instituição nos lugares de trabalho. organização, que implica necessariamente uma

implicitamente salvaguardada a maioria". modernos sistemas representativos, que realizam o

Há outra diferença que se pode observar, quando se princípio do Governo limitado, implica a reorganização

tenta determinar com exatidão o conteúdo da palavra ou a eliminação de dois conceitos fundamentais que liberdade, tão repetida nas páginas tanto dos ainda dominam profundamente a cultura política constitucionalistas como dos democratas. Para aqueles, européia. Referimo-nos aos conceitos de soberania e de a palavra liberdade tem um significado povo, e, conseqüentemente, ao de Estado, em cujo essencialmente jurídico; seria, por isso, mais acertado âmbito o Constitucionalismo não tem como se falar de liberdades no plural, liberdades juridicamente desenvolver. Uma soberania verticalmente dividida, amparadas contra o poder da maioria. Para os como nos sistemas federais, ou limitada por democratas, ao invés, a liberdade é, em primeiro procedimentos que garantem a supremacia da lugar, um valor ético: é a liberdade para o indivíduo, Constituição, é uma contradição nos termos, se que se converte em ato através do Estado, ou seja, definirmos a soberania, segundo é tradicional, como através da direta participação na coisa pública. Por summa legibusque soluta potestas. É que esta definição outras palavras: os constitucionalistas reivindicam ainda identifica poder e direito, ou concebe a soberania para o indivíduo uma ampla esfera de liceidade, como uma força, se bem que como uma força que não impondo conseqüentemente ao Estado o dever de não pode agir senão de forma jurídica. O mesmo conceito impedir o exercício desses direitos; os democratas, de povo, próprio de grande parte da tradição pelo contrário, querem a participação de toda a democrática, parece uma abstração desencaminhada, comunidade na formação da vontade do Estado, de dado que, na realidade, a vontade do povo se expressa sorte que esta coincida com a própria vontade do povo. por meio dos PARTIDOS (v.), que têm exatamente a Deste modo, obedecendo ao Estado, os cidadãos função de conjugar e transmitir a demanda política e obedecem apenas a si mesmos: tal é a de a traduzir em orientação. Em um sistema

representativo,

258 CONSTITUIÇÃO

 

teremos, portanto, um complexo processo de freqüentemente considerado como coincidente com o formação da vontade política que, partindo dos de poder político repartido entre diversos órgãos

cidadãos, passa pelos partidos e pelas assembléias e constitucionais, sendo reconhecidas aos cidadãos,

culmina na ação do Governo, limitada pela lei além de uma série de direitos fundamentais, adequadas

constitucional. Resulta assim mais correto e útil garantias contra os abusos cometidos pelos titulares

definir estes sistemas políticos como sistemas dos órgãos do poder político. constitucional-pluralistas. Esta concepção da Constituição como garantia das

liberdades fundamentais tinha razão de ser, enquanto o

modelo dos ordenamentos políticos estava, sobretudo,

BIBLIOGRAFIA . — O. BRUNNER, Per una nuova storia decalcado na concepção própria do Estado liberal,

costituzionale e sociale (1968), Vita e Pensiero, Milano primeiro em sua versão oligárquico-censitária e, depois,

1970; J. M. BUCHANAN e R. E. WAGNER, Democracy in deficit. na versão democrática. Mas, com o despontar deste

Academic Press. New York 1977; Id., Freedone in constitucional século, o modelo liberal foi contestado e contract. Texas University Press. College Station 1977; E. S. freqüentemente superado pelo surgimento do Estado

CORWIN, L'idea di "legge superiore " e il diritto costituzionale dos sovietes e do Estado autoritário fascista e, a seguir, americano (1928-1929), Neri Pozza, Venezia s. d.; M. pelos modelos ecléticos apresentados pelos Estados de

FIORAVANTI, Giuristi e costituzione política nell'ottocento recente independência. Nenhum destes Estados renegou

tedesco, Giuffrè, Milano 1979; C. J. FRIEDRICH, Governo abertamente o princípio da Constituição como garantia,

costituzionale e democrazia (1937), Neri Pozza, Venezia s. d.; F. embora por toda a parte se lhe acrescentasse um

A. HAYEK, La società libera (1960), Vallecchi, Firenze 1969; profundo corretivo, prevendo-se que a segurança só F. A. HERMENS. La democrazia rappresentativa (1958), Vallecchi, seria garantida a quem compartilhasse a ideologia

Firenze 1968; K. LOEWENSTEIN, Political power and the oficial, de cunho diverso, de que, por toda a parte, se

governmental process. University of Chicago Press. torna portador um partido único. Chicago 1965; N. MATTEUCCI, Organizzazione del potere e Além disso, a par da função mencionada,

libertà — Storia del costituzionalismo moderno. UTET, Torino consolidaram-se e impuseram-se outras funções da 1976; C. H. MCILWA IN,Costitutionalism and the changing worId. Constituição, todas elas já presentes nas próprias Cambridge University Press. London 1939; Id., Constituições liberais. Uma é a função propriamente Costituzionalismo antico e moderno (1940) Neri Pozza, Venezia "constitutiva" do documento constitucional: a 1956; C. SCHMITT, Il custode della costituzione (1931), Constituição atesta, dentro da comunidade Giuffrè, Milano 1981; P. L. VERDU, La lucha por el Estado internacional, o surgir de um novo componente, que se

de derecho, Publicaciones del Real Colegio de España, Boloña afirma como um dos seus membros de pleno direito.

1975; M. J. C VILE, Constitutionalism and the separation of Isto explica por que, depois da independência, todos

powers. Oxford University Press. London 1967; K. C. os novos Estados se apressem em se apresentar de

WHEARE, Modern Constitutions. Oxford University Press. modo formalmente inobjetável na cena internacional

London 1951; F. D. WORMUTH, The origins of modern como dotados de uma Constituição própria. constitutionalism. Harper, New York 1949. Intimamente vinculada à função constitutiva está a da

estabilização e racionalização de um determinado

[NICOLA MATTEUCCI]

sistema de poder. A Constituição é um ponto firme,

uma base coerente e racional para os titulares do poder

Constituição. político, que visam, mediante ela, dar estabilidade e

continuidade à sua concepção da vida associada.

