existir foram ou serão sempre Governos de…

836 OLIGARQUIA

 

existir foram ou serão sempre Governos de poucos, modalidades de exercício do poder da "nova

ou, para empregarmos as palavras mais freqüentemente Oligarquia", com o fim de evidenciar suas diferenças usadas. Governos de minorias organizadas ou de elites em relação à Oligarquia que dirigia o Estado liberal

(v. ELITES, TEORIA DAS). Mosca como Pareto não estão no século passado. O texto não deixa a menor dúvida familiarizados com o termo Oligarquia. Mosca fala de de que, para Duverger, o termo mais apropriado para "classe política", de "minoria governante"; Pareto fala designar a estrutura do poder do Estado moderno em

de "aristocracia", de "classe eleita" e, para a época suas várias fases é a Oligarquia, e isto em razão do

contemporânea, de "plutocracia", que divide em dois valor descritivo que o termo foi adquirindo à medida

tipos, a plutocracia demagógica e a plutocracia que foi perdendo o seu significado valorativo. militar. Mas o conceito é claro: segundo a teoria das

elites, a Oligarquia é, no sentido etimológico da III. OLIGARQUIA E REGIMES DO TERCEIRO MUNDO. — palavra, a única forma possível de Governo. Com Depois da Segunda Guerra Mundial, o interesse dos

isso, os' elitistas não querem afirmar que todos os estudiosos das ciências sociais e da ciência política

Governos sejam iguais: limitam-se a sustentar que, no pela organização social e política dos países do

tocante ao número de governantes segundo o qual têm Terceiro Mundo, de onde surgiria a teoria do sido discriminadas as diversas formas de Governo, os desenvolvimento e subdesenvolvimento pouco a pouco Governos não apresentam diferenças relevantes, isto aplicada à própria análise e comparação dos regimes

é, todos eles são oligarquias, embora de espécie políticos, contribuiu para que fosse posto de novo em

diversa, que cabe ao estudioso da história das circulação, com um significado específico, o termo

instituições identificar e descrever. Oligarquia. Este foi usado como termo oposto a

O termo, bem como o conceito, entraram democracia (entendida como forma de Governo

largamente no uso da ciência política graças à aplicação dominante nos países do Ocidente) e referido à maior que Robert Michels fez da teoria das elites, destinada a parte dos regimes em vias de desenvolvimento, numa explicar o fenômeno das minorias governantes no época de transição de um sistema social e político âmbito da organização estatal, à organização dos "tradicional" para um sistema social e político grandes partidos de massa. Como é sabido, ao estudar "moderno". Num ensaio bastante conhecido, Edward a organização do partido social-democrático alemão, Shils (Political development in the new states, 1962) Michels julgou poder deduzir daí uma lei de tendência apresenta uma tipologia dos sistemas políticos tão válida para qualquer grande organização, que chamou ampla que abrange todos os sistemas existentes, mesmo "lei férrea da Oligarquia", com base na qual afirmou os dos países subdesenvolvidos. Esta tipologia se baseia ser "a formação de Oligarquias no seio das múltiplas na distinção fundamental entre sistemas democráticos formas de democracia um fenômeno orgânico e, por e sistemas oligárquicos. Os últimos se caracterizam isso, uma tendência a que se submete necessariamente por um grupo de poder restrito, homogêneo, estável, toda a organização, inclusive a socialista e libertária". com uma boa organização interna e fortes vínculos Após Michels, o termo Oligarquia foi vastamente entre seus membros, pouco confiante na lealdade de aceito na linguagem da ciência política, perdendo, quem a ele pertence e cauteloso na admissão de novos aliás, pouco a pouco, a sua primitiva significação de membros; é um grupo que governa de modo valor negativo e adquirindo outra axiologicamente autoritário, robustecendo o executivo, controlando o neutra. judiciário, marginalizando ou excluindo o Parlamento, Que toda a grande organização e,

conseqüentemente, mais ainda o Estado sejam e não desencorajando ou eliminando a oposição. Os sistemas possam ser senão governados por um restrito número democráticos dividem-se, segundo Shils, em de pessoas, tem sido cada vez mais considerado como "democracias políticas" (a que correspondem as um fato dependente da própria natureza das coisas; e, democracias ocidentais) e "democracias tutelares" para o estudioso, um fato é objeto de análise, não de (como a "democracia dirigida" da Indonésia); os desaprovação. Um escritor de grande notoriedade sistemas oligárquicos se dividem e distinguem, por sua como Duverger usa o termo Oligarquia para designar a vez, à medida que se afastam do ideal democrático e se classe dominante, isto é, para dar um nome àquele acham num grau cada vez mais baixo de modernização, mesmo fenômeno que os teóricos das elites haviam em "Oligarquias modernizadas", "Oligarquias chamado "minoria organizada" ou "classe eleita" ( totalitárias" e "Oligarquias tradicionais" (James S. La

tecnodemocrazia, Coleman acrescentou outro tipo, o das "Oligarquias 1972). Para descrever a passagem da

democracia coloniais e raciais", entre as quais incluiu Estados liberal àquela que ele chama

"tecnodemocracia", examina a composição e como a África do Sul e Rodésia do Sul, The politics

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of developing areas, 1960, pp. 561-62). A maior parte consciente, mas pela inércia da maioria ou pela

dos Estados em vias de desenvolvimento são momentânea mobilização das massas nos momentos

classificados entre os regimes oligárquicos de um e de cruciais, mesmo que, casualmente, nessa situação

outro tipo. De fato, como observa Shils, "em todos os histórica, esse seja o melhor dos Governos. É de fato

novos Estados existe... uma fé difusa na necessidade de observar que, em vez de ser acusada de buscar

de uma mais elevada concentração da autoridade e de apenas o próprio interesse, a Oligarquia dominante nos

um remédio mais forte para curar o paroquialismo, a países em vias de desenvolvimento é considerada

desunião e a apatia. No Sudão, no Iraque, no Egito, no como o único grupo de poder capaz de promover os

Paquistão e entre diversos elementos da Indonésia, do interesses nacionais, desde que seja tido como

Ceilão e da Índia se crê que a Oligarquia é a única via interesse nacional o abrir caminho ao processo de

capaz de criar uma sociedade moderna, com uma modernização. administração racional e honesta, bem como uma ação À medida que ia adquirindo relevo o confronto

decisiva para o progresso social" (p. 67). Contrapondo- entre democracia e Oligarquia, ia perdendo se assim claramente à democracia, o termo Oligarquia, importância o confronto tradicional entre Oligarquia e

pelo fato de ter sido adotado para expressar de modo aristocracia. Isto a partir do momento era que, por

exclusivo um dos dois campos em que se divide toda influência dos escritores políticos, se começou a

a extensão ocupada pelos regimes políticos existentes entender por "aristocracia", desde o início da época

(são oligárquicos todos os regimes que não são moderna, uma das duas formas de Governo

democráticos), adquire um significado descritivo republicano (a outra era a da república popular),

bastante preciso, mesmo que conserve o significado precisamente aquela em que a classe política vai

de valor negativo que o acompanha desde a transmitindo o poder hereditariamente (caso antigüidade (um regime oligárquico é tanto mais ruim paradigmático era a república de Veneza). Mosca,

quanto mais se afastar do regime posto como modelo, ressaltando o valor perene do princípio da transmissão

a democracia política). hereditária do poder, se bem que dentro de limites

restritos, contrapunha também o princípio

IV. OLIGARQUIA ANTIGA E MODERNA. — A vitalidade democrático, não ao oligárquico, mas ao aristocrático.

do termo Oligarquia não deve induzir em erro no que Ora, extinta ou em vias de extinção toda a forma de respeita à continuidade e coerência do léxico da Governo aristocrático, entendido este como forma de

filosofia política da antigüidade até hoje. Como Governo onde se tem acesso aos cargos pelo

vimos, pelo que tange ao seu significado valorativo, o nascimento, o confronto entre aristocracia e

termo tem sido tradicionalmente usado em sentido Oligarquia não teria já qualquer interesse. As

negativo, devido à influência da classificação Oligarquias dos regimes políticos dos nossos dias já aristotélica, para a qual a Oligarquia é uma das formas não são aristocracias: sua unidade, sua coesão e sua

viciadas de constituição; contudo, por influência da relativa estabilidade, presumivelmente menos teoria das elites, ele foi adquirindo cada vez mais um duradoura que a das aristocracias tradicionais, não

significado axiologicamente neutro, à medida que se dependem do respeito ao princípio hereditário, mas da

foi constatando que todos os regimes, mesmo os que comunhão de interesses (Oligarquias econômicas), da

se proclamam democráticos, são regidos, e não podem integração no mesmo corpo de funcionários públicos deixar de o ser, por Oligarquias. Mesmo onde o termo (é típico o regime dos coronéis), da solidariedade do continua a ter um significado polêmico, como nas movimento revolucionário (os bolcheviques), ou da

tipologias que compreendem os regimes do Terceiro libertação nacional (algumas das elites dos novos

Mundo, o critério de avaliação negativa é divergente Estados africanos) que as levou ao poder. na teoria tradicional e na moderna: naquela, o juízo Dado o uso corrente de Oligarquia na ciência

negativo derivava de um confronto com a aristocracia; política contemporânea, mantém-se ainda o interesse

nesta, de um confronto com a democracia. Segundo a pela distinção entre Oligarquia e democracia, mesmo

formulação aristotélica, a Oligarquia é um mau por parte daqueles que afirmam ser todos os regimes

governo, não porque seja governo de poucos (a Oligarquias, reconhecendo muito embora que existem

aristocracia também o é), mas porque governa mal diferenças relevantes entre Oligarquias que governam

(obedecendo aos interesses dos governantes e não do em sistemas democráticos (o próprio Duverger, que

povo); segundo o uso que fez do mesmo termo um fala de "novas Oligarquias", chama autor como Shils, a Oligarquia é um mau Governo "tecnodemocracia" ao regime em que elas atuam) e

porque é um Governo de poucos, isto é, um Governo Oligarquias que governam era sistemas não sem base popular ativa, sustentado não por uma democráticos. Estas diferenças, que são relevantes,

participação contínua e dizem respeito quer à fonte, quer ao exercício do

poder. Quanto às fontes, aquelas vão buscar sua

legitimidade ao

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voto popular periódico, pelo menos formalmente usados no desempenho destas funções são de caráter

livre, estas ao voto dirigido, de opção única, à administrativo e às vezes também parajurisdicional.

tradição, ou à força carismática dos chefes, quando Contudo, este órgão está geralmente incorporado ao

não se regem pelo terror (neste caso, caem na velha poder Legislativo ou é considerado seu auxiliar.

categoria montesquiana do despotismo). Quanto ao Foram-se delineando alguns elementos caracterizantes

exercício, aquelas reconhecem a oposição legal, do Ombudsman, com uma tendência bastante unívoca

garantindo, dentro de certos limites, a liberdade de à sua tipificação: expressão; estas não reconhecem nem uma nem outra,

antes as perseguem, onde quer que se manifestem. a) o ordenamento que o adota deve seguir, pelo

menos em linhas gerais, o conhecido princípio

orgânico da separação dos poderes;

[NORBERTO BOBBIO] b) o Ombudsman destina-se a flanquear o Legislativo

no controle do Executivo, devendo, por isso, ficar

absolutamente distante de qualquer possível

Ombudsman. influência deste último;

I. CARACTERÍSTICAS GERAIS. — A insatisfação quanto c) a ação do Ombudsman concerne diretamente

apenas aos departamentos, administrativos que

ao sistema de garantias que se oferecem em relação

dependem do Governo; nunca aos responsáveis

aos comportamentos da administração pública

políticos pelos mesmos, os ministros;

contribuiu para o sucesso do instituto escandinavo do

Ombudsman, que apresenta a possibilidade de

conciliar formas públicas de controle da administração d) o Ombudsman é fiduciário do Parlamento, mas mediante um órgão fiduciário do Parlamento, com a goza de uma ampla autonomia em relação a ele em

satisfação de solicitações que as pessoas privadas têm sua atuação concreta; o Parlamento estabelece

o direito de lhe dirigir para obter tutela. princípios de ação e diretrizes gerais, mas nunca

O papel do Ombudsman pode ser definido de modo disposições perceptivas referentes a casos concretos;

preferentemente negativo. Por um lado, não pode e) o Ombudsman não é titular de poderes de direção exorbitar com formas de controle sobre a ação de política, nem de sindicância política sobre o uso

importância política da administração que se desses poderes; sua presença não deveria alterar o confundam com a sindicância fiscalizadora que o mecanismo equilibrado das relações Parlamento-

Parlamento tem de exercer sobre o Governo; por isso Governo que, embora com notáveis diferenças, foge à intervenção do Ombudsman tudo quanto possa caracterizam os sistemas de Governo parlamentar. implicar averiguação da conduta política do Governo

ou da administração pública. Por outro, tampouco f) o Ombudsman põe em evidência o mau uso do

pode exceder seus limites em formas de garantia poder administrativo, ligado ou não à lesão dos

jurídica de situações subjetivas dos administrados que interesses individuais, sem, no entanto, poder

se assemelhem às já oferecidas junto a órgãos substituir com sua ação a ação da administração jurisdicionais previstos pelos vários ordenamentos. pública.

