II – A herança do passado inflacionário

Nos três anos que antecederam o Real (1991-1993), o valor da produção interna de bens e serviços crescera em média 1,8% ao ano.

II. A herança do passado inflacionário

Ao lado das vantagens trazidas pelo Real, a estabilização obrigou o governo a encarar desafios rotineiramente ignorados nos tempos de inflação crônica. É o caso, em especial, do saneamento dos desajustes financeiros e patrimoniais em numerosas áreas da economia. Esse é um trabalho que consome recursos, tempo, energia, não produz resultados a curto prazo e nem tende a ser percebido de imediato pela maioria da população. A tarefa, porém, era intransferível e, acima de tudo, inadiável.

Ao longo dos anos de elevada inflação, os agentes econômicos em geral – empresas e pessoas – acostumaram-se a gerir as suas finanças sem poder contar com dois instrumentos básicos, planejamento e orçamento, que perderam completamente o valor em razão da imprevisibilidade dos preços. Nesse contexto, a gestão financeira reduziu-se a uma estratégia passiva de sobrevivência, acarretando graves distorções.

Tome-se o exemplo da caderneta de poupança. A aplicação sempre rendeu seis por cento de juros reais ao ano e correção monetária. Mas a clássica confusão entre correção monetária e rendimento real iludia as pessoas, a ponto de fazê-las recorrer ao rendimento nominal para complementar seu orçamento, sem perceber que, na verdade, assim estavam diminuindo o valor de seu patrimônio. O mesmo tipo de raciocínio era aplicado por empresas e pelo próprio setor público na sua gestão financeira, profundamente distorcida pelo processo inflacionário. Além disso, os vários “pacotes” de estabilização anteriores ao Real, ao acarretar rupturas nos contratos financeiros vigentes, desencadeavam ondas de suspensão de pagamentos e processos judiciais sem conta. Tudo isso reforçou a ciranda de dívidas pendentes.

Nos vários níveis da administração pública, o Plano Real inviabilizou a prática de “empurrar com a barriga” os problemas, mesmo porque fez emergir realidades econômicas e financeiras até então camufladas. Em suma, há contas do passado que devem ser pagas e trajetórias financeiras que precisam ser corrigidas. Não pagá-las e não corrigi-las é abrir as portas à volta do passado.

A amplitude dos desequilíbrios pôs o governo diante da necessidade de promover não só o saneamento financeiro do setor federal, mas também de apoiar o mesmo processo nas demais esferas da administração pública e, até o limite dos deveres do Estado, na área privada.

Mas sanear a ordem financeira é mais do que resolver problemas transmitidos por um passado muitas vezes irresponsável e leviano. É também empreender mudanças institucionais e de regulação para impedir que tais problemas reapareçam no futuro, o que vem sendo feito sistematicamente mediante programas e normas específicas.

No tocante aos desequilíbrios do setor privado, os dois exemplos mais importantes de reestruturação foram o ajuste e o fortalecimento do sistema financeiro, de um lado, e a renegociação da dívida dos agricultores, de outro. No sistema financeiro, o ajustamento incluiu desde mudanças no controle acionário de instituições com problemas estruturais – preservados os interesses dos depositantes – até o estabelecimento de normas rígidas de acesso a recursos e transparência de gestão. No caso do setor agrícola, a renegociação dos prazos e condições da dívida permitiu capitalizar os produtores e recuperar os níveis da atividade. No âmbito do setor público federal, o hábito de varrer as dificuldades para baixo do tapete atraiu e cristalizou fortes interesses que, naturalmente, iriam criar resistências não menos fortes a qualquer mudança. Na era da inflação, os orçamentos eram “peças de ficção”. Para fechar as contas de fato, condicionava-se o cronograma de despesas às receitas existentes, permitindo a corrosão inflacionária das dotações orçamentárias e dos pagamentos atrasados. Nessas circunstâncias, nada mais previsível do que o tráfico de influência para beneficiar certos credores, em detrimento de outros.

Com a estabilização e a impossibilidade de valer-se da inflação para mascarar os problemas, o governo tem de acertar as dívidas acumuladas do passado, antes invisíveis, cujo impacto sobre as finanças federais não pode ser subestimado. O maior desajuste patrimonial na área da União é, sem dúvida, o previdenciário – do INSS e do funcionalismo federal.

Por não operar em regime de capitalização, o INSS não estava preparado para enfrentar o previsível crescimento no montante dos desembolsos. Além disso, a Constituição de 1988 ampliou os benefícios sem dizer de onde deveriam vir os respectivos recursos. Isso fez com que nos últimos dois anos o INSS incorresse em crescentes déficits. O de 1998 deve chegar a quase R$ 7 bilhões.

