

observância das condições mínimas do trabalho. européias cuja estrutura compreende a Corte de

Além das funções normativas, as Organizações Justiça, criada como juiz permanente, com

internacionais exercem também, embora de forma competência exclusiva no âmbito do ordenamento

limitada, uma função executiva. As primeiras uniões comunitário. administrativas internacionais já desempenhavam Entre outras numerosas funções que desempenham

predominantemente atribuições correspondentes à sua as Organizações internacionais, será oportuno ainda

denominação, exercendo funções administrativas recordar a atividade de assistência técnica, assistência comuns do interesse dos Estados-membros. No período das mais diversas formas, hoje principalmente

histórico atual, essa função tende a adquirir um orientada aos países em vias de desenvolvimento, que

desenvolvimento mais amplo, pois as Organizações recebeu particular impulso com os programas

internacionais vêm assumindo diretamente tarefas preparados para tal fim. pela ONU/UNDP. operativas e executivas, com a conseqüente Recordamos as funções de estímulo às atividades dos

diminuição da atividade dos Estados nesses campos. Estados-membros e as destinadas à coordenação das

Pensemos, por exemplo, em alguns setores da pesquisa mesmas, bem como a atividade de uniformização de

científica, como o espacial e o da energia nuclear, os standards e de medidas técnicas nos mais variados quais, pelo menos na Europa, se acham cada vez mais setores, com o fim de facilitar e desenvolver as

subtraídos à ação de cada um dos Estados para serem relações internacionais. diretamente administrados por Organizações internacionais para isso instituídas (EURATOM, VII. CLASSIFICAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES CERN, ESA, etc). INTERNACIONAIS. — A singular amplitude que

Merecem também uma menção as funções militares alcançou o fenômeno da Organização internacional no

que, embora excepcionalmente, têm sido século XX, e seu contínuo multiplicar-se em desempenhadas pelas Nações Unidas, em situações de infinidade de siglas que confundem até os mais

especial perigo para a paz do mundo. A primeira vez expertos, toma sobremaneira oportuna uma tentativa

que isso aconteceu foi durante o conflito coreano, de classificação. Os critérios que se podem usar com

quando dezesseis Estados-membros forneceram seus tal objetivo são variadíssimos, mas nenhum, por si só,

contingentes militares, organizados sob a égide da poderá oferecer uma visão completa do fenômeno.

ONU. Depois, a crise do Suez em 1956 levou à Convém, por conseguinte. constituição de um

862 ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL

 

integrar os critérios que dizem respeito ao ato Europa e, apenas concernente à península escandinava,

constitutivo com uma referência às atividades que o Conselho Nórdico; nas Américas, a Organização dos

realiza a organização. Estados Americanos (OEA) e a dos Estados Centro-

Levados em conta, antes de tudo, os sujeitos que americanos, que mergulham suas raízes nos primeiros

podem vir a ser membros, as Organizações movimentos pan-americanos de Simón Bolivar de

internacionais podem ser abertas ou fechadas, 1826; na África, a recente Organização para a

segundo o ato institucional contenha ou não Unidade Africana (OUA), surgida em Addis Abeba

disposições que consistam a admissão ou adesão de com o tratado de 26 de maio de 1963 e, só relativa aos

membros diferentes dos originais. Pelo que respeita à Estados árabes, a Liga Árabe, instituída no Cairo em

sua duração, as Organizações internacionais podem 22 de março de 1945. depois dividir-se em organizações por tempo Consideradas as atribuições específicas das indeterminado e organizações por tempo Organizações internacionais, podemos distinguir as determinado. Se levarmos em consideração o espaço seguintes categorias: em que operam e os Estados que delas fazem parte, as a) Organizações econômicas, constituídas com fins Organizações internacionais podem ser universais e de cooperação entre os Estados com vistas a alcançar

regionais ou particulares. As primeiras são

objetivos econômicos gerais ou restritos a

constituídas com objetivos tão gerais que requerem a determinados setores. Entre estas últimas lembramos

participação de todos os Estados do mundo. Tal as Organizações internacionais respeitantes aos

universalidade é, de resto, potencial, já que nenhuma chamados produtos de base, como o Grupo

das organizações hoje existentes, compreende todos os

Internacional do Estudo do Estanho, o Órgão

Estados do Mundo, e, mesmo que os compreendesse Internacional dos Vinhos, a Comissão Internacional

num determinado momento, essa característica podia da Baleia, o Conselho Internacional do Açúcar, o

ser logo menoscabada com o afastamento de qualquer Conselho Internacional do Trigo, o do Chá e o do

dos membros ou com o surgimento de um novo

Café, o Comitê Consultivo Internacional do Algodão

sujeito da comunidade internacional. As demais e o Conselho Internacional do Estudo da Lã. organizações, constituídas ao invés, com intuitos Outras Organizações internacionais possuem uma

particulares, não tanto pela matéria objeto das suas função monetária e bancária específica. Entre as

atividades quanto pelos interesses comuns a um

primeiras é de assinalar o Fundo Monetário

determinado grupo de Estados, são chamadas Internacional (FMI), onde vai dar todo o sistema da

particulares e, mais freqüentemente, regionais, estabilidade e paridade das moedas, bem como as

levando-se em consideração os Estados entre os quais diversas uniões monetárias internacionais. Entre os

surgem, geralmente pertencentes a uma mesma área

institutos de crédito assinalamos: o Banco das

geográfica. Pense-se, por exemplo, em típicas Regularizações Internacionais, o Banco Internacional

organizações regionais como a Comunidade para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD), a Econômica Européia ou a Organização dos Estados Sociedade Financeira Internacional (SFI), a Americanos, confrontando-as com as Nações Unidas, o

Associação Internacional para o Desenvolvimento

exemplo mais clássico das organizações de tendência (IDA) e numerosos bancos regionais como o Banco

universal. Europeu de Investimentos (BEI), no sistema das

As distinções acima apontadas, de caráter Comunidades Européias, o Banco Interamericano de

essencialmente jurídico, hão de ser oportunamente

Desenvolvimento (IBD), o Asiático, o Africano e o

complementadas com o estudo das atividades e fins Árabe. Organizações de competência econômica geral

das diversas organizações. temos as surgidas na região da Europa,

lá nos referimos à existência de Organizações particularmente: o Benelux, união econômica, que

internacionais com fins e competência gerais, isto é,

engloba a Bélgica, a Holanda e o Luxemburgo, a

organizações que têm por objeto todos os interesses OECE, nascida imediatamente depois da guerra, como

comuns aos membros, dentro do âmbito global da sua conseqüência do plano Marshall, e depois transformada

cooperação. Pertence a esta categoria sobretudo a em Organização para a Cooperação e ONU, que constitui, de resto, a única organização que,

Desenvolvimento Econômicos (OCDE), bem como o

além de possuir competência geral, possui também um Conselho de Mútua Assistência entre os Países da

caráter universal. As outras organizações com Europa Oriental (COMECON) e as três comunidades

objetivos e finalidades similares são, na realidade, européias. sem exceção, de caráter regional, isto é, destinadas a atuar a favor dos interesses comuns dos associados, b) Organizações técnicas, como a União

mas tendo Internacional de Proteção à Propriedade Industrial, em conta, fundamentalmente, as

necessidades específicas da região em que operam. Literária e Artística, o Instituto Internacional de Na região européia, podemos citar o Conselho da

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL 863

 