I. PRESSUPOSTOS DAS CONSTITUIÇÕES Com a Constituição são então fixadas múltiplas

CONTEMPORÂNEAS. — Todo ordenamento estatal garantias para defesa da ideologia dominante e dos possuiu sempre um conjunto peculiar de princípios institutos constitucionais fundamentais. Diversas orgânicos característicos, que o distinguia dos demais, modalidades, que vão da proibição da revisão mas só em tempos relativamente recentes se estendeu constitucional às garantias oferecidas pelas sanções e consolidou a convicção de que tais princípios penais, a um sistema orgânico de controles deveriam, em geral, ser reunidos em um documento jurisdicionais e à organização da administração militar formal, definido como Constituição. As primeiras e civil. Constituições se inseriram no quadro de um processo A par da função constitutiva legitimadora de um

de limitação e fragmentação do poder absoluto, tal novo Estado, a Constituição pode ter a função mais como o que se consolidou nas monarquias européias. limitada da legitimação de um novo titular do poder Por isso ainda hoje o próprio conceito de Constituição político. Isso explica que, especialmente é

CONSTITUIÇÃO 259

 

nos Estados novos, a cada reviravolta interna de normas gerais, especialmente através da legislação; decorrente de um golpe de Estado, suceda a adoção mas, como já tem sido observado, essa norma acaba

de uma nova Constituição, nem sempre com por fazer supor uma ordem já constituída, sem conteúdos profundamente diversos da Constituição explicar qual a sua base. anterior, então ab-rogada. Em geral, existe uma certa concordância sobre a

A Constituição possui, finalmente, uma função de insuficiência do recurso ao critério formal para a

propaganda e de educação política. Isso se verifica identificação dos princípios essenciais. De fato, sendo

facilmente nas Constituições de elevado conteúdo normal a tendência a adotar a forma escrita como ideológico — como as francesas da Revolução, as expressão da Constituição, procurou-se definir como socialistas e as das repúblicas islâmicas —, cujos constitucionais as disposições que vieram à luz textos contêm, não só normas organizativas, mas seguindo procedimentos reforçados, isto é, diversos sobretudo princípios de orientação e estímulos de dos seguidos na legislação normal, e são da ativação das massas. incumbência de órgãos dotados do poder constituinte.

Se são estas as funções constantes que preenchem Mas a tendência a uma particular formalização dos

as Constituições, seus conteúdos podem ser preceitos constitucionais não significa que estes se profundamente variados, na medida em que, na limitem necessariamente aos que se acham inseridos realidade concreta, a concepção que serve de base a num texto ad hoc, nem que os formalmente enunciados toda forma de Estado ou regime político acaba por mantenham sempre sua importância original. É influenciar de modo determinante o texto indubitável que o recurso a formas mais solenes pode constitucional. fazer supor que elas encerram conteúdo de princípios

realmente essenciais em um determinado ordenamento.

II. INSUFICIÊNCIA DO CONCEITO FORMAL DE A forma escrita — que é a que se impôs claramente,

CONSTITUIÇÃO. — Segundo a doutrina jurídica, não obstante a permanência de Constituições entende-se por Constituição aquele conjunto de predominantemente consuetudinárias, como inglesa, e princípios que se situam no vértice de qualquer sistema a presença de costumes constitucionais em todo o tipo normativo, relativos a um número variado de entes, tais de ordenamento — responde a evidentes razões de como os Estados, as organizações internacionais, a técnica organizativa dos ordenamentos políticos, na comunidade internacional. Qualquer ser, público ou medida em que tende a assegurar a estabilização das privado, tem seus princípios básicos indispensáveis e, estruturas, embora ainda hoje sofra os efeitos do por isso, uma Constituição própria; mas só os seres aspecto de fiança que lhe imprimiram as teorias do chamados originários (isto é, autolegitimados) se constitucionalismo, no que respeita à estabilidade e consideram portadores de uma Constituição, que vale e conservação dos valores ideológicos e políticos e dos opera também para todos os seres derivados que se interesses individuais e coletivos. Além disso, a forma justificam por ela, estando diversamente vinculados ao escrita parece ter sempre um significado mais ou ordenamento do ser originário e dependendo dele. Isto menos instrumental para as ideologias que um vale especialmente para os entes públicos abrangidos ordenamento traz consigo, quer no caso das chamadas pelo ordenamento estatal. Constituições-balanço, onde, em confronto com o

Limitando nossa atenção à Constituição do Estado, passado, se definem os resultados obtidos sob o

logo ressaltará a extrema dificuldade de definir com aspecto político, quer, sobretudo, no caso das clareza os princípios normativos essenciais já referidos, chamadas Constituições-programa, que exprimem, de embora abstratamente se afirme que estes hão de ser os modo particularmente explícito, um sistema orgânico logicamente prioritários, superiores a outros princípios de diretrizes a cumprir a breve, médio e longo prazos. não indispensáveis, capazes de se revelar como Esta tendência propagandística tem levado a uma permanentes. Representariam as opções essenciais progressiva ponderação dos textos constitucionais, referentes à forma de Estado ou regime, à organização especialmente os que ampliaram as disposições em e junções dos poderes públicos, e aos direitos e matéria econômica e social, indo mais além das simples deveres dos cidadãos. Alguém observou, com razão, disposições organizativas respeitantes à distribuição e que a essencialidade dos princípios está estreitamente uso do poder político (contraposição entre ligada a um juízo de valor, diversamente condicionado Constituições longas e Constituições breves). por aspectos históricos e políticos que tornam difícil

sua enunciação em termos absolutos. Isso seria III. CONTRASTE ENTRE ESTÁTICA E DINÂMICA DE UM possível onde fosse aceita a hipótese normativista, que ORDENAMENTO: O CONCEITO MATERIAL DE quer como princípio último condicionante do sistema a CONSTITUIÇÃO. — A formalização é, por chamada norma acima das normas, isto é, a que condiciona a produção