Levadas em conta estas observações preliminares, g) o Ombudsman, sob o aspecto fiscalizador, tem a

pode-se concluir que o objeto da intervenção do obrigação geral de referir ao Parlamento os resultados

Ombudsman são os comportamentos ou omissões que das indagações efetuadas, enquanto que, no que se

possuem apenas relevância administrativa e não refere à tutela das situações individuais, tem o direito

política, enquanto que as ocasiões em que as pessoas de assinalar, com mais ou menos veemência, à

privadas podem provocar a sua interferência serão administração as disfunções verificadas. sobretudo aquelas em que não seja possível alcançar

justiça usando dos remédios oferecidos pelos vários Tendo em conta o que fica dito, pode-se concluir

ordenamentos, mediante o controle jurisdicional que não coincidem com a figura do Ombudsman

exercido sobre as pessoas e sobre os seus atos, isto é, órgãos assim denominados e dotados de atribuições

em casos eventuais de prejuízo, originados por análogas, dependentes na realidade do Executivo,

desserviços e disfunções administrativos, e nos de como acontece com os instituídos pelas

injustiça substancial. administrações locais de alguns Estados-membros dos

Estados Unidos da América. O mesmo acontece

As atribuições confiadas ao Ombudsman são também com o médiateur, instituído pela lei francesa a

principalmente de inspeção; os procedimentos s

4 de janeiro de 1973, n.° 73-6, com claras referências ao instituto escandinavo. Sendo nomeado pelo

Governo e não

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pelo Parlamento, só parcialmente o podemos a ação dos ministros, de acordo com os conhecidos

remontar à origem do instituto que analisamos. princípios do Governo parlamentar. Mais

precisamente: as novas funções afastavam o

II. FUNÇÕES: ORIGENS E DESENVOLVIMENTO. — Ombudsman da atividade de controle político,

Introduzido na Suécia por lei sobre a forma de enquanto o iam aproximando, sob alguns aspectos,

Governo, de 6 de junho de 1809 (art. 96), o dos órgãos jurisdicionais. Ombudsman foi sucessivamente aceito nos restantes Diversos fatores concorriam para isto. Um dos mais

Estados escandinavos e, a seguir, na Nova Zelândia, na importantes era o da insuficiência do sistema de República Federal Alemã, no Reino Unido, nas garantias jurisdicionais em relação à ação Províncias do Canadá e num bom número de Estados administrativa, progressivamente crescente em de independência recente. As últimas constituições intensidade e abrangendo setores e matérias cada vez

portuguesa e espanhola lhe dedicaram normas mais vastos ou referindo-se a setores tradicionalmente explícitas. Três estatutos regionais italianos o excluídos das formas de garantia das situações de

prevêem, introduzindo-o assim, pela primeira vez, no interesse individual, como no caso da organização das direito público italiano. forças armadas. Outro, geralmente não sublinhado, era

Tem-se como arquétipo do Ombudsman o sueco, o da divisão cada vez mais clara do órgão parlamentar

que se impôs inicialmente como órgão de controle em minorias de oposição e maioria, bem como da

parlamentar sobre a orientação do Executivo. união evidente que se vinha criando nos sistemas de

A história constitucional sueca mostra, com efeito, Governo parlamentar entre maioria e Governo. Em tal

que, na época, a adoção do Ombudsman era uma situação, a inspeção parlamentar sobre as atividades resposta à necessidade de garantir uma forma eficaz do Executivo nos departamentos administrativos, a

de sindicância parlamentar sobre a ação régia no conseqüente sindicância e eventual censura, foram

campo administrativo, necessidade que ao princípio deixadas de preferência à oposição, que nem sempre

foi. satisfeita sob o pretexto formal da afirmação do dispõe dos meios necessários para se impor à atenção

princípio da correta aplicação da lei dentro da do Governo. Em vez disso, o mais provável é que o

administração pública: o Ombudsman zelava pelo Governo, com a sua maioria, consiga eludir ou respeito da lei e, ao mesmo tempo, se achava em circunscrever formas de ingerência desagradáveis no

condições de controlar a orientação administrativa do desenvolvimento da atividade administrativa, de

Governo. acordo com uma linha de tendência dificilmente

Superada a monarquia constitucional e assegurada reversível.

uma certa forma de Governo parlamentar, o Isto é verdadeiro especialmente nas questões que

Parlamento, em conseqüência do princípio da envolvem, de modo mais claro, a orientação política

responsabilidade ministerial em face do mesmo, da maioria. Então, enquanto se mantiver a relação de

garantiu um controle amplo e geral sobre a orientação confiança, é praticamente impossível infringir a

do Governo na administração e o papel do vontade do enlace maioria parlamentar-Governo,

Ombudsman foi se modificando progressivamente até tornando-se utópico reclamar formas de controle

perder as características originais. Enquanto as objetivamente oportunas, como ensina a experiência

questões governamentais de direção política dos inquéritos parlamentares. Quanto às relativas ao encontravam um interlocutor no Parlamento, o desenvolvimento da atividade administrativa normal,

princípio da tutela da correta aplicação da lei assumia não sendo questões politicamente relevantes, podem

um significado diverso, tendendo a restringir-se às os desajustes e as disfunções no uso do poder

hipóteses em que a ação administrativa de sentido discricionário levar à concordância sobre a estrito apresentasse disfunções objetivas ou incidisse, necessidade de um remédio objetivo, à margem dos

com efeitos negativos, sobre situações de interesse problemas das relações entre maioria e minorias da

individual ou coletivo juridicamente tuteladas. Deste oposição, a fim de se achar solução para a crise de

modo, o Ombudsman se apresentava cada vez mais confiança do cidadão em face das instituições

firmemente como tutor público do uso correto do poder administrativas, mediante a utilização de um

administrativo. É assim que ele foi depois imitado e mecanismo institucional mais ágil e eficaz que o

admitido em outros ordenamentos até à recente recurso às interpelações e aos inquéritos reforma inglesa. Seria então superficial limitarmo-nos a parlamentares. pensar que, onde existente, o Ombudsman proporcione Hoje, portanto, o Ombudsman não significa função

ao Parlamento uma forma de controle direto da de controle político, mas tende, antes de tudo, a

administração pública, apoiando-se na forma mais assegurar uma forma de controle parlamentar genérica de controle indireto que se obtém confiável, para além do contraste de interesses da examinando no âmbito parlamentar maioria e das minorias da oposição,

840 OMBUDSMAN

 

sobre o funcionamento da administração pública. Não que é mister que subsista permanentemente. Se essa

se trata, porém, de um controle sob o aspecto confiança vier a faltar, o Ombudsman poderá ser

meramente objetivo da ação administrativa, Já exonerado. Como já foi lembrado, o Parlamento só

lembramos que outro dos fatores importantes que pode estabelecer disposições de caráter geral,

justificam o Ombudsman é a insuficiência de formas concernentes aos critérios de organização e aos

de garantia jurisdicional das situações de interesse princípios de comportamento, mas há contatos

subjetivo em face da ação administrativa. Na constantes entre o Ombudsman e o Parlamento",

realidade, o Ombudsman funciona como instância de geralmente por intermédio de comissões parlamentares

tutela de situações individuais, onde não existem restritas. Além disso, o Parlamento e seus membros

remédios suficientes de caráter administrativo ou podem influir de vários modos na atividade do

jurisdicional. Ombudsman, pois gozam de poderes de decisão em

Com o que fica dito, podemos agora esboçar com relação a ele. Enfim, sobre o Ombudsman pesa a

mais precisão a figura orgânica do Ombudsman: é um obrigação de informar o Parlamento, o que se verifica

órgão vinculado ao Legislativo, privado de sempre através de relatórios anuais, mas às vezes

atribuições de controle político, garantia do uso também através de relatórios particulares sobre

correto do poder administrativo, integrante de formas questões específicas. insuficientes de tutela administrativa e jurisdicional

dos interesses da coletividade. IV. COMPETÊNCIA E PROCEDIMENTOS. — Ao

Ombudsman cabem amplos poderes de inspeção,

III. POSIÇÃO NA ORGANIZAÇÃO. — Em conformidade sinteticamente chamados de poder de informação,

com as funções que lhe foram designadas, o abrangendo os poderes de inspetoria, de exame da

Ombudsman se encontra em particular posição de documentação das administrações controladas, de

independência dentro da organização. Não só está presença em debates de órgãos administrativos e, de

desvinculado do Executivo, enquanto a sua ação diz quando em quando, também nos de órgãos

respeito aos departamentos administrativos dele jurisdicionais. Está prevista a obrigação de dependentes, como também do Parlamento, porquanto, colaboração por parte das administrações controladas.

se o Ombudsman fosse um instrumento da maioria, Compete sempre ao Ombudsman o poder de iniciativa

verificar-se-iam os mesmos inconvenientes já nos processos de indagação, sempre autônomos. observados sobre a sua credibilidade como efetivo O Ombudsman não pode nunca substituir a

instrumento de controle da atuação governamental. administração ou a jurisdição, porquanto é considerado

A independência do Ombudsman é garantida parte do Legislativo e vale neste caso o princípio da

mediante vários expedientes fixados no âmbito separação. E, quando se fizer questão de disposições constitucional, legislativo e convencional. Não pode da administração pública onde se reconheça ser parte do Parlamento nem ser submetido a qualquer ilegitimidade ou inoportunidade, ele não pode anular constrangimento parlamentar, uma vez eleito por ou revogar, nem sequer parcialmente. Seus poderes, ampla maioria, muitas vezes com o acordo unânime terminada a fase de instrução, são poderes de dos partidos mais importantes. Está apenas sujeito a persuasão e de influência em relação à autoridade normas gerais de comportamento, prescritas pela administrativa diretamente interessada, ou poderes de constituição, por leis e regulamentos, mas nunca a proposta para com as autoridades administrativas instruções relativas a casos concretos. Seu caráter superiores, jurisdicionais e legislativas. apolítico e imparcialidade são considerados requisitos No primeiro caso se diz que o Ombudsman é

fundamentais; a escolha recai amiúde sobre essencialmente uma magistratura de influência em magistrados com o objetivo de satisfazer a tais relação aos órgãos administrativos cujo exigências. A garantia de independência em relação ao comportamento ativo ou omisso censura. Seu controle Parlamento é ainda acentuada pelo caráter fixo dos é exercido sobre o comportamento do órgão e, se

termos da função, não ligada à duração da legislatura existirem, sobre os atos formais do mesmo. Mas a

que elegeu o Ombudsman, pela tendência à censura é só sobre o órgão, nunca sobre as suas prorrogação do cargo e pela prática cada vez mais disposições. O Ombudsman intervém usando de

persistente da reconfirmação dos titulares. A recomendações ou exprimindo pareceres — autonomia da ação do Ombudsman é reforçada pela impróprios, já que sua função não é consultiva — para

discricionariedade de que goza na organização do estimular a autotutela administrativa. Em certos casos,

cargo, na escolha dos colaboradores, na direção e pode chegar à advertência e à admoestação. desenvolvimento das atividades. No segundo caso, o Ombudsman funciona como

Mas esta independência não impede que exista um centro propulsor de ulteriores intervenções

importante vínculo entre o Ombudsman e o

Parlamento. Trata-se de uma relação de confiança

OMBUDSMAN 841

 

de órgãos pertencentes aos três poderes tradicionais. observações iniciais, o Ombudsman adotará as

Quando verificar que a autoridade administrativa, providências já lembradas. objeto do seu interesse, persiste em comportamentos

considerados insatisfatórios, o Ombudsman se dirigirá V. O OMBUDSMAN NO ORDENAMENTO

ao superior hierárquico, para que se proceda inclusive ITALIANO. — A experiência do Ombudsman

a ação disciplinar, ou então à autoridade jurisdicional. escandinavo e a sua influência nas decisões adotadas

Em alguns ordenamentos, era também reconhecido ao em numerosos ordenamentos acabaram por fazer com Ombudsman o poder de iniciar ação penal dentro dos que se encarasse a introdução desse instituto no

critérios usuais do acusador público, mas tal poder ordenamento italiano. Após uma série de debates

parece ter caído em desuso. Seus poderes mais doutrinais, foram apresentadas propostas para a sua importantes são aqueles de que goza em relação ao adoção a nível nacional, mas sem êxito, enquanto, a