Patentes, a Comissão Internacional do Estado Civil e recordaremos: a Organização Marítima Consultiva

o Comitê Internacional de Exposições. Inter-governativa (IMCO) para as comunicações

c) Organizações técnico-científicas, destinadas a marítimas, a Organização Internacional da Aviação operar em determinados setores técnicos, com a exata Civil (ICAO), a União Postal Universal (UPU) e a incumbência de desenvolver os conhecimentos União Internacional das Telecomunicações (UIT). científicos dos Estados-membros, mediante programas

de pesquisa que não poderiam ser realizados pelos VIII. As ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS E AS Estados isolados. Entre elas se contam a Agência COMUNIDADES EUROPÉIAS. — As considerações acima Internacional para a Energia Atômica (AIEA), ligada apresentadas, aplicáveis na sua generalidade às

às Nações Unidas, a Organização Européia de Pesquisa múltiplas Organizações internacionais hoje existentes,

Nuclear (CERN), o Instituto Central de Pesquisas não levam em conta a particularidade de alguns

Nucleares, que engloba 11 Estados da Europa oriental, fenômenos recentemente manifestados. Com o Tratado

a Organização Meteorológica Mundial (OMM), uma de Paris, de 18 de abril de 1951, foi instituída a

instituição especializada da ONU, a Organização Comunidade Européia do Carvão e do Aço, que devia

Européia de Pesquisa Espacial (ESA) e a da depois ser apontada como a primeira comunidade Construção e Desenvolvimento dos Vectores (ELDO); supranacional. Tal qualificação, mencionada incluem-se também aqui a Agência Hidrográfica de explicitamente no tratado da CECA, é a seguir

Padronização dos Documentos Náuticos, a Agência igualmente aplicada à Comunidade Econômica

Internacional de Pesos e Medidas, que guarda os Européia (CEE) e à EURATOM, instituídas em

protótipos internacionais das unidades de medida do cumprimento do Tratado de Roma, de 25 de março de

sistema métrico decimal, o Comitê Internacional de 1957. O caráter supranacional, que diferencia estas

Medicina e Farmácia Militares, a Comissão comunidades das demais Organizações internacionais, Internacional das Indústrias Agrícolas e o Conselho patenteia-se em certos elementos estruturais e

Internacional para a Exploração do Mar, cujo objeto funcionais que as apresentam como colocadas acima

são as pesquisas oceanográficas internacionais. dos Estados que delas fazem parte. d) Um dos elementos essenciais consiste no fato de Organizações sociais, entre as quais adquirem

particular que as associações comunitárias são capazes de importância alguns dos institutos

especializados da ONU: a Organização Internacional obrigar direta e imediatamente, por meio dos seus

do Trabalho (OIT), a Organização Mundial da Saúde órgãos, os sujeitos dos Estados-membros, ao passo que,

(OMS) e a Organização para a Educação, para a em qualquer outra Organização internacional, os Ciência e para a Cultura (UNESCO). Propósitos órgãos diretivos, conquanto expressem a vontade da amplamente sociais são também os da Organização entidade, se dirigem unicamente aos Estados-para a Alimentação e Agricultura (FAO) e de membros, que, por seu lado, deverão conformar-se. A Organizações internacionais de competência geral obrigatoriedade se manifesta, portanto, só quanto às como a ONU, através do seu Comitê Econômico e relações entre o Estado-membro e a organização, isto Social, e o Conselho da Europa, que criou instrumentos é, quanto ao ordenamento internacional, tornando-se

jurídicos de particular importância, entre os quais se necessário, no plano interno, um processo de

inclui a Convenção Européia dos Direitos do Homem, adaptação do ordenamento do Estado às diretrizes da a Carta Social Européia e a Convenção Européia de Organização internacional. No sistema comunitário, ao

Estabelecimento. invés, essa adaptação não é necessária, já que o

ordenamento da entidade se integra com o

ordenamento interno dos Estados, apresentando os

e) Organizações militares, instituídas no segundo mesmos sujeitos e unidades de origem da produção pós-guerra, com o fim de se criar formas de defesa jurídica. coletiva com base na institucionalização das anteriores A justificar a supranacionalidade das organizações

alianças militares. A mais conhecida é a Organização comunitárias, estão, além deste elemento, já de

do Tratado do Atlântico Norte (NATO), instituída em notável importância, estes outros: o princípio

Washington a 4 de abril de 1949; se lhe contrapõe a majoritário na adoção das decisões, princípio que

Organização do Pacto de Varsóvia, de 14 de maio de substitui o da unanimidade não como exceção, mas

1955, que une os países da Europa Oriental em torno como regra geral; o caráter parlamentar da

da União Soviética. assembléia, que é representativa dos povos e não dos

f) Podem englobar-se numa última categoria as Governos; a estrutura do órgão executivo, composto de numerosas Organizações internacionais que operam pessoas físicas escolhidas em função da sua

nos diversos setores das comunicações. Entre as capacidade e desvinculadas, instituições especializadas da ONU

864 ORGANIZAÇÃO, TEORIA DA

 

no desempenho das suas atribuições, de qualquer contra-diga. Neste contexto entendemos antes por

relação com o país a que pertencem. teoria um esquema conceituai ou, melhor, um

Não obstante os elementos postos de relevo, parece conjunto de esquemas conceituais, complementares ou

difícil, dada a limitada casuística, podermos hoje alternativos, cujo objetivo, não necessariamente

sustentar a existência de uma nova categoria de alcançado, é o de nos deixar em condições de

Organizações internacionais, isto é, a existência das podermos descrever, interpretar, possivelmente prever

comunidades supranacionais. Isso não impede, aliás, e eventualmente controlar, os fenômenos que as atuais comunidades européias se diferenciem organizativos. substancialmente das clássicas Organizações A expressão Teoria da organização é demasiado internacionais, quer no plano associativo, onde se ampla e indefinida para se prestar a uma definição

apresentam como entidades de notável integração sintética e substantiva. De fato, dada a amplitude e

econômica e política, quer no plano jurídico, em cujo indeterminação terminológica da expressão, tal

âmbito as características do ordenamento e o vocábulo é inteiramente reservado à tentativa de

desenvolvimento do direito comunitário vêm a definir analiticamente, de uma perspectiva histórico-

constituir uma terceira dimensão do direito, entre o crítica, o que vem a ser Teoria da organização. direito interno dos Estados e o da comunidade Numa primeira análise, diremos que a Teoria da

internacional. organização é uma ciência social que estuda todas as

BIBLIOGRAFIA. —G.BISCOTTINI, Il diritto delle interdisciplinar; organizações, fazendo-o desde uma perspectiva é uma disciplina social, por assim

organizzazioni internazionale. Cedam, Padova 1971; dizer, de segunda geração, cujos antecedentes C. CHAUMONT. Les organisations internationales, imediatos se encontram, por um lado, no recente e

Université de Paris, Paris 1949; C. COLLIARD, autoconsciente progresso das ciências sociais e, por 2 3 Institutions internationales. Dallo . Paris 1970 ; D IEZ DE outro, na consolidação dos estudos de organização

VELASCO. Instituciones de derecho internacional público, empresarial e de ciência da administração. Sua matriz II, Organizaciones internacionales. Editorial Tecno, teórica é, pois, a mesma das ciências sociais, as Madrid 1977; M. GIULIANO, Diritto internazionale, I, primeiras que entraram sistematicamente na pesquisa La società internazionale ed il diritto, Giuffrè. Milano de campo, para chegar a generalizações validadas pela 1974; R. GOODSPED, The nature and function of verificação das hipóteses, ou seja, a do empirismo e, a

internationaltorganization, Oxford University Press. nível mais específico, conforme a escola e as 2 New York 1967 ; C. L EONARD , International tendências científicas, a do comportamentismo, do organization. McGraw-Hill Book Company, New York neopositivismo, e da concepção estrutural-funcional 1951; A. Migliazza, Il Jenomeno dell'organizzazione e la do agir social. comunità internazionale. Giuffrè, Milano 1958; R.