260 CONSTITUIÇÃO

 

conseguinte, uma tentativa de cristalização dos contraste tão rígido — uma participação necessária de princípios essenciais, mas, como tentativa, está toda base social no poder político, buscando-se a geralmente destinada a dar resultados frustrantes. Na maior correspondência possível entre Estado-realidade, se é natural que o poder constituinte tente comunidade e Estado-aparelho. Em ambos os casos,

impor aos órgãos diretivos de um ordenamento linhas são as forças políticas que caracterizam o de ação concordes com sua concepção das relações ordenamento representado pelos princípios e fins políticas e sociais, ninguém disse que o sistema possa constitutivos da Constituição material. limitar-se a modelar seu próprio desenvolvimento por Com base nesta tendência, observa-se como existem

princípios conservadores. Em grau mais ou menos em todos os ordenamentos normas constitucionais — acentuado, são de prever evoluções e involuções. De geralmente formuladas num texto ad hoc, mas também resto, as próprias diretrizes queridas pelo constituinte contida em textos diversos, de caráter meramente

produzem não raro conseqüências que são consuetudinário ou convencional —, relativas às inconciliáveis com os princípios de base. opções fundamentais no que toca à organização do

Estes breves traços mostram como uma das Estado-aparelho (particularmente, uso do princípio de

características inevitáveis de todo ordenamento é a concentração e de separação na distribuição das

busca da conciliação entre o sistema tendencialmente competências, do princípio paritário e do princípio

estático das normas originais e as orientações fixadas gradativo na utilização das mesmas), no que toca à

pelos rumos políticos, que os órgãos constitucionais organização do Estado-comunidade (regime das formulam sob o impulso dinâmico das forças sociais. autonomias públicas e privadas), no que toca às Esta dinâmica provoca um constante estado de tensão, relações entre aparelho e comunidade (regime das que submete a intensas solicitações os princípios relações autoridade-liberdade) e no que toca às articulados na Constituição. Além da hipótese do relações entre Estado-ordenamento e comunidade progressivo distanciamento da realidade constitucional internacional, e similares. Estas normas têm sua dos princípios formulados, observa-se, mais origem e condicionamento em um princípio original, genericamente, que os princípios formais representam que constitui, ao mesmo tempo, o núcleo efetivo de uma parte da Constituição e que esta só poderá ser toda organização constitucional. Este princípio é a compreendida acentuando os princípios substanciais. resultante do jogo das forças políticas que se movem Isto é assaz evidente, quer na hipótese em que não dentro do ordenamento, a opção fundamental que exista Constituição escrita contida em documento condiciona todos os demais princípios da vida social e unitário — como no caso tantas vezes apresentado jurídica (segundo alguém, são as próprias forças como exemplo da Grã-Bretanha e de Israel —, quer políticas dominantes que se apresentam diretamente e, quando nos apercebemos da não correspondência entre enquanto tais, como princípio). os princípios formais preexistentes e a realidade Pelas razões expostas, a doutrina da Constituição

constitucional subjacente — como no caso do último material demonstra que o princípio normativo que

período de vigência do ordenamento estatutário origina e justifica um ordenamento, isto é, a italiano, após a consolidação do fascismo. Constituição por excelência, consiste na força normativa

A doutrina da Constituição em sentido material se da vontade política, com aplicação realista do princípio

interpõe, oferecendo uma justificação para as relações de efetividade (princípio que, se bem que com entre os aspectos formal e substancial da Constituição. perspectiva diversa, é também usado, em última Na sua formulação mais persuasiva, ela realça, de instância, pela própria doutrina normativista, ao forma determinante, o papel desempenhado pelas procurar encontrar, voltando atrás, uma justificação forças políticas na fixação dos princípios organizativos última para as normas gradualmente dispostas em um e funcionais basilares para a vida de um ordenamento. sistema). A Constituição material tem, portanto, Dessa maneira, há uma clara reavaliação do papel condições de se apresentar como a real fonte de exercido pela realidade social, não mais confinada no validade do sistema (e, conseqüentemente, também da pré-jurídico. O elemento social do Estado se apresenta Constituição formal), de lhe garantir a unidade como como já ordenado em torno a um núcleo de princípios fundamento de avaliação ínterpretativa das normas que contribuem para que ele adquira uma configuração existentes e de preencher suas lacunas, de permitir política própria. Em seu seio, pode delinear-se um identificar os limites da continuidade e mudanças do elemento dominante, titular e gestor do poder, Estado, sendo ela o parâmetro de referência. São, diferenciado do elemento dominado, ou então — nos portanto, os princípios constitucionais fundamentais, a ordenamentos democráticos, onde se tende a negar, que aludimos, que revestem essencial importância na pelo menos teoricamente, um compreensão de uma Constituição. É a estes que

havemos de fazer referência.

CONSTITUIÇÃO 261

 

para distinguir a sua essência íntima. As normas longo do tempo, entre a apreciação que os órgãos

constitucionais formais, quando existentes, constituem constitucionais, a magistratura e o elemento social

geralmente o ponto de partida necessário do processo fazem dos princípios constitucionais. É possível que interpretativo, mas seria absurdo pretender nos basear se cheguem a formar costumes contra e praeter exclusivamente nelas, uma vez que muitos institutos constituição, ou à formação de convenções sobre a formalmente inalterados no curso do tempo acabam Constituição, derivadas de acordos entre órgãos

por ter ainda um significado útil, apenas quando se titulares do poder político. leva em conta o valor substancial efetivo que foram As modificações sancionadas por procedimentos

adquirindo. formais constituem o núcleo dos processos de revisão

que, em alguns ordenamentos, não requerem formas

IV. ALTERAÇÕES DA CONSTITUIÇÃO. — O complexo diversas das usadas na adoção das leis (Constituições

de opções resultantes das determinações, tanto flexíveis), enquanto em outros requerem formas mais explícitas como implícitas, das forças políticas que complexas, diversas das comumente usadas para grande zelam pelo ordenamento legal constitui a sua parte das leis; neste caso, os procedimentos dizem-se