Parlamento, ao qual aponta as disfunções nível regional, os estatutos de três regiões de administrativas e as situações de lesão de interesses, autonomia ordinária previam a criação do ofício do

quer de forma isolada, quer nos relatórios periódicos "defensor cívico", claramente inspirado no que lhe tem de remeter, pelo menos uma vez ao ano. Ombudsman. Trata-se dos estatutos das regiões da

Se durante as investigações vem a verificar Liguria (art. 14), Lazio (art. 38) e Toscana (art. 61) que imperfeições em atos normativos, está também entraram em vigor, respectivamente, com a L.R. de 6 previsto que o faça notar ao Governo. de junho de 1974, n.° 17, a L.R. de 28 de janeiro de

Os procedimentos perante o Ombudsman estão 1980, n.° 17, e a L.R. de 21 de janeiro de 1974, n.° 8.

regulamentados por disposições minuciosas que A estas disposições estatutárias • se hão de acrescentar tendem a garantir, não obstante, uma grande as iniciativas tomadas por outras regiões que informalidade. São desenvolvidos, sob a iniciativa pretendem constituir o Ombudsman com base no

unilateral do Ombudsman, por sujeitos privados, pelo poder genérico da auto-organização atribuído pelos Parlamento e pelos seus próprios membros: a lei estatutos às instituições regionais. Entre as numerosas

inglesa prevê apenas esta última possibilidade. Em propostas apresentadas tanto nas regiões de estatuto

caso de recurso de pessoas privadas, é exigida a forma ordinário como nas de estatuto especial, já se

escrita, fornecimento de provas e uso de terminologia converteram em lei as da Campania L.R. de 11 de

apropriada. A apresentação do recurso obriga o agosto de 1978, n.° 23), da Umbria (L.R. de 22 de Ombudsman a responder. Uma solicitação agosto de 1979, n.° 48), da Lombardia (L.R. de 18 de parlamentar obriga à apresentação de exposição agosto de 1980, n.° 7), de Friuli-Venezia Giulia (L.R. motivada. de 27 de abril de 1981, n.° 20) e da Puglia (L.R. de 9

Na fase preliminar, o Ombudsman decide da de julho de 1981, n.° 38).

própria competência. Recorde-se que não pode aceitar O defensor cívico, que revelam as normas regionais,

recursos nem agir com autoridade, sempre que esteja se configura como fiduciário do conselho regional, que

em questão assunto de importância política. Isto está provê à sua nomeação bem como à sua eventual

relacionado com o que se disse antes sobre as funções destituição. O seu status tende a equiparar-se ao dos hodiernas desta instituição: todas as legislações conselheiros regionais. As funções que lhe são

concordam em excluir do Ombudsman o exame das atribuídas podem se resumir na vigilância sobre a

questões políticas, reservando-lhe apenas as administração regional, para que esta possua uma administrativas. Pelo que respeita à procedência, sua segura eficiência na satisfação dos interesses dos

ação é geralmente vedada pelo debate parlamentar administrados. Suas intervenções incidem sobre os

anterior ou contemporâneo. É complexo o problema procedimentos administrativos onde estes se das relações entre os processos junto ao Ombudsman e desenvolvam de modo danoso para os interesses dos

os processos administrativos e jurisdicionais: em administrados, por exemplo, com atrasos e geral, observa-se a tendência a experimentar antes estes irregularidades, e não, portanto, quando se enfrentam

últimos, mas não há uniformidade. Mas parece certo comportamentos da administração que podem ser

que, na pendência de processos jurisdicionais, o condenados, sob o aspecto do mérito e da

Ombudsman não pode agir. legitimidade, perante a justiça administrativa. Está, de

Quando dada por certa a sua competência, o qualquer modo, taxativamente excluído o recurso ao

Ombudsman inicia a fase de averiguação, onde usa defensor cívico em pendências de procedimentos

amplamente dos seus poderes de inspeção. São administrativos e jurisdicionais. particularmente extensivas as normas respeitantes à A intervenção do defensor pode efetuar-se de ofício

aquisição de provas e às garantias dos sujeitos ou em virtude de o interessado dirigir solicitação

envolvidos no processo. Concluído o processo, se os documentada prévia, procrastinada pela administração.

resultados confirmarem as O defensor cívico intervém para

842 OPINIÃO PÚBLICA

 

examinar o estado do exercício da prática Opinião Pública. administrativa; tem o direito de obter as informações

oportunas e pode pedir para examinar a prática I. DEFINIÇÃO. — A Opinião pública é de um duplo

vinculada ao ofício competente, fixando

sentido: quer no momento da sua formação, uma vez

eventualmente um termo para a regularização e

que não é privada e nasce do debate público, quer no

aperfeiçoamento dos processos. Quando continuam as

seu objeto, a coisa pública. Como "opinião", é sempre

irregularidades, as insuficiências e descumprimentos

discutível, muda com o tempo e permite a

que envolvem violação do princípio de eficiência da

discordância: na realidade, ela expressa mais juízos de

ação administrativa, faz a denúncia ao superior

valor do que juízos de fato, próprios da ciência e dos

hierárquico com vistas a eventuais sanções

entendidos. Enquanto "pública", isto é, pertencente ao

disciplinares. Sempre que surjam hipóteses de reato,

âmbito ou universo político, conviria antes falar de

apresenta uma exposição à autoridade judiciária e

opiniões no plural, já que nesse universo não há

penal. Além disso, são sempre enviados relatórios

espaço apenas para uma verdade política, para uma

semestrais ou anuais ao conselho regional sobre os

epistemocracia. A Opinião pública não coincide com

resultados das verificações ocorridas.

a verdade, precisamente por ser opinião, por ser doxa

O defensor cívico não possui, pois, particulares e não episteme; mas, na medida em que se forma e

poderes de sanção em relação à administração, mas, fortalece no debate, expressa uma atitude racional,

mediante a intervenção em cada um dos processos, as crítica e bem informada. advertências que pode enviar à administração e os A existência da Opinião pública é um fenômeno da

relatórios que dirige ao Conselho, parece poder época moderna: pressupõe uma sociedade civil

exercer uma certa influência na correção da ação distinta do Estado, uma sociedade livre e articulada,

administrativa regional. onde existam centros que permitam a formação de

Toscana: metamorfosi di un istituto?. B . — R B IBLIOGRAFIA opiniões não individuais, como jornais e revistas, IN . Il difensore cívico in clubes e salões, partidos e associações, bolsa e in "Le Regioni".

1977, n.° 5; G. DE V mercado, ou seja, um público de indivíduos ERGOTTINI , Sull'istituzione di un

associados, interessado em controlar a política do

commissario parlamentare alle forze armate. in

Governo, mesmo que não desenvolva uma atividade

"Rivista trimestrale di diritto pubblico", 1970; Id.,

política imediata.

L'Ombudsman: esperienze e prospetlive, in "Diritto e società", 1973, n.° 3; Id., Por isso, a história do conceito de Opinião pública Ombudsman. in Enciclopedia

coincide com a formação do Estado moderno que,

del diritto. Vol. XXIX, Giuffrè, Milano 1979; A. DI G , L'Ombudsman in Scandinavia, in "Rivista IOVINE com o monopólio do poder, privou a sociedade

corporativa de todo o caráter político, relegando o

trimestrale di diritto pubblico", 1974; W. GELLHORN. Ombudsman and others, indivíduo para a esfera privada da moral, enquanto a Harvard University Press.

Cambridge, Mass. 1966; A. G , IOVANNELLE esfera pública ou política foi inteiramente ocupada

pelo Estado. Mas, após o advento da burguesia, ao

Sull'evoluzione del commissario parlamentare in

constituir-se dentro do Estado uma sociedade civil

alcune esperienze costituzionali europee, in "Annali della Facottà di scienze politiche dell'Università di dinâmica e articulada, foi se formando um público que Gênova", 1973, I, e 1974, II; A. L , EGRAND não quer deixar, sem controle, a gestão dos interesses

públicos na mão dos políticos. A Opinião pública foi

L'Ombudsman scandinave. Pinchon. Paris 1970;

levada deste modo a combater o conceito de segredo

L'Ombudsman (il difensore cívico), sob a responsabilidade de C. M de Estado, a guarda dos arcaria imperii e a censura, ORTATI , UTET, Torino 1974;

G N , L'Ombudsman, Giuffrè, Milano 1969; G. APIONE para obter o máximo de "publicidade" dos atos do

P . L'Ombudsman in Italia nella dottrina e nella IRAS Governo.

II. A OPINIÃO PÚBLICA ENTRE A

legislazione: bilancio di dieci anni (1965-1975). in MORAL E A POLÍTICA. — Enquanto para Hobbes, o

"Giurispnidenza italiana", 1976, IV; I. E. PITARCH, El Ombudsman en el Estado intervencionista. in A . UT maior teórico do absolutismo, a Opinião pública é

VÁR condenável por introduzir no Estado um germe de

., El control parlamentario del gobierno en Ias

anarquia e de corrupção, a primeira reivindicação

democracias pluralistas. Barcelona 1978; D. C. R clara da sua autonomia só se dá com o pensamento OWAT , The Ombudsman. citizen's defender, Allen and

liberal. Em seu Ensaio sobre a inteligência humana, J.

Unwin, London 1968; Id., The Ombudsman plan,

Locke fala de uma "lei da opinião ou reputação", que é

MacLelland and Stewart, Toronto 1973; Ricerca sul

uma verdadeira e autêntica lei filosófica: ela é a norma

comissario parlamentare. Segretariato generale della Camera del deputati. Roma 1971; F. T das ações, serve para ERESI , Brevi osservazioni sull'Ombudsman delle Regioni. 'in "Atti del XII convegno di Studi di scienza dell'Amministrazione", Giuffrè, Milano 1972.

[GIUSEPPE DE VERGOTTINI]

OPINIÃO PÚBLICA 843

 

julgar se elas são virtuosas ou viciosas. Ao formar a Perguntando a si mesmo Que é o Iluminismol, sociedade política, os homens abdicaram, a favor do responde que ele consiste em "jazer uso público da poder político, do uso da força contra 06 concidadãos, própria razão em todos os campos"; é o uso que dela

mas mantiveram intangível o poder de julgar a virtude se faz "como estudioso perante a totalidade do público e o vício, a bondade e maldade das suas ações. A lei dos leitores", como membro da comunidade e da opinião se coloca perto da lei divina e da lei civil; dirigindo-se a ela. Este "uso público" da razão, que há

sua sanção é a exprobração e o elogio, por parte da de ser sempre livre, possui uma dupla função e tem em

sociedade, desta ou daquela ação. Sendo juízo vista dois destinatários. Por um lado se dirige ao povo,

expresso pelos cidadãos, apoiado em oculto e tácito para que se torne cada vez mais capaz de liberdade de

consenso, toda a sociedade, de acordo com seus agir, enquanto na comunicação da própria opinião se

próprios costumes, estabelecerá leis de opinião, que tem a confirmação da sua verdade pelo consenso dos

serão diversas conforme os países. Na estruturação do demais homens. Por outro, se dirige ac Estado

Estado liberal esboçada por Locke, é de salientar uma absoluto, para lhe mostrar que é vantajoso tratar o

radical distinção entre a lei moral, expressa pela homem, não como uma "máquina" de acordo com as

Opinião pública, e a lei civil, expressa pela assembléia regras do Estado de polícia, mas segundo sua

representativa, verdadeira e autêntica distinção entre o dignidade; deve chegar até os tronos, para fazer sentir

poder político e o poder filosófico. E claro o contraste sua influência nos princípios do Governo, para fazer

entre moral e política. A moral, no entanto, não se ouvir os lamentos do povo. Depois da Revolução

erige em tribunal da política, dado que Locke fala, Francesa, em Pela paz perpétua e Se o gênero humano não de um Estado absoluto, mas de um Estado liberal está em constante progresso para melhor, o conceito representativo. de "publicidade" é mais bem explicado por Kant no