As tendências que acabamos de indicar possuem

MONACO, Lezioni di organizzazione internazionale. uma perspectiva comum: consideram a organização Giappichelli, Torino 1965-1975, vol I e II; Id., Les como um sistema, como uma realidade cujas partes se

principes régissant la structure et le fonctionnement des dispõem obedecendo a relações sistemáticas, sendo

organisations internationales, in Recueils des Cours,

constituídas por pessoas. Em suma, a dimensão da

ibid., 1977, III, p. 89 ss. T. REUTER, Institutions organização que aqui se acentua é a que a caracteriza 2 internationales. Presses Univ. de France, Paris 1972 ; como estrutura social, como instituição humana. São

SCHERMERS, International institutional law, A. W. numerosos os adjetivos qualificativos usados pelos Sijthoff, Leyde 1972; A. P. SERENI, Diritto

autores para mostrar mais especificamente — se bem

internazionale, Giuffrè, Milano 1966. II, 2; Id.. que não de forma unívoca — qual é a organização que

Organizzazioni internazionale, Giuffrè, Milano 1959; interessa ou, melhor, qual dos seus aspectos: as

K. ZEMANEK, Das Vertragsrecht der internationalen expressões que se encontram com maior freqüência Organisationen. Springer, Wien 1957.

são as de organização administrativa, complexa, "em

larga escala", burocrática ou formal. Em geral, não se

[CLAUDIO ZANGHI]

trata tanto de atributos usados para distinguir

determinadas organizações concretas, quanto de

termos evocativos desta ou daquela orientação

Organização, Teoria da. metodológica, desta ou daquela fundamentação

teórica.

1. P Todavia, comumente, esses termos qualificativos ROBLEMAS DE DEFINIÇÃO . — Quando se fala de

Teoria da organização, o termo "teoria" não é usado possuem a particularidade de se referir a experiências

na acepção própria das ciências físicas, segundo a qual humanas realizadas no âmbito de estruturas orgânicas

uma teoria não é apenas uma sólida estrutura lógica preeminentemente com referências empíricas, mas o é de tal sorte que

poderá ser refutada, caso um único dado empírico a

ORGANIZAÇÃO, TEORIA DA 865

 

caracterizadas como tipos peculiares de sistemas bem definidas em seus contornos. De um lado temos a

sociais, ou seja, caracterizadas por uma rede de Teoria da organização que hoje é costume apresentar

relações prescritas por uma autoridade, por valores como teoria clássica ou ortodoxa. O seu conteúdo mais ou menos amplamente interiorizados, conquanto provém de um movimento que teve lugar pelos anos 30

sempre setoriais e específicos, por processos de especialmente na América e que está bem representado

socialização e de diferenciação dos participantes e, nos trabalhos de Gulick e Mooney. Esta teoria está

particularmente, por funções que tendem a ser caracteristicamente marcada por uma interpretação

minuciosamente circunscritas, relativamente estáveis e racionalista da organização — podendo-se afirmar que

explicitamente definidas tanto quanto à dimensão é uma ampliação e reelaboração sistemática do

hierárquica, como quanto à dimensão da trabalho pioneiro de Taylor e Fayol — assim como por especialização individual. um conjunto de técnicas produtivas que se

No presente artigo, após uma breve exposição do desenvolveram no princípio do século e foram

desenvolvimento histórico desta disciplina, daremos principalmente aplicadas ao trabalho industrial. A

conta das principais tendências teóricas e teoria clássica propõe como objetivos e valores mais metodológicas que caracterizam a sua evolução mais importantes os da economia e eficiência, fazendo sua

recente para, enfim, discutirmos as contribuições da uma concepção mecânica e formalista que pretende

Teoria da organização que assumem importância restringir o fenômeno organizativo aos limites do

particularmente relevante em relação à ciência organograma. Os temas e interesses fundamentais são

política. os da especialização, do controle e da cadeia

hierárquica; o objetivo é o de apresentar descrições

II. DESENVOLVIMENTO HISTÓRICO E SUAS acuradas da fenomenologia da organização, mas o

CONSTANTES. — A Teoria da organização fator operativo é de longe muito mais importante que o contemporânea deriva de um breve, rápido e intenso cognoscitivo, e o fim principal que os representantes

processo onde é possível distinguir, generalizando e desta escola têm em vista é um fim prescritivo, o de

sintetizando, duas escolas ou movimentos de melhorar o produto econômico e a eficiência. O

características e objetivos bem diversos. A tais escolas conceito das estruturas organizacionais é tipicamente

servem de fundo e oferecem apoio conceptual duas mecanicista, assim como a teoria da motivação mais

orientações de base, dois modos antitéticos de ver e de ou menos explicitamente adotada por esta escola; tal

conceber o fenômeno organizacional. Estas duas como o taylorismo, a teoria clássica concebe o

orientações se apresentam, numa análise histórico- participante da organização em termos rigorosamente

crítica do pensamento organizativo, como constantes individualistas e hedonistas, ignorando a influência do

intelectuais que, além de haverem moldado o grupo e as exigências emocionais e psicológicas.

desenvolvimento histórico da disciplina, permeiam Temos de outro lado aquela que hoje é definida como

umas e outras das várias tendências e escolas que hoje teoria neoclássica (mais comumente conhecida como coexistem dentro da Teoria da organização. movimento das "Relações Humanas"), expressão típica

Desde o momento em que, nas ciências sociais, se da concepção natural e organicista da organização,

começou a fazer das organizações o objeto de uma cujo êxito está intimamente associado às pesquisas e

especulação autônoma, duas concepções, mutuamente escritos de Mayo. A teoria neoclássica se desenvolveu

excludentes, foram propostas em relação ao fenômeno e consolidou entre os anos 30 e 40 e é de

organizativo: por um lado, a organização foi analisada extraordinária importância por dois motivos principais.

com referência a um modelo racional, por outro, com Primeiro, do ponto de vista metodológico, por ter

referência a um modelo natural. Temos, num extremo, realçado a função essencial da psicologia, da psicologia

uma concepção racionalista; no outro, uma concepção social e da sociologia no estudo das instituições

organicista: podemos buscar sua origem, organizacionais. Isso equivale a dizer que, com Mayo e respectivamente, em Saint Simon e em Comte. Para a seus discípulos, as ciências do comportamento são

primeira, a organização é um instrumento, uma introduzidas no campo dos estudos da organização,

máquina que o homem pode conscientemente levando consigo, portanto, rigorosas metodologias de construir e manipular até alcançar, por meio de investigação empírica e de teorização baseada na

processos racionais, os fins explicitamente estatuídos. comprovação das hipóteses. Em segundo lugar, é

Para a segunda, ao invés, a organização é um preciso lembrar os resultados fundamentais, de caráter

organismo dotado de vida própria, interessado em cognoscitivo, originados deste movimento: é com a

manter um equilíbrio interno e externo que lhe possa teoria neoclássica que se dá uma sistemática relevância

garantir mais eficazmente a sobrevivência e o

desenvolvimento.