Constituição, apenas essa. Tomando esta Constituição agravados ou reforçados, dando-se maior importância como parâmetro, poderemos falar do problema da sua às modificações da Constituição formal (Constituições alteração e, transformação, na medida em que os rígidas, como a italiana em vigor). Por vezes, as processos evolutivos permitam ou não admitir a modificações formais não são de alcance geral, mas permanência dos elementos identificadores acima circunscrevem-se a casos singulares: o caráter referidos. Tecnicamente se afirma que, no segundo derrogatório das mesmas está implícito na expressão caso, nos encontramos diante da ação de um poder rupturas da Constituição com que são designadas. constituinte e, no primeiro, de um simples poder de Todas as hipóteses esboçadas são expressão de

revisão. modificações tendentes a perdurar. A de suspensão da De fato, a característica do poder constituinte é a de Constituição é diferente; trata-se de uma modificação não estar vinculado em suas determinações a um apenas temporânea, justificada, em geral, pela sistema jurídico previamente vigente: ele é necessidade de manter a Constituição material, como completamente livre na escolha dos seus objetivos. Não acontece quando se instauram regimes de emergência acontece o mesmo com o poder de revisão, limitado, interna e externa (estado de sítio e estado de guerra). quando menos, pela obrigação de não renegar das Neste caso, as modificações concernem à organização e linhas características do sistema jurídico vigente, ao funcionamento dos órgãos constitucionais, consideradas como termo do seu uso concreto: especialmente ao regime das liberdades reconhece-se que o poder de revisão está estreitamente constitucionalmente garantidas. A cessação do regime ligado à necessidade de garantir a Constituição, visando derrogatório de emergência tira a razão de ser da a adaptá-la mediante procedimentos formalmente suspensão; o retorno à normalidade significa a compatíveis com a mesma e com as novas exigências, restituição da plena vigência à Constituição, que conservando-a em seus traços essenciais e evitando entretanto se havia mantido formalmente válida. recorrer a expedientes extrajurídicos estranhos ao

ordenamento em questão, que seriam, em última V. A ASSEMBLÉIA CONSTITUINTE E AS instância, expressão do poder constituinte. CARACTERÍSTICAS DA NOVA CONSTITUIÇÃO. — A Logicamente, portanto, o poder de revisão está Constituição italiana que entrou em vigor a 1.° de subordinado ao poder constituinte, o único em janeiro de 1948 substituía o Estatuto albertino que, condições de dispor e de mudar radicalmente a não obstante as profundas modificações introduzidas Constituição em sentido material. Por conseguinte, nas instituições constitucionais durante o fascismo e sempre que se encontrem modificações que após o período de transição subseqüente aos fatos de desrespeitem as linhas essenciais do ordenamento, isto 25 de julho de 1943, tinha constituído a base do é, da Constituição material que, conforme se indicou, é ordenamento italiano durante um século. o seu núcleo, a sua superconstituição, não é de discutir o reconhecimento do ordenamento anteriormente A Assembléia Constituinte eleita pelo método

existente, mas sim o de um novo ordenamento, proporcional chegara à aprovação da nova Constituição preparado pelo respectivo poder constituinte. Há, pelo mediante um pacto constitucional, a que haviam dado contrário, identidade quando as modificações não lesam sua contribuição expoentes partidários ligados a linhas a Constituição material. Assim entendidas, as ideológico-programáticas entre si divergentes: a modificações podem apresentar variadas formas. inspiração liberal, católica, so- Desempenham um papel importante as modificações

que se seguem a uma evolução lenta, mas

progressivamente operada ao

262 CONSTITUIÇÃO

 

cialista é mais ou menos fácil de identificar nas várias relação à promulgação das leis do Parlamento; além

normas que compõem o texto constitucional, do poder de autorizar a apresentação dos projetos de

emergindo, em geral, do conjunto estrutural da lei do Governo, ele tem também o da mensagem, o da

Constituição. Do compromisso constituinte — nomeação de senadores e juizes constitucionais, e o da

inevitável desde que se quisesse evitar o risco da presidência de importantes órgãos colegiais. Todos

imposição unilateral e autoritária de uma Constituição estes poderes lhe atribuem um papel autônomo no

facciosa — nascera um mecanismo institucional que, desenvolvimento da vida constitucional.

em boa parte, remetia a posteriores atuações e remates e Segundo uma interpretação comum, a função de

que, justamente por sua origem compromissória, orientação política — ou seja, o complexo de

possuía um caráter polivalente, prestando-se a atividades que apropriam, dia após dia, os princípios

interpretações potencialmente divergentes dos preceitos constitucionais às mutáveis necessidades do Estado —

formais da Constituição. A espera das ulteriores concerne, antes de tudo, ao corpo eleitoral, depositário

decisões do Governo e do Parlamento implicava, da soberania, o qual, ajuizando do valor dos

portanto, a dilatação temporária de opções programas dos partidos, escolhe, pelo processo

fundamentais e prorrogava a necessidade de acordos eleitoral, os próprios representantes no Parlamento.

entre os partidos políticos, já verificada a nível Sendo que a intervenção do corpo eleitoral é

constituinte. A exigência da co-presença de todos a esporádica por natureza, devido à complexidade das

todos os níveis levava à generalização do princípio possíveis consultas, o núcleo dos poderes de

proporcionalista, tanto como elemento fundamental da orientação assenta no Parlamento, de estrutura

legislação eleitoral, quanto como base da formação das bicameral; mas também este é um corpo demasiado

decisões orientadoras dos órgãos eletivos. A nova amplo; é por isso que nele, após a aprovação de um

Constituição não podia deixar de estar em contraste programa político, se designa um colégio restrito, da

com o regime antecedente, fundando-se numa forma de confiança da maioria parlamentar. É o Governo,

Estado republicana, confirmando o banimento do formado pelo Presidente do Conselho e pelos

fascismo e afirmando a sua natureza democrática. ministros, postos à frente de cada um dos

Segunde a interpretação que parece mais segura, o departamentos administrativos. É ele o órgão de

significado da qualificação democrática está na direção por excelência, constantemente responsável

tendência a identificar comunidade e aparelho — perante o Parlamento. Ao seu Presidente reserva a

mediante a valorização do corpo eleitoral pelo sufrágio Constituição um papel particular: é ele o supremo

universal a nível nacional e local, o referendum, a coordenador e centro de estímulo da orientação

iniciativa particular, o direito de petição e o apelo ao política e administrativa.

povo a seguir à eventual dissolução antecipada do

Parlamento — e na tutela das minorias — mediante a Governo e maioria parlamentar se encontram

ligados por vínculos de colaboração constantes, uma

garantia indiscriminada dos direitos de liberdade e,

vez que uma parte significativa dessa orientação se

sobretudo, do associonismo político, do

expressa em leis parlamentares, originadas na

pluripartidarismo, da indefectibilidade da oposição

iniciativa governamental. Nesse sentido, a direção é

parlamentar e do reconhecimento da potencial uma direção política da maioria, porquanto ligada

alternância de forças políticas antagônicas no poder.