Em Rousseau a Opinião pública continua a âmbito do ideal da constituição republicana. Antes de

expressar juízos morais, mas tais juízos estão em tudo, quem deve esclarecer o povo sobre os seus consonância direta com a política e com os canais direitos e deveres não deverão ser pessoas oficiais institucionais por meio dos quais se exprimem. De designadas pelo Estado, mas livres cultores do direito, fato, no Contrato social, revaloriza a instituição da filósofos: aqui, na desconfiança para com o Governo,

censura, sendo o censor o ministro da lei da Opinião pronto sempre a dominar, fica clara a distinção entre pública: "Assim como a declaração da vontade geral política e moral, e a autonomia da sociedade civil, se faz por meio da lei, assim também a declaração do composta de indivíduos autônomos e racionais, em juízo público se faz por meio da censura". O censor face do Estado. Ligada a tal concepção, a publicidade não é o árbitro da opinião do povo, mas apenas sua serve para superar o conflito existente entre política e expressão; não pode, portanto, afastar-se do costume. moral, para superá-lo pelo ideal do direito, o único Deste modo, se a censura pode ser útil para conservar que pode alicerçar a paz: "a verdadeira política não os costumes, não o é para os restabelecer, quando se pode fazer qualquer progresso, se antes não prestar corrompem. Rousseau que, com sua "vontade geral", homenagem à moral; e, embora a política seja por si quer superar a distinção entre política e moral, mesma uma arte difícil, sua união com a moral não é apresenta uma estreita correlação entre soberania de modo algum uma arte, pois que esta corta os nós popular e Opinião pública, leis e costumes, política e que aquela não pode desatar, mal surge o conflito

moral, vendo na Opinião pública a "verdadeira entre ambas". A publicidade é justamente o que constituição do Estado". Não pôde desenvolver mais constrange a política "a dobrar o joelho diante da seu pensamento, já porque em sua democracia direta moral", serve de mediadora entre política e moral, não se pode dar aquela tensão entre esfera privada e entre Estado e sociedade, e se torna assim um espaço esfera pública, que é própria do Estado moderno, onde institucionalizado e organizado no âmbito do Estado há espaço para a Opinião pública, já porque ele define de direito liberal, onde os indivíduos autônomos e como tal o que são mais propriamente "costumes", racionais procedem, pelo debate público, à herança do passado ou criações espontâneas nunca autocompreensão e entendimento. certamente o resultado de uma discussão pública O pensamento liberal inglês e francês dá

racional, como acontece com uma verdadeira e continuidade, com Burke e Bentham, Constant e autêntica Opinião pública. Guizot, ao pensamento de Locke, mas com uma

Quem tratou de modo mais sistemático da função novidade fundamental: acentua a função pública, ou,

da Opinião pública no Estado liberal foi Emmanuel melhor, política, da Opinião pública como instância

Kant, se bem que não use este termo, mas o de intermédia entre o eleitorado e o poder legislativo. A

"publicidade" ou de "público". Opinião pública tem por função

844 OPINIÃO PÚBLICA

 

permitir a todos os cidadãos uma ativa participação Uma análoga depreciação da Opinião pública a

política, colocando-os em condições de poder discutir encontramos em Marx, a partir da Crítica da filosofia e manifestar as próprias opiniões sobre as questões de hegeliana do direito público. Em Questão hebraica, geral interesse: é assim que a agudeza e sabedoria ele observa que, com a formação do "Estado político",

políticas se estendem para além dos governantes e as foi neutralizada e despolitizada a sociedade civil,

discussões do Parlamento são parte das discussões do baseada nas castas e nas corporações, sendo público. Se de um lado isto serve de controle ou contrapostos, de um lado, os indivíduos e, do outro, o

virtual oposição à classe política, de outro favorece a espírito político universal, que se presume onipotência do Parlamento, quando se governa sob o independente dos elementos particulares da vida civil.

consenso da Opinião pública: esta é um tribunal da A Opinião pública é só falsa consciência, ideologia,

política, um tribunal que talvez possa errar, mas que é pois, numa sociedade dividida em classes, emascara o

"incorruptível". Mas, para que a Opinião pública interesse da classe burguesa: o público não é o povo, a

possa desempenhar sua função, é necessária a sociedade burguesa não é a sociedade geral, o "publicidade" das discussões parlamentares e dos atos bourgeois não é o citoyen, o público dos particulares do Governo, e a plena liberdade da imprensa. não é a razão. A Opinião pública é, portanto, apenas a Benjamin Constant estuda, além disso, todas as ideologia do Estado de direito burguês. Contudo, com reformas institucionais (as leis eleitorais, por a ampliação do sufrágio universal, há uma tendência

exemplo), para levar a Câmara dos deputados a ser a da sociedade a dar a si própria uma existência expressão da Opinião pública, que, para ele, em muitos política: a arma da publicidade, inventada pela

casos, se mostrou bastante mais avançada que a burguesia, tende a voltar-se contra ela. Quando a

representação nacional, e para impedir que as sociedade civil tiver uma completa existência política, assembléias adquiram um espírito de corpo que as cessará, com a abolição das classes, a sua

isole da Opinião pública. contraposição ao Estado, porquanto as novas classes,

não mais burguesas, já não terão interesse em manter

III. A CRISE DA OPINIÃO PÚBLICA. — Uma primeira a sociedade civil como esfera privada da propriedade,

desvalorização da Opinião pública, em cotejo com a separada da política. Só então a Opinião pública

ciência, ocorre em Hegel, em Filosofia do direito; é realizará a total racionalização do poder político até o

uma desvalorização paralela à da sociedade civil em ponto de o abolir, porque o poder político se

relação ao Estado. A Opinião pública é, para Hegel, a constituiu pela opressão de uma classe sobre outra. O

manifestação dos juízos, das opiniões e dos pareceres poder político se dissolverá no poder social e a

dos indivíduos acerca dos seus interesses comuns. Opinião pública poderá assim desenvolver

Trata-se de um saber apenas como fenômeno, como plenamente as suas funções políticas; com a conjunto acidental de modo de ver subjetivos, que desaparição da esfera privada, dar-se-á a identidade possuem uma generalidade meramente formal, entre homme e citoyen. incapaz de atingir o rigor da ciência. A sociedade Também a geração dos liberais que sucedeu aos

civil, onde se forma a Opinião pública, é, de igual Constant e aos Bentham começou a temer que a

modo, um conjunto anárquico e antagônico de Opinião pública não fosse assim tão "incorruptível" tendências que não elimina a desigualdade. Dos como havia crido a anterior: o perigo da corrupção interesses particulares não se chega à universalidade, não vinha tanto do Governo, como da própria porque a sociedade civil está desorganizada: por isso, o sociedade, através do despotismo da maioria ou o auto-entendimento da Opinião pública não se pode conformismo de massa. Alexis de Tocqueville, em apresentar como razão; se, mediante o poder Democracia na América, e, na sua esteira, John Stuart Legislativo do Estado de direito, se eleva o grupo dos Mill, em Sobre a liberdade, mostram como o particulares à participação da coisa universal, despotismo da massa opera não tanto através da permuta-se o Estado com a sociedade civil, levando a autoridade pública, por meio do aparelho coercitivo desorganização desta ao seio daquele, o qual, se quiser do Estado, quanto sobretudo mediante pressão ter universalidade, tem de ser orgânico. No Estado psicológica da sociedade sobre a alma e não sobre o orgânico, existe uma integração dos cidadãos a partir corpo do indivíduo, para quem então só resta a do alto, uma real superação da sociedade civil, a dramática escolha entre o conformismo e a passagem do bom senso à "ciência", só possível em marginalização. Há aí um controle social mais que um política, quando os indivíduos adotam o ponto de vista controle político, a impedir o livre desenvolvimento da do Estado, que é a objetivação do Espírito absoluto. personalidade individual e a formação de um público

de indivíduos que use da razão para raciocinar. A

crise da Opinião pública é, aliás.

OPORTUNISMO 845

 

devida a outros dois fatores: de um lado, ao eclipse da pode formar a Opinião pública num duplo processo,

razão que, para demonstrar sua legitimidade, tem que de baixo para cima e vice-versa, através dos líderes de

demonstrar ser útil praticamente e tecnicamente opinião, tanto a nível local como nacional. avaliável para o bem-estar, para o qual ela se reduz ao

cálculo mercantil, não buscando mais, no diálogo

racional, a universalidade das opiniões; de outro, à

"indústria cultural" que transforma as criações BIBLIOGRAFIA.- AUT. VÁR., Nascita dell'opinione

intelectuais em simples mercadoria destinada ao pubblica in Inghilterra. ao cuidado de A. CARACCIOLO e

sucesso e ao consumo, sendo o desejo da glória R. M. COLOMBO, fasciculo especial de "Quaderni

suplantado pelo do dinheiro. O diálogo ideal do storici", XIV. setembro-dezembro de 1979; H. L.

iluminista com o seu público, pretendido por Kant, CHILDS, Public opinion; nature, function and role, Van

não tem assim condições de se poder realizar. Nostrand, Princeton 1965; L. COMPAGNA, Alle origini

A sociologia crítica atual aceitou algumas das della liberta di stampa nella Francia della

intuições restaurazione. Laterza, Bari 1979; J. HABERMAS, de Tocqueville, para provar o

desaparecimento ou declínio da Opinião pública. Com Storia e critica dell'opinione pubblica (1962), Laterza,

o triunfo do "grande", deixaram de existir os lugares Bari 1971; R. KOSELLECK, Critica illuministica e crisi

que facilitavam a formação, através do diálogo, da della società borghese (1959), Il Mulino, Bologna

Opinião pública: em lugar da sala de reuniões, temos 1972; H.D. LASWELL, e outros, Propaganda,

a televisão; os jornais tornaram-se empresas communication and public opinion, Princeton

especulativas; as associações e os partidos são University Press. Princeton 1946; N. MATTEUCCI,

dirigidos por oligarquias; os espaços da formação da Opinione pubblica, in "Enciclopaedia del diritto", vol.

Opinião pública não são autogovernados, mas XXX, Giuffrè, Milano 1980; A. SAUVY. L'opinion

administrados por potentes burocracias. Além disso, publique, Presses Universitaires de France, Paris 1964.

no Estado contemporâneo, vai desaparecendo a

distinção entre Estado e sociedade civil, já que ambas [NICOLA MATTEUCCI]

as realidades se compenetraram, dando lugar à

formação de uma classe dirigente que, ávida do poder,

Oportunismo.

pode manipular facilmente a Opinião pública. A isto

só se poderá pôr remédio criando espaços

institucionais que permitam tornar efetiva a liberdade Entende-se por Oportunismo a busca do proveito

de expressão, de associação e de imprensa, por meio pessoal no desenvolvimento de qualquer atividade

de uma real participação dos cidadãos na formação da política, sem nenhuma consideração pelos princípios Opinião pública. É preciso obrigar as organizações ideais e morais. O Oportunismo distingue-se da

que controlam os meios de comunicação de massa, a corrupção (v. CORRUPÇÃO) em dois aspectos. A desenvolver sua função no sentido da criação de um corrupção é típica do funcionário público, estatal,

diálogo, assente num processo de pública enquanto o Oportunismo diz respeito a qualquer comunicação e não no da manipulação de um público pessoa que exerça uma atividade política, sobretudo atomizado, que tem hoje na "publicidade", não um em organizações não estatais como os partidos

instrumento de liberdade racional, mas de sujeição ao políticos e as associações sindicais. Com a corrupção

sistema produtivo. Em suma, é preciso reinventar se favorecem mais os interesses particulares de um

soluções institucionais que devolvam à publicidade o grupo que os interesses pessoais; com o Oportunismo, elemento que a distinguia: seu poder de crítica. pelo contrário, é a consecução de vantagens puramente

A experiência dos regimes totalitários, onde a pessoais que acaba por orientar a atividade política.

"publicidade" kantiana se converteu em propaganda, e O Oportunismo surge nas situações de crise ou de

a existência das novas tecnologias dos meios de transição e prospera, enquanto tais situações não

comunicação de massa, que fazem perder o hábito da hajam mudado e o processo político não tenha sido

crítica, ofuscaram certamente a imagem da Opinião convenientemente institucionalizado; mas ele também

pública. Contudo, o mito das massas, totalmente contribui para a criação e permanência das situações

passivas e dóceis à publicidade, tem sido de crise. Estas situações são fundamentalmente desencantado e, por conseguinte, a Opinião pública se períodos em que se verifica a transferência do poder

pode afirmar onde quer que exista liberdade de de uma para outra classe, durando até que tal

pensamento e de expressão, pluralidade e pluralismo transferência se consuma totalmente. Por conseguinte,

de órgãos de informação autônomos ou não é sobretudo nas sociedades com instituições políticas controlados pelos políticos: neste policentrismo, com ainda não solidamente legitimadas que medra o

equilíbrio, sempre se Oportunismo político.