Historicamente, como já foi dito, estas duas

orientações correspondem a outras tantas escolas

866 ORGANIZAÇÃO, TEORIA DA

 

aos aspectos sociais, informais e de motivação no psicólogos da comunicação, e a adesão programática e

funcionamento organizacional. consciente às orientações próprias do neopositivismo

A teoria neoclássica pode ser interpretada, em lógico. Simon e a sua escola criaram uma estrutura

muitos dos seus aspectos, como uma refutação conceptual de notável elegância e solidez: está

polêmica da teoria clássica. Não resta a menor dúvida, baseada em opções precisas a nível filosófico-

se pensarmos na tendência da teoria neoclássica a metodológico (distinção entre fato e valor, correlação

rejeitar os esquemas estruturais, mecanicistas e entre meios de organização e fins institucionais, clara

racionalistas da teoria ortodoxa, na função essencial adesão à concepção científica da ação organizacional

que ela atribui a processos espontâneos e informais na com o intuito de lhe melhorar a eficiência), na

interpretação do funcionamento da organização e do reelaboração crítica de temas tradicionais comportamento dos seus participantes, e na (comunicação, autoridade, especialização), na meticulosa formulação de uma teoria da motivação possibilidade de considerar e avaliar os aspectos

que nega a importância do aspecto individual e afetivos, informais e espontâneos do comportamento

econômico, para valorizar a do aspecto coletivo e organizacional e, conseqüentemente, na aceitação, em

social. Não obstante, através da teoria neoclássica clave diversa, das contribuições da escola neoclássica.

perpassa o mesmo fio que costura conjuntamente as Mas o ponto focai do modelo simoniano é o de que

diversas partes da teoria clássica: é o caso de sublinhar os processos administrativos são processos de decisão

especialmente a contínua ênfase dada aos valores do que se desenvolvem no contexto de uma racionalidade

conhecimento científico, da produtividade e da limitada, se articulam em escolhas entre alternativas

eficiência. Por isso se pode dizer que a estratégia sucessivas e, levadas em consideração as premissas

imanente à escola neoclássica consiste em colocar os organizativas da decisão (estruturais, funcionais,

fenômenos não racionais, espontâneos e informais, por comportamentais, etc), se orientam à realização dos

ela convertidos em objeto de conhecimento fins fixados. sistemático, sob o controle de uma racionalidade que

Para concluir, pode-se afirmar que o objetivo

visa à eficiência. Não é por acaso que muitas das

prático e ao mesmo tempo teórico de tal orientação é o

técnicas e experimentos das "relações humanas"

de descobrir os modos pelos quais os processos

atraíram sobre si a acusação não imerecida de

favorecerem decisórios se podem tornar cada vez mais lógicos e uma direção manipulatória dos

racionais; mas, à medida que a orientação foi

participantes da organização e uma visão mistificante

adquirindo maior profundidade de conhecimentos e

das relações industriais.

maior requinte metodológico, pode-se dizer que o

À medida que nos vamos acercando do terceiro

estádio de desenvolvimento da Teoria da organização, modelo decisório foi assumindo importância para uma

área cada vez mais limitada da fenomenologia

o que abrange aproximadamente os últimos vinte

administrativo-organizacional. A crítica tem insistido

anos, torna-se cada vez mais difícil fazer qualquer

nomeadamente sobre o fato de que ficam excluídos do

especificação ou generalização. Na realidade, aquela

que se impôs num período mais recente é modelo decisório, tal como ele se tem ido delineando

nos últimos tempos, aspectos essenciais da

genericamente definida como teoria moderna, mas

fenomenologia organizacional como a modificação de

não existe na respectiva literatura acordo quanto a

objetivos para fins de sobrevivência ou de expansão

definições, métodos e objetivos, como aliás já

assinalamos na introdução a estas notas. Se nos institucional, e a interação entre ambiente e

organização, bem como os seus efeitos sobre os

afigura, portanto, oportuno apresentar analiticamente

sistemas institucionais e ideológicos.

os vários modelos e as várias escolas que, embora

interagindo entre si, se foram desenvolvendo com

características próprias. IV. A ORGANIZAÇÃO COMO SISTEMA. — Se

O modelo decisório, mesmo que concentrado num

III. O MODELO DO PROCESSO DECISÓRIO. — aspecto setorial e específico do comportamento

O primeiro dos modelos, que se tornou conhecido no organizacional, traz consigo a necessidade de estudar fim da década de 40 com os trabalhos de Simon, é o as organizações na sua totalidade, tal exigência

que põe como centro do funcionamento organizacional constitui o tema central e o objetivo fundamental de o processo de formação das decisões (decision- outro movimento que optou pelo modelo da

making organização como sistema (General systems theory). A ) . Entre os aspectos que identificam esta escola,

os mais importantes são: a ênfase dada aos aspectos idéia-base é a de que a melhor maneira de estudar as

racionais organizações consiste em estudá-las como sistemas, e intelectivos do comportamento

organizacional, onde ressalta claramente a influência isto é, como entidades que são mais ou menos

dos economistas e dos independentes e estão

ORGANIZAÇÃO, TEORIA DA 867

 

constituídas de partes que são variáveis mutuamente O modelo burocrático tem a sua origem e a sua

dependentes. mais autorizada matriz ainda hoje na análise da

Do ponto de vista metodológico, são grandes as burocracia levada a cabo por Max Weber. A análise

influências exercidas pela sociologia, mas mais ainda desenvolvida por este sociólogo se caracteriza por pela cibernética, sobre este modelo. A observações extraordinariamente minuciosas acerca systems theory

apresenta, contudo, uma característica muito própria e das estruturas formais e do funcionamento da uma orientação inconfundível: seu tema fundamental é burocracia, sendo ao mesmo tempo extremamente o de que os sistemas, como tais, possuem características cautelosa sob o ponto de vista historicista. Assim, se, genéricas comuns e que, por isso, a pesquisa científica, por um lado, a análise weberiana chega a qualquer que seja o seu campo de aplicação (da física à generalizações de vasto alcance sobre as modalidades biologia, da economia à sociologia), poderá encontrar estruturais e funcionais da organização burocrática, no conceito de sistema significados e orientações por outro, nutrida por uma riquíssima consciência universais. Podemos afirmar basicamente que, quando histórica, está continuamente atenta e voltada para a se fala de identificação das "précondições" que hão de existir systems theory, trata-se de um movimento

que propugna a unidade da ciência. As pesquisas numa sociedade, para que nela se possa desenvolver a nascidas deste movimento apresentam todas elas burocracia. numerosas diferenças entre si no que respeita aos O modelo burocrático (ou ideal-típico) consiste

métodos e tendências conceptuais: há contribuições de num catálogo de descrições sucintas de aspectos tanto representantes da concepção racionalista da estruturais como funcionais da organização organização, como os cultores da cibernética, e obras, burocrática (como hierarquia, divisão do trabalho,

pelo contrário, moldadas na concepção organicista, processos de recrutamento, atitude impessoal dos

especialmente as devidas a psicólogos. Mas, afora tais burocratas, etc.) que fornecem assunto para a

diferenças, há também características que contribuem observação empírica, mas que não são, em si,

para dar um tom unitário ao movimento. Além da descrições desta ou daquela organização concreta; são

insistência geral em analisar as organizações como acentuações unilaterais do que empiricamente foi

sistemas de variáveis interdependentes, podemos observado, com vistas a poder delinear um tipo puro indicar também alguns temas comuns estudados pela de burocracia. Enfim, o modelo weberiano não é uma

systems theory: classificação de organizações concretas e históricas, os agregados de indivíduos inseridos

no sistema; as interações entre os indivíduos e o mas antes um mapa que ajuda a leitura do mundo das

ambiente do sistema organizacional; as interações organizações burocráticas, que mostra quais os

entre os indivíduos dentro do sistema; as condições elementos característicos e relevantes para a análise.