necessariamente ao Governo e à maioria que a

A fórmula de organização do funcionamento do exprime. Mas existe outro tipo de direção que não se

Estado-aparelho que se escolheu foi a do Governo pode confundir com esta e que se crê tenha como fim parlamentar: admite um Governo nomeado pelo Chefe essencial tornar efetivo e tutelar o respeito pela do Estado, mas que é expressão da maioria Constituição. Esta direção, que não se há de sobrepor parlamentar de cuja confiança precisa gozar à da maioria, especialmente no que respeita à constantemente. Existem numerosíssimos exemplos de consecução dos objetivos contingentes, é definida sistemas definidos como Governos parlamentares, mas como constitucional, cabendo ao chefe do Estado e à parece não existir um Governo parlamentar-tipo que Corte Constitucional ser garantes da Constituição, o se possa tomar como ponto de referência para uma primeiro inserido no processo político que tem por definição. Afirma-se, em geral, que a Constituição quer protagonistas os demais órgãos constitucionais, a uma república de Governo parlamentar atípico, uma segunda a ele extrínseca. Obviamente, se levarmos em vez que se reconhece ao chefe do Estado uma posição conta o que acima ficou escrito sobre a extensão dos que vai além da do simples mediador imparcial entre o poderes presidenciais, nem sempre será fácil reduzir o Parlamento e o Governo; além do poder de dissolução papel do chefe do Estado ao de simples guardião da antecipada da Câmara, tem o do veto suspensivo em Constituição.

Além dos órgãos de direção, a Constituição prevê

também órgãos auxiliares: o Conselho de

CONSTITUIÇÃO 263

 

Estado e o Tribunal de Contas, provenientes do instituído um órgão apropriado que garantisse, de ordenamento anterior, e o Conselho Nacional da modo uniforme, a conformidade da legislação com os Economia e do Trabalho, numa instituição nova, princípios constitucionais: a Corte Constitucional, destinada a assegurar ao Parlamento e ao Governo a destinada a manifestar seu parecer por processos de colaboração dos representantes dos interesses tipo jurisdicional. Seu juízo negativo implica a econômicos e sociais. Teve particular importância a anulação, para todos os efeitos, das leis do criação de um Conselho Superior da Magistratura, Parlamento e de atos equiparados. garante da independência do judiciário e do executivo. Para concluir este esboço, lembremos a atitude do

Fizemos referência ao papel abonatório atribuído ao constituinte no que concerne às relações com

chefe do Estado e à Corte Constitucional. Na realidade, ordenamentos extrínsecos aos do Estado: é de quase todos os critérios organizativos seguidos na separação e recíproca independência quanto ao estruturação de comunidade e aparelho respondem à ordenamento da Igreja católica, aceitos, no entanto, os necessidade da tutela geral do sistema, a fim de se chamados Pactos de Latrão: de inserção do evitar, sobretudo, riscos análogos àqueles em que ordenamento italiano no da comunidade internacional incorreu a democracia parlamentar pré-fascista. A e de adequação aos costumes que se reconhecem nele necessidade de garantir as novas instituições levou à vigentes. Em oposição à política de prestígio do redação de uma longa Constituição, que tentasse regime passado e de acordo com as firmes orientações disciplinar, do modo mais preciso possível, a da política internacional e constitucional, repelem-se as distribuição do poder e seu uso em relação à tendências expansionistas nas relações entre os Estados autonomia privada e pública. Por isso, ao lado das e se afirma corajosamente a concepção pacifista, que só referências à sucessiva regulamentação de caráter aceita o recurso à guerra de defesa onde haja agressão, legislativo, mediante numerosas ressalvas à lei, permitindo a limitação da soberania do Estado em encontramos na Constituição normas analíticas de condições de reciprocidade, com o fim de promover a alguns institutos, com o fim de se evitar riscos de ordem e a paz, mesmo mediante a criação de desvio por parte do poder político. organismos internacionais.

A esta mesma necessidade de garantias corresponde De não pouca importância, conquanto

também a ampla articulação do poder político no seio inorganizadas e fragmentárias, são, finalmente, as da comunidade e do aparelho estatal. Como indivíduo normas que visam a garantir a subordinação da ou como participante de associações, o cidadão é posto organização militar à organização civil — em condições de escolher, quer no plano local, quer no personificada pelo chefe do Estado, a quem está plano nacional. Ao lado do Estado-aparelho, que é o confiado o comando simbólico das Forças Armadas mais importante gestor do poder político e expressão de —. assegurando a conformidade do seu ordenamento toda a coletividade nacional, se apresentam numerosas ao previsto pela Constituição democrática. entidades representativas das coletividades territoriais

menores, entre as quais se destacam por sua VI. SEU DESENVOLVIMENTO. — As opções do poder importância as regionais. O poder se reparte entre o constituinte nem sempre tiveram correspondência na Estado e as entidades territoriais e, entre estas últimas, aplicação da Constituição; por isso, é conveniente fazer

segundo critérios que implicam também a reserva uma referência aos traços essenciais da Constituição exclusiva de áreas de decisão às entidades menores, se material, tal qual se esboçou nestes últimos trinta anos. bem que dentro do princípio do respeito à unidade A classe política demonstrou pouco entusiasmo no

nacional que exige que o Estado continue sendo a cumprimento das diretrizes do poder constituinte, o

entidade soberana, embora diversamente condicionado que é facilmente compreensível, se se levar em

pelas autonomias locais. consideração a rápida passagem pelos chamados

Outra das garantias se baseia no caráter rígido da partidos antifascistas de boa parte da velha classe

Constituição, que requer na revisão das suas normas, dirigente. Isto tez com que se tornassem formais ou da qual se hão de excluir os princípios essenciais, um fruto de veleidade muitas das afirmações da

procedimento reforçado (dupla votação parlamentar e Constituição, aliás já marcadas por compromissos que maioria qualificada). A rigidez constitui um obstáculo levaram a soluções normativas polivalentes. Foi com para modificações ousadas, mas, ao mesmo tempo, muito atraso que se criaram órgãos de importância, permite as revisões que se afiguram indispensáveis, a como a Corte Constitucional (1956), o C.N.E.L. (1957). fim de se obter mudanças legais e não transformações o Conselho Superior da Magistratura (1958). e se radicais contrárias à Constituição. Por fim, foi aprontou o sistema operativo das autonomias regionais