O desajuste no âmbito do funcionalismo é ainda pior. Ele só não é explícito porque, inexistindo um sistema previdenciário separado, o Tesouro Nacional cobre o déficit diretamente no pagamento da folha. De cada R$ 100 gastos com os servidores federais, cerca de R$ 45 destinam-se aos inativos. Isso dá R$ 20 bilhões ao ano, mais de sete vezes o total das contribuições dos funcionários na ativa – R$ 2,7 bilhões. Somando-se esse déficit de R$ 17 bilhões ao do INSS, tem-se um rombo de R$ 24 bilhões por ano.

Visto que o déficit é coberto com receitas correntes, são R$ 24 bilhões a menos para outros gastos do governo federal. Daí o imperativo de reformar a previdência, pois quanto mais esse déficit crescer, menos recursos haverá para as áreas essenciais de atuação do Estado, como educação e saúde.

Na primeira fase da reforma, procurou-se fazer as alterações necessárias na Constituição e tomar as medidas mais urgentes para evitar que o rombo se tornasse um problema financeiro fora de controle. Mas, é preciso avançar para uma solução duradoura. Por isso, uma das tarefas fundamentais do governo no período a se iniciar em 1999 continuará a ser o aperfeiçoamento do sistema previdenciário, respeitados os direitos tanto dos que já se aposentaram como dos contribuintes atuais. O processo será longo e seus resultados não serão visíveis tão cedo. Mas deverá ser desenvolvido sistematicamente, pois seu êxito significa mais recursos para as prioridades da área social.

Além do problema previdenciário, o esforço de saneamento empreendido pelo governo federal abrangeu desajustes de forte impacto, como os seguintes:

• Fundo de Compensação das Variações Salariais – FCVS, que representa o valor acumulado do subsídio concedido aos mutuários do Sistema Financeiro da Habitação, a ser ressarcido pelo Tesouro Nacional às instituições financeiras. Visto que grande parte dos créditos do FCVS se concentram na Caixa Econômica Federal, o Tesouro está emitindo títulos no valor da dívida, de modo a capitalizar a CEF. Estima-se que o débito total referente ao FCVS seja da ordem de R$ 60 bilhões, dos quais R$ 18 bilhões já reconhecidos pelo Tesouro, mediante a emissão de títulos de longo prazo – trinta anos, que rendem juros equivalentes à remuneração da caderneta de poupança ou do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS;

• a capitalização do Banco do Brasil pelo Tesouro Nacional, de cerca de R$ 8,5 bilhões em 1996, exigida pela insubsistência de créditos que, durante anos, a instituição concedeu aos setores produtivos, especialmente o agrícola. Ao mesmo tempo em que cuidou de fortalecer a posição patrimonial do banco, o governo passou a exigir de todas as instituições financeiras oficiais uma gestão mais criteriosa das políticas de crédito, para evitar inadimplências como as do passado, muitas ainda em processo de renegociação;

• a falta de controle e a permissividade das relações entre as empresas e bancos estatais e seus fundos de pensão, gerando grandes rombos patrimoniais, identificados de modo mais preciso ao se preparar essas organizações para a privatização. Esse tipo de passivo persiste em potencial em instituições ainda não privatizadas. A fim de eliminar de vez o problema, a reforma da previdência prevê um prazo para que os fundos vinculados a entidades públicas restabeleçam seu equilíbrio patrimonial e limita as contribuições das entidades públicas aos fundos de pensão ao total desembolsado pelos respectivos funcionários;

• Os precatórios judiciais, que muitas vezes descendem em linha direta da irresponsabilidade dos maus administradores, ou do seu descaso diante das exigências legais, também compõem dívidas elevadas a serem quitadas.

Todos esses desajustes financeiros migraram de outros tempos e vêm onerando as finanças públicas federais no presente. Os mais graves são os que se traduzem em pressões imediatas de caixa, como o déficit previdenciário e os precatórios judiciais. Já os débitos passíveis de refinanciamento pressionam as finanças públicas de outra forma, pois fazem aumentar a dívida mobiliária, cujo custo é relativamente alto, dado o patamar das taxas de juros, agravando o déficit público nominal.

Da mesma forma que o governo federal, os estados e municípios também devem ajustar suas contas à nova realidade. Se a estabilização trouxe ganhos expressivos de receita tributária, também acabou com os expedientes de gestão financeira que tornavam mais flexível a execução orçamentária, mascarando a real situação das finanças. O fim da inflação também tomou mais onerosas as dívidas existentes.

A crise financeira dos estados virtualmente imobilizou muitos deles. Atento a isso, o governo federal atuou em várias frentes para auxiliá-los. Não só o BNDES apoiou de maneira decisiva as privatizações estaduais em andamento, como o Tesouro Nacional empreendeu uma grande renegociação da dívida estadual, envolvendo cerca de R$ 100 bilhões. O programa de ajustamento, ao refinanciar o pagamento das dívidas em até trinta anos, com taxas de juros reduzidas, saneou também em definitivo os bancos estaduais, contribuindo para o fortalecimento do sistema financeiro como um todo.