necessárias para garantir a estabilidade do sistema. A O modelo weberiano tem inspirado, direta ou

maior parte das pesquisas está encaminhada a indiretamente, toda a literatura sociológica da Teoria

identificar quais são os elementos estratégicos de um da organização: parte dela não atinge o núcleo

sistema organizacional, qual é a natureza da sua essencial da metodologia weberiana, quando se

interdependência e quais são os processos ativos do aventura a refutar a validade do modelo burocrático,

sistema que desempenham uma função conectiva entre baseando-se na distonia, empiricamente demonstrada,

as diversas partes, facilitando a sua mútua adaptação. entre as características do modelo e as características

das organizações concretas. Mas isto é secundário. O

V. ORIENTAÇÃO SOCIOLÓGICA importante é que muitas das contribuições científicas . — No campo da

teoria moderna da organização, as contribuições mais significativas dos últimos anos se devem a

quantitativamente mais relevantes e, quiçá, autores que fizeram da teoria weberiana o motivo da essencialmente mais significativas, são, podemos sem sua inspiração, se bem que criticando-a num ou noutro

dúvida afirmar, de origem sociológica. Também aqui ponto. Basta lembrar a este propósito os trabalhos de

abundam as diferenças de tendência e de método, mas Bendix e de Gouldner sobre a estrutura da autoridade

é sempre possível identificar duas bases principais de na indústria, as contribuições de Merton e Crozier

pesquisa, inspiradas respectivamente no modelo sobre a questão das disfunções patológicas da

burocrático de organização e no modelo de burocracia, e os trabalhos de Selznick e Blau sobre a

organização como sistema social. Acrescentemos ainda institucionalização administrativa. que, neste ou naquele autor, são freqüentes e Como já foi assinalado, no âmbito da orientação

numerosas as interdependências e integrações entre sociológica, temos, ao lado dos estudos centralizados

ambos os modelos. no modelo burocrático, os que se centralizam na

organização, entendida como sistema

868 ORGANIZAÇÃO, TEORIA DA

 

social. Isto quer dizer que as organizações são vistas sobre a estrutura e o funcionamento das organizações,

como sistemas sociais que funcionam no contexto ela não é uma condição suficiente. E isto porque,

mais amplo e abrangente da sociedade global, com a ainda até há poucos anos, as generalizações propostas

qual mantêm estreitíssimas relações de por um ou outro autor derivavam de pesquisas que, interdependência. embora esquematicamente bem elaboradas e

Esta orientação tem em Parsons seu mais metodologicamente aprofundadas, se limitavam à

autorizado defensor. Considerando as organizações observação intensiva de casos singulares, sendo,

burocráticas como um dos aspectos mais salientes da portanto, capazes de levar a resultados apenas válidos

diferenciação e especialização funcional dentro da para o caso considerado e nunca aplicáveis a outras

sociedade moderna, apresenta uma definição de situações. Os que propugnam um conhecimento das

organização que indica como elemento que a organizações baseado na análise comparada distingue de outros tipos de agregado social, sua pretendem obviar as deficiências acima referidas. O

orientação essencial à consecução de um fim aspecto fundamental da sua tese é o de que, para

específico. Esta consecução é um output que, de um chegar a resultados verdadeiramente generalizáveis, é

lado, é visto como um input para outras organizações preciso estudar mais organizações do mesmo ou de

e, do outro, é entendida como uma ação diverso tipo, adotando um mesmo esquema conceituai

funcionalmente referida à sociedade como um todo. montado sobre uma série de variáveis. O acordo,

O conceito de organização como sistema social contudo, termina aqui. Existem, por isso, pesquisas

tem sido amplamente usado, se bem que com maior comparadas, como a de Etzioni acima lembrada, que

ou menor adesão ao pensamento de Parsons, pela aceitam como variável independente o controle social;

literatura organizativista. Entre as obras sistemáticas outras que, ao contrário, aceitam como tal a dimensão

mais recentes, a de Etzioni, por exemplo, define o ou o processo tecnológico, o nível de conceito de organização em termos mais ou menos profissionalização, etc. Embora no contexto de um

parsonsianos, caracterizando-a explicitamente como sem-número de orientações e temas de análise

sistema social. Etzioni põe como central na comparada, é hoje possível distinguir duas correntes

organização entendida como sistema social a principais de análise comparativa das organizações.

reelaboração do conceito weberiano de autoridade, Temos, por um lado, grande número de estudos

isto é, do poder que é legítimo aos olhos dos respeitantes a organizações de todo o tipo, mas

destinatários, na medida em que estes compartilham, especialmente a organizações de caráter industrial ou

pelo menos parcialmente, das suas premissas de comercial, estudos que foram adquirindo um cunho

valor. Etzioni sustenta, de fato, que o elemento que acentuadamente intracultural. Queremos dizer com caracteriza toda a organização é o controle que isto que, conquanto sejam numerosíssimas e diversas

dentro dela se exerce, e que este controle assume entre si as organizações tomadas em consideração, elas

formas e características diversas, de acordo com a foram geralmente escolhidas entre as que operam nos

relação que existe entre as modalidades de países ocidentais de elevado nível industrial ou quase

articulação da autoridade da organização e a exclusivamente nos Estados Unidos. A objeção que se

expectativa dos que nela participam. Eis por que o pode fazer a tal orientação é, portanto, a de que as

controle organizacional pode se basear na coação, na generalizações de caráter conclusivo a que muitos

distribuição de gratificações econômicas ou em autores pensam haver chegado não fazem caso algum

valores normativos. Aqui, as variáveis principais são da relação existente entre cultura e funcionamento

constituídas pelas modalidades de adesão ao organizacional. Isto traz como conseqüência comando organizacional. Pode haver três tipos, apropriarem-se muitas vezes tais generalizações de

correspondendo cada um deles a um determinado tipo critérios de avaliação ideológico-normativa, de uma

de controle social. Deste modo, ao fim, será possível forma acrítica. chegar a uma classificação de todas as organizações, Por outro lado, existe uma segunda corrente,

levando-se em conta o predomínio nelas de controles também amplamente representada na literatura

coercivos, utilitaristas ou normativos. recente, que estuda de preferência organizações

públicas (primeiramente as burocracias), numa

VI. ANÁLISE COMPARATIVA DA ORGANIZAÇÃO. — A perspectiva comparada intercultural. Neste caso, a

literatura organizacional mais recente vem mostrando pesquisa concentra-se normalmente em organizações

um interesse cada vez maior pelo método comparado. do mesmo tipo, operantes em contextos culturais

Em muitos autores foi amadurecendo a convicção diferentes; deste modo, as variáveis culturais e

crítica de que, se a investigação empírica é condição ecológicas, descuradas, como se viu, pela primeira

indispensável sempre que se queira obter corrente, têm aqui importância fundamental. conhecimentos confiáveis

ORGANIZAÇÃO, TEORIA DA 869

 