— iniciado ao mesmo tempo que a elaboração da

264 CONSTITUIÇÃO

 

Constituição, no tocante às regiões de estatuto como existente enquanto não lhe for retirada a especial, e completado recentemente (1970), no tocante confiança, ou por voto parlamentar expresso, ou por às de estatuto ordinário —, bem como se pôs em uma evidente e repetida rejeição de iniciativas prática a previsão constitucional relativa ao referendum governamentais. Nessa ação de estímulo deveria ser (1970). Faltou um reexame sistemático da legislação decisivo o papel do Presidente do Conselho, dotado de anterior à Constituição, com o fim de se eliminar amplos poderes de direção e coordenação e em posição explicitamente normas em claro contraste com ela, de clara preferência em relação aos ministros que como as contidas nos códigos penais e na lei da integram o Gabinete. segurança pública. O enorme atraso com que se De fato, os partidos — que deveriam ser o meio

decidiu pôr a funcionar a Corte Constitucional foi pelo qual os cidadãos contribuem "democraticamente

causa do agravamento dessa situação, dado que a para a fixação da política nacional", mas que escapam,

magistratura, que se tornara árbitro das decisões na realidade, a todo controle no que se refere à sua

respeitantes à constitucionalidade das leis, embora com democracia interna e aos seus modos de financiamento,

efeitos limitados ao caso examinado, começou a fazer tendo-se revelado freqüentemente como instrumento

distinção entre as normas constitucionais do poder de restritas e sólidas oligarquias burocráticas

imediatamente preceptivas e as normas preceptivas de fortemente centralizadas — têm-se manifestado como

eficácia diferida ou simplesmente programática, os maiores centros de controle, não só da comunidade restringindo sensivelmente o número daquelas e como do aparelho estatal. Seria, porém, inexato reduzindo praticamente a letra morta boa parte da pensar, fora de certos limites, que tal situação contrasta Constituição, mormente no que concerne aos direitos com as opções da Constituição, que vê nos partidos o da liberdade, uma vez que a não perceptividade das elemento motor do sistema político. A Constituição normas não seria capaz de provocar a ab-rogação das oferece aos partidos uma ampla gama de normas em conflito com a Constituição. Em manifesto possibilidades, que foram usadas e aproveitadas na contraste com esta orientação, a Corte, desde a sua realidade, mas se desviaram do espírito com que primeira sentença, afirmou o princípio da haviam sido concebidas como válidas e ilegitimidade constitucional das leis que estavam em indispensáveis: em vez de pô-las ao serviço dos conflito com as próprias leis ditas programáticas da interesses gerais da coletividade, orientando-as a uma Constituição. "política nacional" definida, os partidos fizeram delas

Melhor se poderá compreender o real funcionamento muitas vezes um instrumento para a satisfação de

das instituições italianas nas décadas passadas se se interesses predominantemente setoriais. levar em conta a influência que teve o sistema É particularmente importante o papel que

partidário na vida da Constituição e a impossibilidade desempenharam os partidos na escolha da de se obter a alternância entre partidos do Governo e representação parlamentar, por eles condicionada não partidos de oposição no controle do aparelho estatal, só através dos programas apresentados, como, tal como ocorre em outros ordenamentos de Governo sobretudo, através do incontrolável poder de seleção e parlamentar. designação dos candidatos propostos em lista aos

Em primeiro lugar, como acontece afinal em todos votantes. Formada a representação, deputados e

os ordenamentos pluralistas contemporâneos, a senadores ficam subjugados à disciplina do partido — aplicação prática dos preceitos constitucionais mais ou menos rígida conforme a organização interna do relativos à forma de Governo tem-se revelado como mesmo — que restabelece a favor do partido, não dos condicionada pelo papel determinante dos partidos eleitores, o mandato imperativo. O respeito pela políticos. De acordo com o previsto pela Constituição, disciplina do partido é condição indispensável para a parece que os partidos deveriam representar o ponto de reconfirmação do eleito por parte dos eleitores, após ligação entre comunidade e aparelho, sendo sua reinscrição na lista de que só o partido é árbitro. significativo o papel desempenhado pelos seus Ainda a propósito das relações entre maioria programas na seleção da representação parlamentar parlamentar e Governo, é preciso chamar a atenção por parte do eleitorado; os programas dos partidos (de para a importância do papel dos partidos de maioria, maioria) exercem, além disso, um papel que tira significação a muitas das normas sobre o poder importantíssimo na definição da plataforma de direção do Presidente do Conselho. programática do Governo, em fase de confiança. Na realidade italiana, a participação de vários

Escolhida a representação, esta deveria desvincular-se partidos no Governo acentuou a tendência à do eleitorado (proibição de mandato imperativo) e, negociação cotidiana sobre decisões importantes entre portanto, teoricamente, também dos partidos. Logo as direções partidárias — não apenas em que investido de confiança, o Governo deveria levar

avante seu programa com o apoio da maioria, dado

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matéria de diretrizes, mas, com freqüência, em majoritário. matéria simplesmente administrativa — e aumentou de Como foi posto em relevo pelos estudiosos, que

forma cada vez mais preocupante a instabilidade do nestes últimos anos se dedicaram à análise do

ministério. funcionamento do Parlamento italiano, as

Contrariamente à necessidade de coesão do Conselho características constantes do sistema em relação ao

imposta pela Constituição e ao papel decisivo do passado são: o uso do modelo majoritário só na Presidente também por ela vigorosamente sublinhado, o assembléia, onde existe a tendência a manter-se a Gabinete se tem revelado como centro de registro das confrontação Governo e maioria-oposição; o uso do opções partidárias e o Presidente, mais como mediador modelo proporcional-pactício nas comissões. Mas o e conciliador de contrastes entre os ministros de último só se dá em casos de legislação marginal, diversos partidos e das suas inumeráveis correntes, do havendo uma certa tendência a remeter à assembléia as que como centro de orientação visando à realização do decisões mais importantes, sempre que se torne programa do Governo. problemático para a maioria impor seu ponto de vista

Tem-se revelado particularmente perigosa a ação dos e ela não esteja disposta a transigir.