846 OPOSIÇÃO

 

São três os fatores fundamentais de que depende o oportunistas se colocam à direita, pois renunciam de

Oportunismo político: a composição da classe fato à revolução reconhecendo-a de palavra, não

política, a cultura política dos componentes do sistema aceitam romper definitivamente com a burguesia, não

político e a rapidez das mudanças sócio-políticas. O crêem na ditadura do proletariado e admitem a

Oportunismo é tanto maior e tanto mais difuso quanto conquista do poder sem a destruição da máquina do

mais heterogênea é a classe política, quanto mais a Estado e sem a eliminação da burocracia.

cultura política ressalta o sucesso pessoal e quanto Conseqüentemente, "os oportunistas não acham nada

mais profundas e complexas são as mudanças sócio- melhor que deixar tranqüilamente ao futuro todas as

politicas. Depende, além disso, das características questões capitais relativas às tarefas da revolução

sócio-econômicas da sociedade e do tipo de processo proletária" (Lenin).

político predominante. É provável que o Oportunismo

cresça simultaneamente com a possibilidade de obter

ganhos pessoais no exercício da atividade política e [GIANFRANCO PASQUIM]

com a possibilidade de fugir às sanções (possibilidades

que dependem da fragilidade das estruturas e da

debilidade da disciplina dos partidos); mas ele cresce Oposição.

sobretudo quando a atividade política se constitui o

único caminho do sucesso, ou o mais rápido, e quando I. DEFINIÇÃO. — O termo Oposição, um tanto difícil condiciona todas as demais atividades, representando o de definir como todos os termos essenciais das

meio mais seguro para adquirir status, riqueza e poder. ciências sociais, nasce das funções inerentes ao papel

Neste último caso, o Oportunismo tende a obter seu que os grupos ou indivíduos assumem e desempenham

máximo desenvolvimento nas sociedades que se no contexto da sociedade. Este modo de ver e entender modernizam, não só quando o poder estatal constitui o a Oposição não se acha, portanto, separado da análise fulcro do sistema político, econômico e social, como, dos papéis e relações segundo os quais agem, por

sobretudo, quando o poder econômico alcançou tal exemplo, A e B, os quais, quando um adota uma

desenvolvimento que condiciona todo o tipo e nível de posição, o outro lhe contrapõe uma posição igual e

atividade política. São as elites em declínio como as contrária. O que nos interessa não é tanto A, B ou C...

elites nascentes que se mostram, em tais sociedades, quanto o papel que eles têm e a função que

mais propensas ao Oportunismo, quer para manter as desempenham dentro de uma relação política,

vantagens pessoais que se desvanecem com a própria sabedores de que o papel da Oposição pode ser

classe, quer para conquistar tais vantagens executado, de vez em vez, segundo um sem-número

antecipadamente. O índice de Oportunismo parece de variáveis, dentre as quais indicamos o tempo e os

estar ligado ao grau de participação política e ao tipo objetivos, ora por A, ora por B, ora por C..., etc.

de estruturas onde a participação se manifesta. Assim,

Podemos assim definir a Oposição como a união de

onde a participação é limitada, e as elites concorrentes

pessoas ou grupos que objetivam fins contrastantes

bem como as organizações políticas são embrionárias,

com fins identificados e visados pelo grupo ou grupos

o Oportunismo é elevado. Onde a participação é vasta,

detentores do poder econômico ou político; a estes,

onde as elites são concordes sobre os princípios

institucionalmente reconhecidos como autoridades

fundamentais do sistema e as organizações políticas

políticas, econômicas e sociais, opõem os grupos de

são sólidas, o Oportunismo é limitado e não compensa;

oposição sua resistência, servindo-se de métodos e

pode até acontecer que seja contraproducente para

meios constitucionais e legais, ou de métodos e meios

quem a ele recorra

de outros tipos, mesmo ilegais e violentos. De tudo isto

Na linguagem política marxista. Oportunismo é o se pode deduzir um novo e mais específico significado

contrário de dogmatismo. Enquanto com o de Oposição. Falamos daquele tipo particular de dogmatismo se quer indicar uma rígida e excessiva Oposição política que é a oposição parlamentar, a que adesão aos princípios marxistas, uma adesão que hoje se faz geralmente referência, quando, num

exclui qualquer tentativa de os adaptar criticamente às regime liberal-democrático, se fala simplesmente de

mutáveis situações políticas, com o Oportunismo se Oposição. Num regime de Governo parlamentar, o

faz referência a uma também excessiva desenvoltura e papel e função da Oposição são reconhecidos e

flexibilidade na interpretação dos mesmos princípios. tutelados pela Constituição, bem como pelas leis que

Em ambos os casos, contudo, a conseqüência pode ser sancionam os modos, os tempos e as formas em que o

a esclerose da ação política revolucionária. Enquanto direito à Oposição pode ser exercido. Mas a Oposição

os dogmáticos se situam geralmente à esquerda, os parlamentar, embora seja o modelo mais comum e

importante, não

OPOSIÇÃO 847

 

esgota a tipologia da Oposição. De fato, já que, como correspondentes às aplicações originais, que eram as

se viu, a Oposição, constituída por grupos, mesmo certas. Tal ação se traduz primeiro na exigência de

ligados entre si como os partidos, opera dentro de um maior socialidade, liberdade, igualdade, etc, e se

sistema social mais amplo de que o sistema político é transforma depois em Oposição extra-sistema, à

apenas uma parte ou subsistema não indiferente, vai medida que o movimento afronta o insucesso com a

hoje adquirindo cada vez maior relevo um vasto recusa por parte do establishement (Governo e movimento de oposição às instituições (políticas, oposições legítimas) em aceitar as reivindicações. Isto

econômicas, culturais) que não se serve dos clássicos poderá levar à total radicalização, por se entender que

canais de manifestação das divergências de opinião e o grupo contestador excede os limites impostos pelo

dos conflitos, reconhecidos como legítimos pelo subsistema político, para atropelar todo o modelo de

sistema e a ele adequados, mas que, procurando desenvolvimento da sociedade. Neste sentido, a

envolver a maior parte da base populacional, opera transformação dos grupos representativos da minoria

servindo-se de ações enérgicas e/ou métodos e meios negra dos Estados Unidos em Oposição extra-sistema

violentos na conquista de seus objetivos, a mudança é exemplar. Trata-se de uma Oposição que, não

radical e global do sistema. obstante dar sempre preferência ao fator político, é

Neste caso, nos encontramos diante daquela mais simplesmente definida como Oposição

Oposição que é definida como anti-sistema ou extra- extraparlamentar (v. abaixo), por sua específica sistema. Ao passo que no modelo de sistema político rejeição da instituição parlamentar e sua perspectiva

que se apóia num sistema de crenças liberal- revolucionária. A Oposição extra-sistema tende a

democráticas (modelo de regime pluralista ou construir um modelo absolutamente novo (de poliárquico), é possível encontrar Oposições extra- sociedade e sistema político) em relação aos

sistema, também chamadas Oposições ilegítimas, ao existentes. lado de Oposições legítimas, que são as que agem dentro dos valores e limites claramente partilhados pela II. FUNDAMENTOS HISTÓRICOS DA OPOSIÇÃO. — Se, sociedade, no modelo de sistema político de inspiração portanto, falamos de Oposição referindo-nos a autoritária (modelo de regime hegemônico), a qualquer movimento contrário ao grupo e movimento Oposição, embora proibida, continua a ter vida, de político detentor do poder, é possível pensar que a modo clandestino, atuando através dos canais de Oposição data dos primórdios da organização política difusão e de agregação do consenso dentro do partido da sociedade. Elemento fundamental da democracia, a único ou da sociedade, sob duas formas: a) como Oposição achou meio de se exprimir na antigüidade Oposição subsersiva ou Oposição anti-sistema em em formas similares às modernas, na Grécia e, sentido estrito; b) como Oposição fracionária de particularmente, em Atenas, no período do seu maior grupo de poder ou de facção ideologicamente esplendor. Contudo, é depois de sucessivos períodos integrada, mas de modo mais ou menos de mudanças e vicissitudes, que a Oposição política acentuadamente desviada e discorde da linha oficial de chega a concretizar-se no modelo específico da gestão do sistema quanto aos modos e tempo de Oposição parlamentar, aparecendo historicamente pela alcançar os objetivos, aliás unicamente aceitos. A primeira vez na Inglaterra do século XVIII, com seu acusação dirigida pelos inimigos contra este tipo de significado e conteúdo modernos. Este primeiro Oposição é, em geral, a de constituir um grupo modelo, baseado no conceito de que no Parlamento antipartidário e/ou revisionista. Num regime de havia de ser politicamente representado todo o povo, democracia representativa (modelo poliárquico), era caracterizado pela alternância no Governo de dois podemos também, sempre no âmbito da Oposição grupos socialmente homogêneos, os Whigs e os Tories, extra-sistema, assinalar outra divisão: a) a Oposição que compartilhavam o mesmo objetivo comum de anti-sistema que, embora rejeite em princípio o manter o sistema numa visão substancialmente modelo de sociedade existente e proponha, unitária do quadro político geral, enquanto divergiam conquistado o poder, sua substituição por outro, aceita, sobre a estratégia e, em parte, sobre os fins últimos do contudo, tacitamente o papel que funcionalmente lhe é desenvolvimento do país. Em tal situação, os contrastes reservado, assim como as regras de jogo conseqüentes; eram mais de caráter pessoal que de tipo político-b) a Oposição extra-sistema que nasce da ideológico. Isso não impediu, porém, que, no decurso "contestação" de grupos ou grupúsculos, de leadership do mesmo século XVIII e começos do XIX, tal hábito essencialmente intelectual (por exemplo, a "New left" e método de fazer Oposição se enraizassem de tal ou "Nova esquerda" americana), que pretendem maneira no ânimo dos cidadãos que, mesmo depois das restringir as normas do sistema político à interpretação reformas eleitorais de 1867, que reconheceram o direito que o grupo apresenta das normas gerais desse sistema, do voto aos operários da indústria, e da de 1884, que considerando as aplicações feitas como abusivas e não estendiam o mesmo direito aos trabalhadores agrícolas,

favorecendo assim o

848 OPOSIÇÃO

surgimento dos partidos de massa típicos da que constituem o quadro institucional delimitador e

democracia moderna, eles se mantiveram regulador do jogo das forças políticas do sistema:

essencialmente intangíveis, conquanto os conflitos referimo-nos às estruturas constitucionais, aos

entre maioria e minoria da Oposição não estivessem já sistemas eleitorais, à organização administrativa, à

marcados e dominados pela personalidade dos líderes, burocracia estadual e local, etc. A par de tais

mas por visões do quadro político geral, cada vez mais condições, podem se encontrar outras de igual valor e

diametralmente opostas e ideologicamente distantes, importância, relativas à formação histórico-cultural da

mesmo se globalmente aceita a validade do sistema e sociedade, ao seu grau de cultura política e à sua

do contexto sócio-econômico. O sistema de Governo modernização. A estas se poderá acrescentar ainda

se consolidou, baseando-se na alternância da maioria e uma série de condições secundárias e dependentes,

minoria, esta transformada, por seu turno, de entre as quais poderemos indicar, como mais

Oposição em partido do Governo, sob a guia do influentes na diversificação das Oposições de Estado

Executivo. O sistema, que tinha dado boa prova de si e para Estado, os diferentes sistemas de crenças, os

obtido resultados consideráveis, passou da Inglaterra, graus e níveis de conflito, de desagregação e de

graças também às teorizações levadas a termo pelos agregação de tendências e opiniões diferentes ou

pensadores políticos do século XVIII e XIX, a muitos contrastantes, e grau de polarização do sistema

outros Estados, tornando-se, com algumas político.

modificações mais formais do que substanciais, o Do exame global destas condições, primárias e

modelo de todos os regimes democráticos onde a secundárias, dentro das quais atua a Oposição, é