Concluamos. Embora muitos autores recentes concentra a sua atenção na estrutura das opiniões

tenham apresentado análises otimistas sobre o estado políticas e das atitudes ideológicas dos burocratas, da Teoria da organização, crendo ser possível formular bem como nos dados sociográficos que mais princípios verdadeiramente universais sobre o diretamente influem nos processos de socialização funcionamento das organizações, é conveniente política. Para esta tendência, uma vez afastada a idéia, fecharmos com uma palavra de cautela, cautela que é empiricamente inaceitável, segundo a qual a sugerida pelos resultados de alguns dos recentes imparcialidade da ação administrativa seria trabalhos de administração comparada. Parece assegurada pela neutralidade política dos burocratas, e podermos concluir que é ilusório pensar poder-se uma vez assente que o papel do administrador público chegar, como crêem numerosos autores rigorosamente não é, como pretende a mesma concepção, um papel neopositivistas, a uma Teoria da organização instrumental com relação aos órgãos político-absolutamente abstrata e "livre de valores". Isto deliberativos, mas um papel de ativa participação na porque o conceito de organização, tal como foi formação das decisões político-administrativas, o definido na introdução a estas notas (administrativa, conceito de "receptividade" dos burocratas adquire formal, complexa ou "em larga escala", etc), se refere uma importância fundamental. A receptividade é a entidades que não existem em estado natural, mas só definida como prontidão em captar as solicitações em sociedades caracterizadas por um certo nível e um provenientes do público e dos seus representantes e certo tipo de desenvolvimento: daí se segue que as como capacidade de agir em sintonia com os valores e organizações estão infiltradas e impregnadas dos planos manifestados pela sociedade civil. É por isso valores predominantes na sociedade em que atuam. que a análise das atitudes ideológicas e das opiniões Por isso, se é verdade que as técnicas de pesquisa e os políticas da burocracia como grupo social constitui o esquemas conceptuais apresentados até agora pelos centro de interesse da corrente comportamentista. cultores da Teoria da organização fazem esperar a Quando tal análise visa, em seu desenvolvimento, aquisição de notáveis conhecimentos científicos, conhecer melhor os princípios de valor de uma das também é verdade que, em última análise, "tais mais importantes elites da sociedade contemporânea e conhecimentos só adquirirão relevância probatória e os modos como se situa no âmbito do sistema peculiar em relação a tipos específicos de valores que político, os resultados obtidos são de grande podem ser buscados por organizações operantes num importância empírica e parecem dotados de um certo tipo de sociedade". elevado poder explicativo. Mais prudente, se não

VII. B negativo, há de ser nosso juízo, quando se admite uma UROCRACIA E CIÊNCIA POLÍTICA . — Fica ainda

por discutir um último setor de reflexão teórica e relação estreita, ou até mesmo unilinear, entre

pesquisa empírica que, embora se situe de pleno receptividade dos burocratas e eficácia (que definimos

direito dentro da Teoria da organização e incorpore como relação entre objetivos estabelecidos e objetivos

muitas das suas propriedades e características efetivamente alcançados) da ação administrativa, pelo descritas até aqui, assume uma importância específica que esta seria uma função de alta congruência entre as e direta para a ciência política. Trata-se da área de atitudes político-ideológicas da classe administrativa e

estudo que se concentra na análise das funções os valores dominantes no sistema político,

"políticas" mais ou menos latentemente desenvolvidas interiorizados e expressos pela classe política. pelo aparelho da administração pública. O ponto de É esta prudência crítica que mantém a corrente

partida, hoje amplamente conseguido e empiricamente estruturalista, propensa a pôr em relevo os efeitos de válido, está em que os administradores de profissão uma série de condições estruturais, institucionais e

participam ativamente na formação das decisões culturais, sobre a eficácia dos serviços administrativos. político-administrativas e exercem um controle quase Baseados em case-studies, ou seja, em pesquisas

monopólico sobre as tecnologias de organização que dinâmicas sobre o processo de formação e execução

regem a execução dessas mesmas decisões. Por outras das decisões, os representantes desta tendência palavras, trata-se do tema clássico da relação entre observam que, para um mais eficaz desempenho, aos

política e administração que está sendo sujeito à diversos tipos de função pública (distinguem-se três:

revisão crítica e à verificação empírica. funções autoritário-abonadoras, de intervenção

Dentro deste setor se observam duas correntes de econômico-social, de intermediação de interesses)

pesquisa, com bases metodológicas e elaborações deveriam corresponder modalidades diferentes de

teóricas específicas e distintas, uma de origem decisão, cada uma delas caracterizada por uma

comportamentista, a outra de tendência estruturalista. específica e distinta racionalidade administrativa. Por

A corrente comportamentista sua vez, a racionalidade administrativa é função das

estruturas orgânicas e normativas e das culturas

870 ORGANIZAÇÕES SINDICAIS

 

profissionais que nela se inserem, muitas vezes fruto policies in Britain and Sweden: from relief to income

de longos processos históricos. A conclusão a que se maintennance, Yale University Press. New Haven

chega com base nestas análises é que, embora com 1974; J. D. KINGSLEY, Representative bureaucracy: an

destaques diferentes nos diversos países, as interpretation of the british civil service, The Antioch

burocracias atuantes nos sistemas políticos liberal- Press. Yellow Springs 1944; Handbook of

democráticos são estruturadas e culturalmente organizations, ao cuidado de J. G. MARCH, Rand condicionadas de tal modo que privilegiem a McNally, Chicago 1964; J. G. MARCH e H. SIMON, racionalidade legal (no sentido weberiano), com total Teoria dell'organizzazione (1959), Comunità. Milano desvantagem dos outros tipos de racionalidade, o que 1973; R. MAYNTZ e F. W. SCHARPF, Policy-making in ajudaria a explicar os problemas de caráter the german federal bureaucracy, Elsevier, Amsterdam governativo das sociedades pós-industriais. Com 1975; P. SELZNICK, Leadership in administration: a efeito, a racionalidade legal, de grande eficácia no que sociological interpretation, Row. Peterson and Co., concerne aos processos decisórios lógico-dedutivos Evanston 1957; H. SIMON, Il comportamento adotados no exercício das funções autoritárias típicas 2 amministrativo (1957). Il Mulino, Bologna 1973; E. N. do Estado de direito do século XIX, é totalmente SULEIMAN, Politics. power and bureaucracy in France, inadequada quando as funções a desempenhar tiverem Princeton University Press. Princeton 1974; V. A. o caráter de intervenção econômico-social ou de THOMPSON, Modem organization: a general theory, intermediação de interesses. As primeiras poderão ser Knopf, New York 1961; A. WILDAVSKY. Bilancio e eficazmente cumpridas, usando da racionalidade sistema político (1964), F. Angeli, Milano 1978. empírico-indutiva, experimental e incrementável, as

segundas mediante uma racionalidade receptiva, [GIORGIO FREDDI] orientada para decisões "aceitáveis" e negociadas. A

racionalidade legal é dotada de grande eficácia em

contextos que se caracterizam por fins inequívocos e

por meios de organização (ou conhecimentos) sempre Organizações Sindicais.

apropriados aos fins. A situação é outra, quando os

meios de organização têm de ser constantemente I. TIPOLOGIA DOS SINDICATOS.— As grandes organizações de

atualizados mediante metódicas empírico- representação dos trabalhadores dependentes, ou, experimentais (como no caso das intervenções simplesmente, os sindicatos, apresentam hoje uma econômico-sociais), ou quando os objetivos são por grande quantidade de formas de organização. De

vezes definidos mediante o uso de técnicas de acordo com os critérios de referência, podem-se arbitragem (como no caso da intermediação de distinguir vários tipos. interesses). E, em conclusão ao que concerne à Se se leva em conta o critério com que se definem

tendência estruturalista, uma vez que o tipo de os âmbitos, as áreas onde se recrutam os membros, a

racionalidade que caracteriza uma administração é distinção principal é a dos sindicatos de profissão e

resultante de vínculos estruturais relativamente INDICALISMO dos sindicatos de indústria (v. S): aqueles inelásticos, não é tanto a atitude política da burocracia recrutam indivíduos pertencentes ao mesmo mister, que importa, mas a sua prontidão e disponibilidade em independentemente do setor ou setores industriais cumprir as funções do Estado moderno, partindo de onde ele é exercido; estes fazem seu recrutamento adequados princípios decisórios.

entre os que pertencem a um determinado ramo ou

categoria industrial. Nos países anglo-saxônicos

B .- J. D. ABERBACH, R. D. PUTNAM e B. IBLIOGRAFIA existem também os sindicatos chamados gerais,

A. R . Bureaucrats and politicians in western OCKMAN grandes organizações que congregam trabalhadores de

democracies, várias e diferentes categorias, formadas através de Harvard University Press. Cambridge