dirigentes de partido pelo papel que a Constituição Existe já abundante documentação para comprovar

atribui à oposição parlamentar. O entendimento, que o que acabamos de afirmar. A demonstração da falta tende a radicar-se, faz deles os árbitros indiscutíveis de auto-suficiência da maioria e da importância das da decisão sobre a oportunidade de apresentar o iniciativas parlamentares e oposicionistas deriva destes pedido de demissão do Governo. Não só isso. As dados. Nas quatro primeiras legislaturas (1948-1968), crises, agora sempre extraparlamentares, tendem a foram aprovados 84% dos projetos governamentais e apresentar-se de tal maneira, que tiram às oposições o 18% dos projetos parlamentares. No total, um quarto poder de crítica e censura da ação do Governo no da legislação aprovada é de origem parlamentar e, Parlamento. desta, 14% proveio do P.C.I. As propostas

Tratemos agora da questão da parlamentares que obtiveram maior sucesso são as falta de alternância

entre os partidos no desempenho dos respectivos apresentadas conjuntamente pela D.C., P.C.I. e outros papéis de Governo e oposição. (um terço das propostas de origem parlamentar). As

Em contraste com o que se verifica em outros emendas possuem um papel de grande importância,

ordenamentos de Governo parlamentar, a falta de evidenciando a contribuição da oposição na criação das rotatividade nos papéis partidários é efetivamente um leis. Especialmente nas comissões deliberativas, a dos aspectos mais significativos do funcionamento da influência efetiva das emendas do P.C.I. tem sido de Constituição grande relevância na modificação das iniciativas italiana. Isso deriva do caráter

heterogêneo da sociedade, que deu origem a partidos governamentais. No período de 1948-1971, conforme políticos entre si não substituíveis no controle do cálculos, um quinto das emendas propostas (unidade = Estado, por causa da insuficiente legitimação dos artigo de texto) passou. partidos de esquerda, como conseqüência da criação Tem sido importante a contribuição das oposições

de acordos que tendiam a excluí-los da formação dos na aprovação das propostas do Governo. No que se Governos. refere às cinco primeiras legislaturas, as leis

Procurou-se pôr remédio a esta situação, que, se aprovadas obtiveram, em média, 75% dos votos, ou

pusermos de lado rodízios parciais nas alas extremas seja, maiorias mais amplas que as do Governo. da coalizão majoritária, comporta certa tendência à Segundo uma amostra examinada, neste período, dois imobilidade nos papéis da maioria e da oposição, entre três projetos de origem governamental foram associando a oposição na formação das decisões aprovados com votos do P.C.I. políticas, pelo menos nas de nível parlamentar, ao A insuficiência da maioria levou o Governo a usar,

mesmo tempo que se ampliava a área da intervenção de maneira cada vez mais maciça, os decretos-leis: 222 das assembléias e das comissões, em prejuízo das no período da primeira à quarta legislatura (1948-competências do Governo. Foi assim que se chegou à 1968); 193 no período da quinta à sexta (1968-1976); contestação da regra da decisão política auto-143 nos quase três anos da sétima (1976-1979). O suficiente da maioria governamental, para a substituir decreto-lei tornou-se, pois, uma iniciativa de lei ou completar com um método de decisão que reforçada. Mas o outro aspecto do problema é a envolvesse o concurso de todos os partidos — incidência das manipulações parlamentares durante as excetuada a direita chamada "arco constitucional" —, discussões: 70% dos decretos da quinta e sexta com base em seu peso parlamentar. Este método legislaturas sofreram emendas; nas quatro primeiras só levava, pois, à introdução do princípio da transação ou 40%. do compromisso entre os diversos partidos da maioria Considerado o acordo compromissório entre e da oposição, em vez ou a par do princípio

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maioria e oposição no Parlamento, é preciso dizer, no mas tal propensão estava ligada à convicção de que a

entanto, que tal acordo concerne, em regra, a matérias estrutura organizativa do Estado havia de estar não controversas, suscetíveis de uma mais fácil solidamente baseada no funcionamento de um

concordância (medidas setoriais, disciplina referente Governo parlamentar, que considerasse o Governo

ao status e à posição econômica dos adscritos à como detentor de reais e eficazes instrumentos de

administração pública, incentivos, etc), quer sejam de direção. Em vez disso, a instituição governamental tem

iniciativa parlamentar ou governamental. A legislação sofrido uma profunda e cada vez mais acentuada fundamental não entraria nesse acordo. involução: perdeu progressivamente credibilidade,

A experiência italiana mostra o risco que encerram revelando-se sobretudo sujeita a uma crônica

as soluções constitucionais de compromisso que levam instabilidade e a um preocupante enfraquecimento do a Constituições programáticas de atuação retardada. seu poder de governar. O confronto ideológico entre os partidos mais Em tal situação, tornou-se evidente a importância

importantes e a sua recíproca desconfiança tornam mais da estabilidade setenial do chefe de Estado, compatível difíceis as possibilidades de escolha, gerando o com a alternância, mesmo profunda, do equilíbrio das imobilismo nos papéis do Governo e da oposição. Esta maiorias parlamentares e com a renovação integral não se resigna a ser excluída da possibilidade da dos órgãos do Parlamento no fim das legislaturas. Nem alternância no poder e tende a condicionar o Governo, mesmo vale o argumento da sua eleição parlamentar, no âmbito parlamentar onde está presente, com atos sem uma base popular direta, para diminuir sua constitucionais. O modelo decisório de maioria posição e sua força, uma vez que a base eleitoral de mantém-se, em geral, como modelo básico, mas, na que precisa, mais ampla que a maioria governativa, prática, no Parlamento, tende a ser suplantado pelo lhe realça a representatividade. Esta importância é modelo proporcional em que cada grupo presta a sua confirmada pela experiência. A primeira tendência contribuição por meio de propostas, emendas e votos. revela-se no período em que os Governos As comissões parlamentares deliberativas são o lugar monocolores e estáveis davam ao Presidente do ideal para o método pactuai, enquanto que, na Conselho, apoiado pelo seu partido, um papel efetivo assembléia, subsiste o confronto dos papéis e a de chefia; a segunda tendência se consolida com a aplicação da regra majoritária. A indefinição em torno instauração de Governos de coalizão, governos débeis da legitimação do Governo conduz à indefinição das e instáveis (presidência de Gronchi), e se manifesta na regras decisórias, bloqueando e diferindo as decisões negação da tese da titularidade presidencial de poderes mais importantes, enquanto se chega ao compromisso meramente negativos e na revalorização dos poderes sobre decisões marginais. que podem ser desempenhados independentemente da