Oposição, como organização aglutinante da dissensão, possível extrair algumas considerações importantes,

possui, não apenas por definição, um papel e uma conquanto sumárias, e certas conclusões. Em primeiro

função sumamente importantes, que caracterizam o lugar, resulta claro que as condições primárias podem

próprio sistema. variar, dentro de uns certos limites e

Assim, do primeiro modelo de regime parlamentar, independentemente umas das outras; mas, quando tais

onde o líder da maioria é também chefe do Governo, limites são em certa medida ultrapassados e as como na Inglaterra, se passou, onde ele não pôde ser condições singulares sensivelmente modificadas, há

posto em prática, por diferentes e diversos motivos uma série de reações nas relações entre as próprias

histórico-políticos e pela escolha de sistemas de eleição condições primárias e entre estas e as dependentes

proporcional, a Governos de coalizão entre forças secundárias que originam uma forte pressão para a

políticas homogêneas, sendo a Oposição não já modificação das demais, aumentando assim o grau de representada por um só grupo de minoria, mas cada probabilidade da mudança do modelo de oposição

vez mais por grupos nem sempre homogêneos e existente. Em segundo lugar, quando em dois países há ideologicamente afins. Se bem que, mediante notáveis diferenças, mesmo em relação a uma única estratégias e objetivos finais diferentes e o mais das condição das acima referidas, pode-se afirmar com

vezes divergentes entre si, estes grupos se propõem, muita probabilidade que também seus modelos de

como objetivo comum imediato, substituir a maioria Oposição são diferentes. De tudo isto se conclui que,

no exercício do poder político. antes de procedermos à análise e comparação de dois

ou mais modelos de Oposição existentes em vários

III. ESTRUTURA E FUNÇÕES DA OPOSIÇÃO. — Neste sistemas políticos, é necessário analisar as condições

contexto, é constitucionalmente reconhecida à primárias e secundárias, bem como as interações que Oposição a função da limitação e do controle crítico as ligam, subjacentes a tais modelos. do poder da maioria, controle e limitação que se Elemento característico e distintivo das exercem, no plano formal, mediante o exame da democracias, a Oposição não é, pois, como vimos,

legitimidade da atividade legislativa desenvolvida pela redutível a um só modelo. Isso não impede, contudo,

maioria, e, no plano essencial, mediante a defesa dos que possamos identificar um conjunto de características

direitos das minorias dissidentes e a alternativa e elementos comuns aos vários modelos que permitam

política do poder. chegar, quando menos, a uma esquemática mas

As condições nas quais e pelas quais nasce, vive e significativa estrutura de classificação. A este

se desenvolve a Oposição são as mais variadas, estando propósito, segundo Robert A. Dahl em Political ligadas não só ao quadro político geral, mas também à opositions in western democracies (1966), podemos situação sócio-econômica do sistema onde ela opera e distinguir seis elementos mais importantes, sobre os

às condições histórico-políticas internacionais. Outra quais é possível fundamentar uma análise comparativa

série de elementos, de que não podemos prescindir dos modelos de Oposição. São: 1) coesão orgânica ou

numa análise da solidez e funcionamento de qualquer concentração dos opositores; 2) caráter competitivo

Oposição, está no conjunto das estruturas chamadas da Oposição; 3) pontos-chaves de desenvolvimento formais

OPOSIÇÃO 849

 

da competitividade entre a Oposição e a maioria; 4) distintivas da Oposição dentro do sistema. No modelo caráter distintivo e identificável da Oposição; 5) clássico, tipo inglês, a Oposição é claramente objetivos da Oposição; 6) sua estratégia. identificável, porque existe nele, em geral, um nítido

Se excetuarmos a Oposição que definimos como contraste e forte espírito competitivo entre a maioria e

extraparlamentar, a expressão mais visível da a minoria oposicionista, contraste esse que, facilitado Oposição está hoje nos partidos; que são os agentes de pela forte coesão interna aos partidos, se desenvolve a agregação da demanda política; é à analise do diversos níveis, do Parlamento, que representa o papel subsistema partidário que é preciso recorrer, para principal, às eleições gerais (e em parte também às poder individualizar e classificar esses elementos. As administrativas) e à opinião pública; as maiores hipóteses então possíveis, mediante a combinação dos dificuldades estão na observação dos outros modelos diversos elementos, são múltiplas; contudo, só usando onde, com muita freqüência, as linhas que separam a alguns desses elementos se poderá obter pluralidade de maioria da Oposição, não são, como se pôde ver, muito modelos, enquanto, na realidade, cada um desses distintas e claras. Nestes casos, se desenvolvem nas elementos singulares, sob o aspecto modelar, não estruturas onde são postos em ação os processos apresenta senão poucas mas precisas variáveis. Assim, políticos decisivos, estratégias características de em relação (1) à coesão orgânica ou concentração dos cooperação-competitividade entre maioria e Oposição, opositores, é possível verificar que, numa situação de determinadas ainda por graus diferentes de coesão

bipartidarismo, existe maior grau de concentração das interna nos partidos e de descentralização da sua Oposições do que numa situação de pluripartidarismo, política, tornando-se por vezes difícil, como acontece onde há uma tendência à polarização competitiva. No nos Estados Unidos, indicar exatamente quem é da seio de cada partido, devido a um conjunto de Oposição ou quem é favorável à política do Governo, variáveis que vão da busca de liderança e, em geral, já que os conflitos relativos aos diversos pontos que

das oposições de poder às diversas escolhas caracterizam tal política passam a ser partilhados tanto estratégicas, poder haver níveis de coesão desiguais, pelo grupo da maioria como pelo da minoria. Em determinados pelo número e combatividade das outros lugares, onde existe um açulado facções. Será interessante acrescentar que, no caso de pluripartidarismo e o Governo se apóia quase sempre um sistema de partido único, a Oposição, não podendo numa maioria resultante da coalizão de dois ou mais manifestar-se abertamente, tenderá a agir de partidos, a Oposição tende, ao invés, a evidenciar-se preferência dentro do próprio partido. O grau de mais no plano estratégico e ideológico, podendo concentração das Oposições é também, em parte, causa chegar, como na Itália, a teorizar uma alternativa determinante (2) do caráter competitivo, competitivo- global do sistema político e econômico-social, sem,

cooperativo ou de coalizão do partido ou partidos da contudo, aceitar a lógica conseqüência de se pôr à oposição em relação ao partido ou partidos do margem do sistema como Oposição extraparlamentar. Governo. Em caso de bipartidarismo e de partidos de Há por isso grupos de Oposição que tentam modificar tendência fortemente unitária, o caráter de as estruturas decisórias do poder, permanecendo, não competitividade alcançará sua máxima expressão nas obstante, dentro do sistema e aceitando, eleições políticas gerais e nas votações parlamentares conseqüentemente, a sua lógica funcional de que caracterizam a política da maioria, pois às racionalização. Dito isto, resta apenas examinar os (5) cadeiras ou votos perdidos ou ganhos por um dos objetivos, a curto e a longo prazo, como dizem alguns contendores corresponderá a vitória ou a derrota do autores, preponderantes ou reguladores da Oposição, outro. Nos sistemas pluripartidários, ao contrário, o como prefere Dahl, e as (6) estratégias usadas como grau de competitividade será sempre mais fraco, meio de alcançar eses mesmos objetivos. Também deixando tanto mais lugar para manobras de aqui, aqui principalmente, se torna impossível proceder cooperação ou de coalizão entre os partidos de a uma exata classificação. Contudo, podemos afirmar maioria e os de minoria, quanto mais baixo for o grau com certa razão que os objetivos que orientam e de concentração da Oposição. Os (3) pontos-chaves suscitam a atividade da Oposição, hão de buscar-se na onde mormente se evidencia esta competitividade não mudança de rumo político do Governo, quer se trate da são, porém, os mesmos em todos os sistemas: de mudança de homens da estrutura governativa (Oposição alguns já se falou; pode-se acrescentar-lhes um não estrutural), quer de pontos qualificativos e elemento fundamental, básico em toda a democracia, específicos da política da maioria (Oposição estrutural que é a luta pela conquista do apoio da opinião pública limitada), quer das estruturas políticas e das estruturas pelo incremento do consenso popular em torno da sócio-econômicas (Oposição essencialmente própria ação política. Assim, partindo do exame estrutural). De qualquer modo, simplificando ao analítico da combinação dos primeiros três elementos, máximo a linha de comportamento político da é possível identificar as (4) características Oposição pode ser

850 OPOSIÇÃO

 

sempre identificada como inspirada no União Soviética que, sendo favorável à coexistência conservadorismo, no reformismo ou no pacífica e à manutenção do status quo da divisão do revolucionarismo. Assim, uma vez analisado o mundo em blocos e zonas de influência, põe em ação, sistema político e os pontos-chaves onde a Oposição, de acordo com o capitalismo internacional, uma dadas suas características específicas, melhor pode política revisionista dentro do país e uma política

atuar, a escolha de uma estratégia por parte dos imperialista em relação ao exterior. Para atingir seu

grupos de Oposição será igualmente influenciada objetivo, o da destruição do atual sistema capitalista pelos objetivos que eles querem atingir e obter. ou socialista historicamente formado, a Oposição

extraparlamentar não se serve tanto dos meios

IV. A OPOSIÇÃO EXTRAPARLAMENTAR. — A revolucionários clássicos da insurreição armada

esta última conclusão, que resume o comportamento e quanto, sobretudo, do uso de meios menos violentos funcionamento da Oposição, chegou, se bem que no plano físico, mas não no plano moral e no da através de uma análise em parte diferente e à margem eficácia prática, mas em consonância com o atual das regras do jogo, que rejeita, esse fenômeno político desenvolvimento da sociedade industrial. É justamente

recente, revelado, em formas ostensivas, nas uma das características da Oposição extraparlamentar democracias ocidentais (mas também nas socialistas e, o rebelar-se e agir de preferência nas sociedades de algum modo, em todo o mundo), que é a Oposição industriais avançadas. A finalidade é a de concentrar extraparlamentar. Nascida do impulso do movimento em torno de si, por meio de ações significativas estudantil de 1968, visa à transformação (manifestações e atos coletivos, por exemplo), por um revolucionária ou, melhor, à destruição do sistema lado, e ações instrumentais, por outro, o mais amplo

político capitalista-burguês ou comunista-revisionista consenso da sociedade, sacudindo-a da sua suposta ou

e à sua substituição por um novo modelo. A análise real apatia e resignação, para fazer com que a

dos grupos de Oposição extraparlamentar parte, de revolução, partindo da base, se transforme numa

fato, na experiência ocidental, de uma constatação: a avalanche cada vez mais ingente que destrua o

de que é impossível que o Parlamento cumpra sua sistema. função com um sistema representativo que não

espelha a realidade social e política do país; ele é um BIBLIOGRAFIA. - Kursbuch: l'opposizione simulacro que permite a institucionalização do extraparlamentare, ao cuidado de G. BACKHAUS, conflito, excluindo da gestão do poder decisório, Mondadori, Milano 1969; Studies in Opposition, ao portanto do Governo da coisa pública, as massas cuidado de R. BARKER, Macmillan, London 1971; F. trabalhadoras, ao ser delegado substancialmente à CAZZOLA, Governo e opposizione nel Parlamento maioria o poder de guiar a política do Estado sem o italiano. Dal centrismo al centro-sinistra: il sistema

efetivo controle das Oposições. Em vez disso, as della crisi. Giuffrè, Milano 1974; R. DAHL, Poliarchia massas operárias são cada vez mais exploradas, no Partecipazione e opposizione nei sistemi politici (1971), plano político e econômico, pelas classes dominantes, Angeli, Milano 1981; Política! Opposition in Western que, mediante o esvaziamento da assembléia Democracies. ao cuidado de Id., Yale University Press. parlamentar e o sistema de representação adotado a New Haven-London 1966; Regimes and Opposition. ao todos os níveis do poder de decisão, da fábrica à cuidado de Id., Yale University Press. New Haven

universidade e ao Estado, tornaram mais fácil o London 1973; G. DE VERGOTTINI, LO "shadow cabinet". processo de racionalização tecnológica do capitalismo Saggio comparativo sul rilievo costituzionale avançado das modernas sociedades industriais, dell'opposizione nel regime parlamentare britannico. incluídas as estruturas sociais e políticas, impedindo, Giuffrè. Milano 1973; A. S. FOORD, His majesty's por meio da repressão, as convulsões mais profundas e opposition 1714-1830. Oxford University Press. os conflitos que surgem das contradições internas do Oxford 1964; C. J. FRIEDRICH, Federalism and capitalismo. A rejeição do sistema envolve também os opposition. in "'Government and opposition", I, 3, abril partidos de inspiração marxista e classista, que de 1966; M. FRIEDRICH, Opposition ohne Alternative? deveriam defender na teoria e na prática os interesses Über die Lage der parlamentarischen Opposition im

do proletariado urbano e rural, mas que, ao invés, no 2 Wohlfahrtsstaat, Wissenschaft und Politik, Köln 1962;

entender dos grupos de Oposição extraparlamentar, se G J. GRAHAM JR., Consenso e opposizione: una integraram no sistema e perderam a sua genuína carga tipologia, in "Rivista italiana de scienza politica", I, I, revolucionária original, para seguir uma linha abril de 1970; R. HOFSTADTER, The idea of a party reformista-burguesa, renunciando, na realidade, à sua systems: the rise of legitimate opposition in the United

natureza classista e proletária. Quanto à política States. 1780-1840. University of California Press. externa, a Oposição extraparlamentar contesta a Berkeley 1969; G IONESCU e I. DE MADARIAGA, liderança do movimento marxista-lenista ao grupo Opposition. Past and present of a political institution. dirigente da 2 Pelikan Books, Baltimore 1972; O. KIRCHHEIMER,

Politik und Verfassung. Suhrkamp Verlag, Frankfurt/M. 1964; G. LAVAU. La contestazione política, in "Il nulino", 214, março-abril de

ORDEM PÚBLICA 851

 

1971; G. P , L'opposizione difficile. in "Rivista constitucional — que parece fazerem coincidir com o ASQUINO caráter geral ligado à chamada Ordem pública

italiana di scienza política", IV, 2, agosto de 1974; R.