1981; J. A A sucessivos processos de fusão. Como é sabido, os RMSTRONG , The european administrative

sindicatos de profissão existem hoje principalmente

elite, Princeton University Press. Princeton 1973; P. B , Exchange and power in social life, Wiley, New LAU naqueles países (Grã-Bretanha, Estados Unidos) onde

York 1964; P. B o movimento operário se organizou bem cedo, na fase LAU : e W. R. S COTT , Le organizzazioni

formali inicial da industrialização, para os grupos de (1962), F. Angeli. Milano 1972; M. C ROZIER . Il

2 trabalhadores com forte poder no mercado. Os

fenomeno burocratico (1963). Etas Libri, Milano 1978 ; A. E , A comparative analysis of complex TZIONI sindicatos de indústria, pelo contrário, são a solução

organizations: on power. involvement and their adotada pelos sindicatos mais recentes ou pelos que se correlates, reconstituíram no pós-guerra (Itália, Alemanha), bem The Free Press of Glencoe. New York

1961; G. F , L 'analisi comparata di sistemi REDDI como por aqueles que, de um modo geral, organizam

burocratici pubblici. Giuffrè. Milano 1968; H. H , ECLO os setores da produção de massa. Entre os sindicatos

Modem social de indústria podem-se distinguir ainda os sindicatos

que representam juntamente operários e

ORGANIZAÇÕES SINDICAIS 87!

 

empregados de uma mesma indústria (como acontece de classe, serão antes os níveis centrais, capazes de

na Itália) e os sindicatos onde a representação dos selecionar e coordenar as solicitações particulares da

empregados é uma representação à parte. base (Clegg, 1980).

Se se considera a amplitude dos interesses que os Os sindicatos nacionais estão geralmente afiliados

sindicatos representam, pode-se distinguir entre a uma ou mais confederações, que constituem o nível sindicatos associativos e sindicatos de classe: os mais geral, o árbitro dos litígios (quando se trata, por

primeiros fazem referência exclusiva aos interesses dos exemplo, de conflitos de competência entre os

seus inscritos; os segundos, ao contrário, procuram sindicatos) e a instância de representação de todo o

também incumbir-se dos interesses dos não aderentes, movimento sindical nas negociações ou nas ações de revelando, além disso, uma certa tendência pelos pressão sobre os Governos. estratos mais débeis e desprotegidos. Mais: os Na Itália, a articulação das estruturas da CGIL, tal

primeiros recorrem, de preferência, à contratação como ficou definida no imediato pós-guerra (e foi

coletiva; os segundos utilizam também a ação política depois reproduzida com algumas modificações pelas

(Pizzorno, 1976). De modo amplo, embora não outras duas centrais sindicais, a CISL, de inspiração perfeitamente, esta distinção coincide com a distinção católica, e a UIL, de inspiração social-democrática,

entre sindicatos de profissão (que são associativos) e em sentido lato, após a cisão sindical), assenta num

sindicatos de indústria (que tendem a ser de classe). duplo critério organizacional: o de tipo territorial ou

Finalmente, é possível ainda distinguir entre horizontal, e o de categoria ou vertical. Ambas estas

sindicatos não confessionais ou sem ideologia e linhas de organização possuem articulações a nível

sindicatos que se caracterizam por sua base ideológica local, provincial e nacional. Mas é a lógica da

(como na França, e na Itália nas décadas de 50 e 60). coordenação e da direção geral, tal como se expressa

Todas as distinções que foram mencionadas têm nas estruturas horizontais, que prevalece sobre a

sua origem nos momentos da constituição ou lógica da representação de interesses mais específicos

reconstituição dos vários movimentos sindicais, e particulares, melhor expressa nas estruturas de

havendo-se depois consolidado em estruturas categoria. Com efeito, é pelo fato de se pertencer à orgânicas. Mas, se lembrarmos os comportamentos Câmara do Trabalho provincial (instância horizontal)

efetivos dos diferentes sindicatos nestas duas últimas que se faz parte da CGIL. No estatuto de 1945 se lê

décadas, parece que se poderá notar uma real que "todas as câmaras confederativas do trabalho

atenuação em muitas das diferenças. Teremos locais e todos os sindicatos provinciais de indústria ou

sindicatos associativos envolvidos, embora categoria constituem a Câmara Confederativa do cautelosamente, em objetivos de alcance geral, ou, Trabalho provincial, que realiza a união orgânica da

pelo contrário, sindicatos de classe fautores de classe operária e de todos os trabalhadores

políticas de descentralização contratual, ou ainda organizados da respectiva província". O conjunto das

processos de reaproximação ou reunificação de câmaras de trabalho provinciais e das federações

sindicatos ideologicamente divididos (Pizzorno, 1976). nacionais de indústria e de categoria formam a CGIL.

Diversamente do que acontece com outros

II. A ESTRUTURA ORGANIZACIONAL DOS movimentos sindicais, na Itália, a confederação não é,

SINDICATOS. — A articulação orgânica dos portanto, uma superinstância de coordenação entre sindicatos mais representativos conta hoje com um sindicatos fundamentalmente autônomos (é desta

nível nacional (de categoria, de profissão) e com um posição que se aproxima bastante a CISL, definida,

ou mais níveis descentralizados com base no território com efeito, como confederação de "sindicatos" e não

e/ou lugar de trabalho (sendo a descentralização de de trabalhadores), mas é, em sentido lato, o sindicato base territorial típica dos sindicatos de classe, e a que (observações análogas sobre o sindicalismo francês

se baseia especificamente nos lugares de trabalho, encontram-se em Clegg, 1980, 53). muito mais típica dos sindicatos associativos). Na década de 70, a estrutura do sindicato italiano

Existem ainda sindicatos menores que são meros se modificou com a introdução de um nível de base

sindicatos de empresa, como a SIDA, na Itália, nos locais de trabalho (v. REPRESENTAÇÃO OPERÁRIA) sindicato autônomo dentro da Fiat. O nível mais e de um nível regional, tanto no tocante à linha

significativo no que concerne à distribuição do poder vertical como à horizontal. A criação de uma estrutura

é, como observa Clegg, aquele em que se acha sindical na empresa é o principal resultado (a nível de

mormente desenvolvida a contratação coletiva (salva a organização) do enorme incremento da contratação

vária importância relativa à ação política): nos descentralizada ocorrido entre os fins dos anos 60 e o

sindicatos associativos será a estrutura periférica que início dos anos 70. A introdução dos níveis se constitui a partir dos lugares de trabalho; nos

sindicatos

872 ORGANIZAÇÕES SINDICAIS

 

regionais pode ser considerada, tanto como um impuseram em condições de mercado de trabalho

processo de adaptação ao ambiente, pois que imita a favoráveis à oferta, fizeram valer em muitos casos a

descentralização administrativa posta em prática pelo regra do closed shop ou do union shop, pela qual a Estado com a criação das regiões, quanto como uma inscrição se torna um pré-requisito necessário para a

busca de instâncias intermediárias de coordenação entrada no trabalho, ou uma prática obrigatória depois

entre as locais e as nacionais, exigidas por uma de o assumir. Os sindicatos de classe deixaram um

estratégia contratual voltada para a consecução de espaço maior ao proselitismo, contando mais com a

objetivos a médio prazo. Este processo de redefinição voluntariedade da adesão. dos níveis de articulação do sistema há de continuar Mas, mesmo neste caso, têm crescido as medidas

ainda, segundo se prevê, pela década de 80, com o de proteção sindical. Consideremos, por exemplo, o

desenvolvimento de estruturas de ligação entre o nível caso italiano. Desde a metade da década de 60, os

regional e o nível local, a exemplo dos projetos de sindicatos de muitas categorias negociaram e obtiveram

reorganização das administrações locais, e com o a instituição da delegação sindical que implica a

progressivo desaparecimento das estruturas inscrição por tempo indeterminado e a retenção direta provinciais. na fonte das cotas sindicais. É claro que isto não

explica a expansão das inscrições verificada no início

III. O SINDICATO COMO ORGANIZAÇÃO: FINS dos anos 70, mas dá conta da gestão sindical e do rigor

INSTITUCIONAIS. — Todos os sindicatos enfrentam das inscrições, uma vez que os inscritos, para saírem,

o problema de garantir a sobrevivência da organização, têm de tomar a ingrata iniciativa de apresentar a

de lhe assegurar a duração mesmo em condições renúncia explícita à direção. Em alguns casos

desfavoráveis e, se possível, de a expandir. (agricultura, emprego público) o envolvimento