Neste quadro, caracterizado por uma notável participação de outros órgãos constitucionais.

precariedade, é compreensível a revalorização do papel

do chefe do Estado e da Corte Constitucional, não

porque estes órgãos estejam totalmente desvinculados VII. TENDÊNCIAS CONSTITUCIONAIS dos partidos, mas porque a Constituição previu CONTEMPORÂNEAS . — Restringindo nossa observação

dispositivos de organização que auxiliam, onde quer às linhas gerais da tendência atual, veremos que o que seja, o desejo de desenvolver uma ação quadro das experiências constitucionais apresenta

independente dos interesses particulares e mais vários tipos distintos: as dos Estados comumente

concorde com as necessidades de toda a coletividade definidos como "de democracia clássica", inspirados

nacional. nos princípios da democracia liberal, as dos Estados

Fixando nossa atenção no papel do chefe do socialistas, as dos Estados autoritários e, finalmente,

Estado, lembraremos que a Constituição continha os as dos Estados de independência recente. germes da sua possível evolução, quer num sentido Podemos considerar o período imediatamente

neutro (do Presidente como mediador, como posterior ao primeiro conflito mundial como o

equilibrador e garante do sistema, dotado de poderes de momento inicial de notáveis divergências acerca do

limitação e reflexo meramente negativos), quer no modelo constitucional clássico, desenvolvido na

sentido qualificado, reconhecendo-lhe uma direção esteira das primeiras Constituições do século XVIII, a própria, conquanto distinta da da maioria (a do francesa e a americana, e influenciado pela

Presidente dotado de poderes de veto, de mensagem, experiência constitucional britânica. Nessa altura,

de direção de importantes órgãos colegiais, enquanto muitos ordenamentos tentavam adequar,

interpretados não apenas negativa, mas também mediante ampla inovação e racionalização, os textos

positivamente). Parece que o poder constituinte era constitucionais às novas exigências

pela primeira alternativa.

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políticas e sociais, outros enveredavam pelas cípios do socialismo às exigências nacionais. Há, experiências constitucionais do Estado autoritário e enfim, experiências particulares em outros países, socialista. As Constituições democráticas elaboradas e como a Iugoslávia que, desde 1946, vem atualizando sancionadas na Europa depois de 1918 procuraram, com freqüência as suas Constituições, de acordo com quase sempre, adaptar às necessidades peculiares as o mudar das exigências políticas internas, e a China experiências do Parlamento britânico e francês, dando que, após a lei orgânica do Governo popular de 1949 e algumas preferências à assembléia, outras ao Governo, a Constituição de 1954, muito próxima do modelo em especial ao chefe do Estado. Entre as numerosas russo de 1936, adotou, em 1975 e 1978, novas Constituições apresentadas pelos países da Europa Constituições. centro-oriental, báltica e balcânica, mereceram sempre Enquanto as Constituições dos países socialistas se

um interesse particular a alemã, de 1919 (Constituição opõem claramente ao constitucionalismo clássico, de Weimar), a austríaca e tchecoslovaca, de 1920, e, tanto aos princípios, como às soluções organizativas, o mais tarde, na península ibérica, a Constituição mesmo não se pode afirmar invariavelmente das dos republicana espanhola, de 1931. Muitas dessas Estados autoritários, bem como das dos Estados há Constituições tentavam, não só oferecer uma pouco independentes. disposição "racionalizada" da organização Geralmente se evocam ás experiências constitucional, como também garantir, ao lado dos constitucionais da Itália fascista e da Alemanha tradicionais direitos à liberdade, os chamados direitos nacional-socialista como típicas do Estado autoritário. sociais. A elas se juntam as dos Estados da Península Ibérica e

Terminado o segundo conflito mundial, uma nova as de mais alguns Estados europeus anteriores ou

série de Constituições veio confirmar a fidelidade contemporâneas ao segundo conflito mundial. substancial de muitos ordenamentos ao conceito Estas experiências, que se caracterizavam por uma

liberal-democrático do Estado. Preocuparam-se em certa forma de reação em relação a uma temida ampliar as garantias sociais, bem como as das democratização dos ordenamentos liberais, e tendiam autonomias territoriais. Exemplos desta fase são a a prevenir a instauração de ordenamentos socialistas, Constituição francesa de 1946, a italiana de 1947, a tinham por base o partido único, portador da ideologia alemã de 1949. Mais tarde, a Constituição gaullista de oficial, única legal. Encontraram sua orgânica 1958 introduzia uma ordem institucional que sistematização num único texto constitucional, na conciliava a forma de Governo parlamentar com a Constituição portuguesa de 1933. forma presidencial, pondo em ato a tendência, comum As experiências da maior parte dos Estados de

em alguns ordenamentos europeus de Governo recente independência do chamado Terceiro Mundo parlamentar, a um claro robustecimento do executivo. estão marcadas por soluções acentuadamente

Da corrente do constitucionalismo clássico se autoritárias: as numerosíssimas Constituições

afastou abertamente a experiência constitucional da adotadas estão, muitas vezes, inspiradas, não só em Rússia soviética, com o texto de 1918 e, em particular, opções originais, como também na ideologia liberal com o texto federal de 1924 e os de 1936 e 1977, ou socialista; mas as soluções orgânicas previstas dão tendentes a estabelecer os pressupostos necessários à vantagem ao critério da concentração do poder num realização dos princípios do socialismo, que haviam líder nacional, que é ao mesmo tempo chefe do de levar à consolidação da sociedade comunista. A executivo e chefe do partido único, imposto quase por Constituição stalinista de 1936 — especialmente toda a parte. As formas de garantia da autonomia depois de uma primeira fase caracterizada por textos individual e coletiva, quando previstas, estão constitucionais provisórios, num período que vai de destinadas a manter-se meramente nominais. 1945 a 1948, e viu sobreviver precariamente institutos

próprios de ordenamentos precedentes — tornou-se o BIBLIOGRAFIA. — AUT. VAR., Raccolta di scritti sulla modelo das Constituições adotadas pelos países da Costituzione, Giuffrè, Milano 1958, vol. 5; Id., Studi Europa oriental pertencentes à esfera de influência per il XX anniversario dell'Assemblea costituente, russa. Vallecchi, Firenze 1969, vol. 6; Id., Il sistema delle

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