M. P conjunto dos princípios fundamentais de um UNNETT , Front bench opposition. Heinemann

Educational, London 1973. ordenamento — porquanto dos princípios gerais não se

poderiam originar limites situados além dos já previstos

no âmbito da disciplina constitucional de casa um aos

[GIAMPAOLO ZUCCHINI]

direitos. Discute-se se a Ordem pública, quando se

trata de determinar as limitações aplicáveis aos

direitos fundamentais, há de identificar-se com a

Ordem Pública. simples realidade material, isto é, com a situação de

normalidade já lembrada, ou ter presente também uma

Fala-se de Ordem pública com significados hipotética realidade ideal, ou seja, um conjunto de

completamente diferentes em hipóteses dificilmente finalidades que deveriam caracterizar idealmente as

conciliáveis com um sistema orgânico de conceitos. relações sociais. Afirma-se a este propósito que nos

Em primeiro lugar, no direito público defende-se regimes democrático-liberais predominaria a primeira

desde há muito tempo uma concepção material ou tendência, enquanto a segunda seria característica aos objetiva da Ordem pública que é semelhante à que regimes, ideologicamente muito marcados, dos Estados vigora na área política. A Ordem pública é concebida monopartidários recentemente consolidados. Parece ao mesmo tempo como uma circunstância de fato certo que, neste tipo de ordenamento, se confirmou como um fim do ordenamento político e estatal e nesse uma noção elástica de Ordem pública que trouxe sentido o encontramos na legislação administrativa, consigo a ampliação dos limites e permite uma maior policial e penal como sinônimo de convivência redução dos direitos de liberdade. Contudo, se bem ordenada, segura, pacífica e equilibrada, isto é, normal que por motivos diferentes, observou-se sempre uma e conveniente aos princípios gerais de ordem desejados elasticidade semelhante nos ordenamentos pelas opções de base que disciplinam a dinâmica de primeiramente lembrados. um ordenamento. Nessa hipótese, Ordem pública Em sentido diferente, a Ordem pública assume a

constitui objeto de regulamentação pública para fins posição jurídica dos sujeitos no âmbito do direito

de tutela preventiva, contextual e sucessiva ou privado enquanto limite ao exercício da autonomia repressiva, enquanto que a jurisprudência tende a contratual. Todavia, já que existem limites precisos que ampliar o conceito "material" de Ordem pública até derivam de uma minuciosa disciplina normativa ad hoc, fazer incluir nele a execução normal das funções considera-se que tal noção coincide com os princípios

públicas ou o normal funcionamento das instituições diretivos gerais deduzidos das próprias opções

como a propriedade, de importância publicitária constitucionais que não influiriam senão de modo (ordem legal constituída). geral e indireto na autonomia privada. No direito

É evidente que uma vez que é objeto de disciplina privado, portanto, todas as vezes que a Ordem publica

normativa, a Ordem pública material se traduz através é evocada como limite ao exercício de direitos, ela se

de um sistema de normas que a têm como objeto e que apresenta como noção residual que é difícil de definir variam de ordenamento para ordenamento. Por de forma precisa: trata-se, na verdade, de um limite conseguinte, com a variação da inspiração ideológica e que atua quando não existem limites específicos e que

dos princípios orientadores (democráticos ou tende a coincidir com a exigência, por via integrativa, autocráticos, por exemplo), cada ordenamento dará do núcleo de princípios que caracterizam a constituição

uma disciplina própria (ampla ou restrita) das do Estado, mas que por vezes coincide com a hipóteses de intervenção normativa e de administração exigência também de um núcleo de valores e de

direta tendentes a salvaguardar a Ordem pública. critérios extrajurídicos que fogem a uma possível

Além do aspecto objetivo da tranqüilidade social, predeterminação objetiva.

política e econômica ligada à convivência "ordenada", Nas relações entre ordenamentos regulados pelo

a temática da Ordem pública é importante sob o perfil chamado direito internacional privado, o limite da

das possíveis repercussões conseqüentes sobre a esfera Ordem pública internacional é chamado a indicar jurídica dos vários sujeitos de um ordenamento. situações em que na prática não se pode recorrer à

A Ordem pública é comumente evocada como limite dilação: nessa hipótese, a utilização, realizável em

ao exercício de direitos e assume particular termos abstratos, de uma norma estrangeira para

importância quando referida aos direitos de liberdade regulamentar relações internas, chocar-se-ia assegurados pela constituição: neste caso se indica que concretamente com os princípios fundamentais do

não é possível questionar um limite de ordenamento jurídico. A Ordem

852 ORGANIZAÇÃO ECLESIÁSTICA

pública constitui portanto limite de caráter administração eclesiástica, desenvolvidos excepcional na medida em que derroga o particularmente nos Estados Unidos ("church funcionamento normal das vinculações entre os administration", "church management"), orientados a ordenamentos. investigar os processos, as técnicas e os "estilos"

No caso indicado, a Ordem pública dita administrativos mais adequados aos diversos modelos

internacional é, na realidade, um limite derivado organizacionais e mais aptos a assegurar a melhor

direta e exclusivamente do sistema constitucional que utilização dos recursos humanos e materiais

deveria operar o adiamento, quando a norma chocasse disponíveis. com os princípios de tal sistema. Mas existem limites Ressalte-se por último que o estudo das

de Ordem pública originados em princípios Organizações eclesiásticas pode efetuar-se a diversos fundamentais da comunidade internacional. Contudo, níveis: a par de pesquisas de caráter geral, voltadas

como os ordenamentos estatais se apropriam de tais para a análise dos aspectos organizacionais de uma

princípios constitucionalizando-os, pode-se dizer que instituição de grandes dimensões (a Igreja, por

eles acabam também por impor-se como limites exemplo), existem pesquisas mais particulares, internos: trata-se, porém, de limites gerais que operam concentradas em entidades de menores dimensões

sempre, mesmo independentemente de hipóteses de (uma diocese ou uma paróquia, por exemplo), que, por dilação no quadro do direito internacional privado. seu turno, podem fazer parte de uma Organização

Lembremos, enfim, que o conceito de Ordem eclesiástica mais ampla.

pública internacional é usado com um sentido diferente, em referência às relações postas em prática II. PERFIL E DIMENSÕES DA ORGANIZAÇÃO no âmbito da comunidade internacional, tendo os ECLESIÁSTICA . — A aplicação da noção de fins às Estados por protagonistas. Então os princípios Organizações eclesiásticas suscitou algumas constitucionais da comunidade, refletindo o standard dificuldades. Os mais atentos aos dados da teologia

moral em que se moldam os comportamentos têm, com efeito, notado uma acentuada orientação das interestatais, constituem a Ordem pública internacional Organizações eclesiásticas a se autodefinirem em

e se impõem como limite inderrogável quer à atividade termos de presença (a Igreja como povo de Deus,

pactuai, quer à praxe consuetudinária interestatal. comunidade dos fiéis, nova criação, corpo de Cristo)

mais que em termos de atividade orientada à

[GIUSEPPE VERGOTTINI]

consecução de fins específicos. Tal constatação (unida

a uma certa perplexidade de caráter mais geral sobre a

Organização Eclesiástica. vantagem de privilegiar modelos finalisticamente

orientados na análise organizacional) levou a adotar um

I. DEFINIÇÕES. — Com relação à noção geral de gênero de abordagem de tipo relacionai que impeça

separar a consideração da Organização eclesiástica da

organização, definida como "conjunto dos consideração do ambiente em que ela se insere, ou instrumentos (órgãos) escolhidos, predispostos e

desarticular o exame de cada um dos seus componentes

oportunamente coordenados por um indivíduo ou internos. A atenção concentrou-se, portanto, nas grupo, com vistas à consecução de determinados fins" interações existentes entre as diversas partes da (Etzioni), a Organização eclesiástica apresenta, pelo Organização eclesiástica (estruturas, processos, menos, dois aspectos específicos: a natureza religiosa

finalidades, comportamentos, sistemas de crenças...) e

dos fins visados pela própria organização e a estrutura entre esta e o mundo exterior. formal e hierárquica que a caracteriza. Este último Esta orientação encontrou um ulterior impulso no

elemento distingue a Organização eclesiástica do desenvolvimento das teorias sistêmicas, ou seja, de

gênero mais abrangente das "organizações religiosas",

teorias baseadas no estudo de uma entidade (sistema)

que não oferecem o mesmo grau de estabilidade, completa e limitada quanto ao ambiente circundante,

complexidade e institucionalização. mas em constantes e recíprocas relações com ele

A Organização eclesiástica tem sido analisada, em (Langrod). As teorias sistêmicas foram aceitas como

geral, pelas disciplinas que entroncam com a ciência adequadas por aquelas correntes de pensamento que,

da organização e, especialmente na Europa, com a nas últimas duas décadas, puseram em relevo, em

ciência da administração. As análises deste último todos os setores ligados ao estudo das instituições

tipo, diferenciadas das primeiras por uma mais eclesiásticas, a necessidade de concentrar a pesquisa

acentuada atenção aos aspectos jurídico-institucionais nas relações entre a Igreja e o "mundo": daí a

da Organização eclesiástica, não se hão de confundir tendência a aprofundar particularmente os processos com os estudos de de adequação da Organização eclesiástica às

mudanças da sociedade em que se vive, assim como

os processos de transformação dos recursos

ORGANIZAÇÃO ECLESIÁSTICA 853

 

ambientais em produtos, para se usar de um termo eclesiásticos), os métodos de distribuição dos recursos

habitualmente aplicado às organizações seculares. econômicos (pense-se, por exemplo, na diferença que

No primeiro aspecto, as solicitações, vindo do existe entre a fragmentação do patrimônio a que dá

exterior, estimulam uma resposta organizativa das lugar o sistema de benefícios vigente na Igreja

Igrejas que, através de um processo de adaptação às católica, e a concentração administrativa que

condições ambientais, tendem a assumir a caracteriza a instituição dos "Church Commissioners" configuração julgada mais adequada ao contexto em na Igreja da Inglaterra), o grau de controle exercido

que se inserem e atuam. Daí que as estruturas, os por cada um dos ministros de culto sobre as fontes da

processos e os comportamentos das Organizações própria renda e, conseqüentemente, o grau de

eclesiásticas sejam freqüentemente condicionados por independência que cada um pode blasonar em relação

uma série de fatores a elas extrínsecos e por elas em à autoridade eclesiástica ou ao laicado. Por aqui se

grande parte não controlados. Assim, se os estudos de pode ver como o estudo dos processos de

Houtart evidenciaram o nexo existente entre transformação a que estão sujeitos, dentro das

fenômenos de urbanização, declínio das estruturas Organizações eclesiásticas, os recursos provenientes

eclesiásticas territoriais (como a paróquia) e do ambiente, é, sem dúvida, vasto e está ainda longe

desenvolvimento de ministérios pastorais de se haver completado. Parece particularmente "especializados", as pesquisas de Thompson sobre o descurado o estudo dos procedimentos através dos

anglicanismo atribuíram o imobilismo administrativo e quais a Organização eclesiástica chama a si e faz

organizacional, que caracterizou até há bem pouco próprios os recursos intelectuais presentes no mundo

tempo a Igreja da Inglaterra, à sua relação de exterior. Basta pensar, no que se refere à Igreja

subordinação ao Estado. Outros ressaltaram a católica romana, que está ainda substancialmente

influência exercida no modelo organizacional das inexplorado o jogo de sugestões e influências que liga

Igrejas por outros elementos como a presença numa as opções de "engenharia" constitucional do Concilio

mesma área geográfica de mais de uma instituição Vaticano Il às transformações institucionais ocorridas

religiosa (em relação de recíproca colaboração ou de na sociedade secular e o "Condex Iuris Canonici" às

competição), a caracterização política e ideológica da codificações civis do século XIX. São lacunas que,

comunidade social em que a organização eclesiástica pelo menos em parte, se explicam por falta de um nexo

se desenvolve, e por aí afora. interdisciplinar, ou então por debilidade ou ausência