A força de um sindicato depende, de fato, em institucional do sindicato lhe permite também oferecer

grande parte, embora decerto não exclusivamente, da benefícios acrescidos aos inscritos (informações e

consistência dos que a ele aderem: quanto maior for a proteção, ajuda no acesso à assistência pública, etc),

adesão explícita, tanto maior será a possibilidade de favorecendo diretamente o aumento das inscrições.

fazer pressão sobre as partes adversárias com o fim de Uma conseqüência contraditória do incremento das

obter benefícios para os representados e consideração medidas de proteção sindical é que, se com elas se

ou poder, bem como reconhecimento e prestígio, para assegura a estabilidade orgânica dos sindicatos, por os representantes. E quanto maiores forem os êxitos e outro lado, o nível das inscrições perde com o tempo o

resultados que o sindicato apresentar, tanto maior será significado de indicador do consenso da base à

a probabilidade de alcançar novas adesões, que depois organização; e a manifestação do consenso, de que os

o reforçarão. Poder-se-ia, sem dúvida, pensar que se sindicatos não podem prescindir, terá de ser buscada

trata de uma espiral, onde o recurso inicial (a adesão por outras vias. da base) e o produto final da ação sindical se reforçam

cumulativamente. Na realidade não é assim, pois que IV. O SINDICATO COMO ORGANIZAÇÃO: RELAÇÕES a concessão dos benefícios não se pode dar INTERNAS. — Uma organização de representação de indefinidamente sem provocar efeitos distorcidos e interesses coletivos como o sindicato se caracteriza,

indesejáveis em outros pontos do sistema (pressão decerto, também pelas relações que se estabelecem

inflacionária, redução das bases de emprego regular, entre representantes e representados, pelo grau de

etc). participação na vida associativa e de controle das

Os sindicatos têm, além disso, necessidade de decisões dos dirigentes, e pelo tipo de democracia

garantir a suficiente estabilidade das inscrições, por interna. ser delas que deriva grande parte das suas Muitos estudiosos das relações industriais puseram

disponibilidades financeiras. E este é também um em relevo como os sindicatos adotaram uma estrutura

recurso de que não é possível prescindir, já que, de formalmente democrática (os dirigentes são eleitos

pequenas associações voluntárias, os sindicatos se pelos membros por meio de congressos, as decisões

transformaram em grandes organizações, com um mais importantes são submetidas ao parecer das

aparelho amplo e inúmeras atividades. assembléias dos inscritos ou dos trabalhadores), mas

Os modos como os diversos sindicatos procuraram também como a essa estrutura corresponde uma

assegurar os fins institucionais da sobrevivência, da escassa participação, quando não uma clara

estabilidade e da expansão da organização são indiferença, dos sindicalizados (Rees, 1962; Seidman, variados e apresentam-se marcados pelas 1954; Korpi, 1978; Streeck, 1978). As razões circunstâncias em que se deu seu fortalecimento. Os apresentadas para explicar a minguada participação

sindicatos associativos, que se ativa dos

ORGANIZAÇÕES SINDICAIS 873

 

inseritos na vida sindical são variadas: o fato de as organizações políticas de representação. Mas também

questões enfrentadas pelos sindicatos tenderem a ser se pode aventar a hipótese de que a queda da

cada vez mais complexas e, portanto, difíceis de participação não é uma tendência irreversível: ela

julgar; a tendência generalizada entre os trabalhadores poderá existir, e até em parte ser favorecida, enquanto

de considerar o sindicato como uma agência os sinais de um escasso envolvimento ativo dos

seguradora ou um serviço semipúblico, a que se pede inscritos não ameaçar a consistência do recurso

apenas um bom funcionamento sem implicações fundamental em que se baseia a organização, a adesão

pessoais, muito mais quando a organização é sólida e da base. Nessa altura, tornar-se-á conveniente abrir

tem tradição; a própria grandeza da organização que novo espaço às instâncias descentralizadas, aos

faz parecer inútil o custo individual da participação. militantes de base, a novos estratos operários.

Mas há uma indicação que parece emergir das

observações dos estudiosos, sobretudo anglo-saxões,

que foram os que mais se ocuparam destes temas: é a

BIBLIOGRAFIA.- AUT. VAR., Il sindacato e le sue

de que a queda da participação não pode ser simples e

strutture, '"Quaderni di rassegna sindacale", XII,

univocamente interpretada como queda de consenso,

julho-agosto 1974; Id., La sindacalizzazione fra

como diminuição do apoio dos trabalhadores. O que

ideologia e pratica, ao cuidado de G. ROMAGNOLI, Ed.

acontece de preferência é que o sindicato que possui

Lavoro, Roma 1980; H. CLEGG, Sindicato e

uma tradição firme se transforma numa organização

onde os papéis são cada vez mais profissionalizados e ROZIER contrattazione colletiva (1976), Franco Angeli, Milano

1980; M. C , Sociologie du syndicalisme, in

técnicos, e dificilmente controláveis. Estas

Trattato di sociologia del lavoro. ao cuidado de G.

observações parecem, portanto, confirmar as

FRIEDMANN e P. NAVILLE, Edizioni di Comunità,

previsões de Michels sobre o fortalecimento do ORPI Milano 1963; W. K, The working class in welfare comando oligárquico nas organizações complexas. capitalism. Routledge & Kegan Paul, London 1978; S.

A experiência italiana da década de 70 também M. LIPSET, M. A. TROW e J. S. COLEMAN, Democrazia

revela a passagem de uma elevada participação na sindacale (1956). Etas. Milano 1972; R. MICHELS, La vida sindical, em momentos em que a organização sociologia del partito político nella democrazia

mais se expande através da ação descentralizada da moderna. Il Mulino, Bologna 1966; A. PIZZORNO, fábrica (e a exigência comum entre os trabalhadores é Osservazioni comparate sulle rappresentanze del a de uma participação "direta", não delegada), a um lavoro nei paesi capitalistici avanzati. in Problemi del progressivo declínio depois, quando a estratégia movimento sindacale in Italia. Feltrinelli, Milano sindical tende a concentrar-se em objetivos de médio 1976: A. REES, The economics of trade unions. Oxford e longo prazo, fora da fábrica. É possível interpretar University Press. Oxford 1963; J. SEIDMAN, The labor esta evolução como indicadora de uma geral union as an organization. in Industrial conflict. ao tendência histórica à centralização das decisões nas cuidado de A. KORNAAUSER, R. DUBIN e A. M. Ross,

McGraw-Hill, New York 1954; W. STREECK, Processi di nazionalizzazione amministrativa nei sindacati della

Germania occidentale. in Sindacato e organizzazione. ao cuidado de G. GASPARINI, Franco Angeli. Milano 1878.

[IDA REGALIA]