As relações entre o mundo exterior e a Organização de uma relação entre os estudos referentes à

eclesiástica não se apresentam só sob o aspecto do Organização eclesiástica e os estudos respeitantes a

condicionamento que exerce aquele sobre esta; os outros ramos do saber — direito canônico, teologia,

elementos intelectuais, materiais e, mais história das relações entre Estado e Igreja — que, genericamente, humanos que constituem o ambiente embora correspondam a ciências diversas, assumem o

em que a Organização eclesiástica se insere, mesmo objeto de estudo. representam, na realidade, um enorme conjunto de Foi igualmente subestimada até tempos bastante

recursos de que ela virtualmente dispõe para a recentes a importância dos processos de comunicação, consecução dos seus próprios fins. Nesta perspectiva, assim como a dos mecanismos decisórios, intrínsecos à a Organização eclesiástica se apresenta como uma Organização eclesiástica. Foi só nestes últimos anos

entidade em constante intercâmbio com o mundo que os progressos da cibernética induziram ao exterior, onde vai buscar as idéias necessárias para o aprofundamento de tal temática, estimulando a

desenvolvimento do próprio "corpus" doutrinai, pesquisa sobre a rede de comunicações (formais e recrutar os indivíduos que hão de constituir o pessoal informais) dessa organização — cuja estrutura influi no

eclesiástico e arrecadar os meios materiais esmero das mensagens transmitidas, nas indispensáveis ao seu funcionamento. O exato "performances" globais dos membros da organização, conhecimento dos processos e técnicas de na satisfação que obtêm com seu trabalho, etc. — identificação, seleção, distribuição, utilização e sobre os elementos que compõem o processo de

controle dos recursos é essencial para uma adequada comunicação (fonte, codificação, mensagem, compreensão das estruturas e dos comportamentos da descodificação, destinatário) e sobre as distorções que

organização eclesiástica. A articulação do poder no ele pode sofrer nas fases de codificação e

seio das Igrejas e a adoção de métodos de Governo de descodificação por causa da heterogeneidade de orientação democrática ou autoritária, por exemplo, experiências e percepções entre a fonte e o destinatário

não podem ser estudadas a fundo sem se terem em da mensagem. Estes estudos levaram a interpretar a

conta os processos de seleção e utilização do pessoal "crise" de algumas Organizações eclesiásticas como

eclesiástico (controlados em alguns casos pela um "communication breakdow" (Granfield) que hierarquia episcopal, em outros pelas congregações impede a circulação de informações entre a Igreja e a

dos fiéis, em outros ainda por colégios de sociedade, por

854 ORGANIZAÇÃO ECLESIÁSTICA

 

um lado, e, por outro, dentro da própria Igreja, com a nhada por Spencer, entre outros, que fez notar como o

conseqüência de que a Organização eclesiástica se vai poder decisório se concentra, na Igreja católica, a três

estruturando cada vez mais como sistema fechado, níveis (papado, diocese, paróquia) que já não

incapaz de receber os estímulos provenientes de fora, correspondem às articulações fundamentais da

criando-se uma certa tendência à polarização (pela sociedade civil (cidade, área metropolitana, nação,

qual as decisões de cúpula são entendidas como "out of região geográfico-cultural supranacional). Daí se segue

touch" das realidades de base) e o. senso de frustração que os problemas surgidos nesses âmbitos não

nos grupos que encontram dificuldade em influir encontram na Igreja uma estrutura de decisão eficazmente, por meio das próprias informações, nos correspondente, capaz de os enfrentar cora eficácia.

processos decisórios (o episcopado, por exemplo, se Spencer sugeria, por isso, que se multiplicassem os

sente impotente, incapaz de influir nas decisões dos níveis hierárquicos na Igreja católica e se concedesse

órgãos eclesiásticos centrais, o laicado nas decisões do um poder real aos decanatos e arquidecanatos (nas

clero, etc). Em especial, a análise dos processos de áreas urbanas e metropolitanas), por um lado, e às

comunicação e decisão pode servir para constatar a conferências episcopais nacionais e continentais (nas

efetiva importância das mudanças operadas nas áreas nacionais e supranacionais), por outro. estruturas em que se articula a distribuição da O estudo das estruturas eclesiais tem sido

autoridade no seio da Organização eclesiástica. A especialmente incentivado, nestas últimas décadas,

desintegração do poder central e a simultânea aparição pelas mudanças institucionais ocorridas em numerosas

de organismos de índole participativa e colegial confissões religiosas. Pelo que toca à Igreja católica,

(sínodos, conferências, conselhos), se na realidade em particular, o Concilio Vaticano Il veio pôr fim a um

constituem, como se escreveu a propósito da Igreja longo período de imobilismo organizativo e constituiu

católica, uma transição da estrutura monofásica para o início de uma obra de revisão "constitucional" que

uma estrutura polifásica (Fichter), de um modelo veio favorecer tanto a redefinição das funções e

organizacional de tipo "benevolent authoritative" a um competência dos organismos eclesiásticos já tipo "consultive" (Donahue), não podem coexistir por existentes, como a criação de novas instituições. Neste longo tempo com uma Cúria romana estruturada como contexto, caracterizado por inevitáveis tensões um sistema "fechado", caracterizado por canais de oriundas da coexistência entre o velho e o novo, têm

"inputs" reduzidos e seletivos, e por "outputs" sido propostas diversas linhas de interpretação, autoritários e não participativos: não é caso único que baseadas na distinção entre estruturas e funções

uma ampla pesquisa realizada entre o clero católico individuais e colegiais, autoritárias e participativas,

dos Estados Unidos tenha levado à conclusão de que centralizadas e descentralizadas, hierárquicas e

os principais motivos de insatisfação se referem ao congregacionais... Subjacente a estas e outras

modo como o poder decisório está distribuído na variações terminológicas, existe, contudo, um idêntico

Igreja. Para pôr remédio a esta situação — ou, para problema: o de avaliar o alcance, em termos de

apresentar outro exemplo, para pôr remédio às tensões alteração da ordem estrutural antes existente, das freqüentemente originadas entre a Cúria romana e as inovações introduzidas pelo Concilio na Igreja

conferências episcopais nacionais, que reclamam ser católica e pelo processo mais geral de adaptação às

previamente informadas das decisões e declarações da transformações da sociedade secular nas demais Santa Sé, para poderem propor as correções Organizações eclesiásticas. aconselhadas pelas situações locais — torna-se

Trata-se particularmente de avaliar a intensidade do

evidentemente necessário controlar a rede de

processo de transformação que invadiu a Igreja

comunicações que une os organismos colegiais de

católica (atinge as estruturas centrais da instituição

criação mais recente com as instituições centrais

tradicionais da Igreja e verificar o número, a eclesiástica ou incide, de preferência, sobre pontos

periféricos?) e a sua distribuição (tende pelo menos a

capacidade de operação, a mobilidade e a eficiência

cobrir todas as estruturas, processos e comportamentos

dos canais que permitem a tais organismos fruir do

internos da Igreja ou apenas algumas áreas?). Para

fluxo de informações e intervir nos processos

decisórios das instituições centrais. verificá-lo, será conveniente analisar as transformações

institucionais no que respeita a quatro elementos que

caracterizam a estrutura de toda a organização

III. E complexa: a) definição das tarefas concernentes a cada STRUTURA DAS ORGANIZAÇÕES ECLESIÁSTICAS . —

As observações já formuladas sobre o problema da um dos membros da organização; b) aglutinação das

distribuição da autoridade levam-nos ao tema das diversas funções nela existentes; c) grau de controle

estruturas exercido sobre o trabalho dos membros da da Organização eclesiástica. A relação

entre os dois elementos foi subli- organização ("span of control");

ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL 855

 

d) distribuição da autoridade. A conveniência de associativo, embora sob modalidades diversas, é uma

recorrer a tais instrumentos de investigação parece necessidade comum a todo o corpo social, qualquer

confirmada pelos primeiros e animadores resultados a que seja a sua dimensão e a sua composição. Isso se que a sua utilização levou. Assim, algumas pesquisas observa na própria comunidade internacional que, ao sobre os organismos colegiais da Igreja católica desenvolver-se, tende a organizar-se em esquemas

(sínodo dos bispos, conselhos pastorais, conselhos cada vez mais complexos. Entendido como fato sócio-

diocesanos, etc.) permitiram chegar à conclusão de político, tal fenômeno só indiretamente poderá

que a sua instituição não alterou de forma interessar à análise jurídica; para esta são de grande significativa nem o "span of control", nem o grau de relevo as manifestações singulares onde é possível

descentralização, e, conseqüentemente, de concretizar a referida evolução organizativa. distribuição, da autoridade existente antes do Vaticano A história das relações internacionais tem

II. Isto faz pensar que as mudanças institucionais registrado, principalmente nos últimos vinte anos, o

ocorridas na Igreja católica (e provavelmente também surgir e rápido multiplicar-se de associações de em outras Organizações eclesiásticas) se hão de Estados que, de simples uniões, foram considerar, não na perspectiva de uma transformação progressivamente evoluindo até às mais recentes

da estrutura hierárquica tradicional, mas na da criação comunidades supranacionais. de uma nova estrutura de coordenação de caráter Uma contribuição decisiva para a mencionada

horizontal — distinta da hierárquica, de caráter evolução se pode encontrar no fenômeno do

vertical, sempre substancialmente inalterada — que regionalismo internacional, revelado no âmbito da garante a ligação das iniciativas nos vários níveis da sociedade multinacional. O progressivo aumento dos

organização eclesiástica e constitui um canal de membros da comunidade internacional e a variedade

transmissão que leva até ao vértice (cúria/pontífice) as de interesses políticos, econômicos e sociais que ele

instâncias e problemas locais (nacionais, regionais, trouxe, levaram os Estados a criar formas associativas

sub-regionais, etc). em áreas geopolíticas, espontaneamente definidas pela

afinidade de interesses e problemas, com o fim de

alcançar objetivos comuns, mais facilmente

BIBLIOGRAFIA. — Communication in the church, ao asseqüíveis num contexto homogêneo, baseado em

cuidado de G. BAUM e A. GREELEY, in "Concilium", III, razões políticas, econômicas, sociais, geográficas, ou 1978; J. A. BECKFORD, Religious organization, mesmo étnicas e religiosas. Esse fenômeno se Mouton, La Haye-Paris 1973; B. F. DONAHUE, Political manifesta na instituição de organizações regionais ecclesiology in "Theological studies", 1972; P. específicas, nomeadamente no campo econômico; mas GRANFIELD, Ecclesial cybernetics. Macmillan, New dá-se também no seio de organizações internacionais York 1973; D. T. HALL E B. SCHNEIDER, de tendência universalista em cujo âmbito os grupos Organizational climates and careers. The work lives of regionais homogêneos constituem muitas vezes o priests, Seminar Press. New York-London 1973; F. X. elemento catalisador no desenvolvimento de ações KAUFMANN, The church as a religious organization. in comuns ou coordenadas, ou então o pressuposto de "Concilium", 1974; G. LANGROD, L'Église catholique uma estrutura descentralizada, territorialmente et le management, in Les Églises comme institutions articulada, mediante órgãos regionais criados na área politiques. ao cuidado de L. MOULIN, I, Bruxelles 1972; dos órgãos subsidiários (v. adiante). Id., Les mutations du pouvoir dans l'Église, in O estudo de tal fenômeno deu lugar a uma análise

Mélanges C. Burdeau, Paris 1977; P. F. RUDGE, jurídica e amiúde até a uma disciplina específica que

Ministry and management, Tavistock, London 1968; tem por objeto os diversos exemplos de Organizações Id-, Management in the Church. Maidenhead, London- internacionais. New York 1976; A. E. C. W. SPENCER, The structure Para delimitar o campo da nossa pesquisa, torna-se,

and organization of the catholic church in England. in portanto, necessário proceder a uma definição do

Use of sociology. ao cuidado de J. D. HALLORAN e J. conceito de Organização internacional. Para isso, é BROTHERS, London 1966; Le pouvoir dans l'Église. in oportuno partir de um exemplo já conhecido que é o

"Pouvoirs'', 17, 1981. da união internacional de Estados. Esta é, de fato, a

forma mais freqüente e, ao mesmo tempo, mais

[SILVIO FERRARI] simples, usada pelos sujeitos do ordenamento

internacional para a satisfação de um interesse

comum. Os requisitos essenciais se resumem na

existência de um acordo internacional entre os

Organização Internacional.

Estados, visando criar uma colaboração estável,

disciplinada por normas de direito internacional, para

I. CONCEITO E CARACTERÍSTICAS GERAIS DAS a realização de interesses

ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS. — O fenômeno

856 ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL

comuns. Desta ampla categoria se distinguem depois Outro elemento é o caráter paritário em que a as chamadas uniões internacionais institucionalizadas, associação se funda. Diversamente do que ocorre com

isto é, as que não se limitam a coordenar as atividades certas uniões de Estados que podem, inclusive, validar