Eixos nacionais de integração e desenvolvimento

• a maior integração com a economia internacional, o que pressupõe um competitivo sistema econômico, do qual, como se sabe, a infra-estrutura é componente de primeira grandeza;

• a importância da infra-estrutura de transporte, energia e comunicações para a integração de um país continental como o Brasil e para a redução dos imensos desequilíbrios regionais e da não menor desigualdade social.

Eixos nacionais de integração e desenvolvimento

O principal desafio associado à modernização da infra-estrutura é repensar a geografia econômica do país e traduzir em ações concretas os novos objetivos a alcançar. O programa Brasil em Ação é um exemplo notável desse enfoque. Os 42 projetos de sua primeira fase tiveram prioridade financeira e se beneficiaram de um sistema inovador de gestão.

Na seleção desses projetos tomou-se como referência o Plano Plurianual – PPA 1996-99, que incorporou uma primeira tentativa de compreensão sistemática, orientada para o planejamento estratégico, da natureza do desenvolvimento regional brasileiro nas duas últimas décadas.

Resultou desse esforço a definição de doze Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento. Exprimem em última análise uma nova regionalização do país, superando as tradicionais divisões macrorregionais utilizadas para as decisões de investimentos e políticas públicas. A característica mais importante dessa nova modalidade de planejamento estratégico está em privilegiar as articulações relevantes de áreas específicas do território nacional, estabelecidas pelos fluxos de produção e consumo, entre si e com os mercados externos.

Os projetos a serem desencadeados a partir de 1999 visam, fundamentalmente, complementar os anteriores, constantes da primeira etapa do programa Brasil em Ação. Serão selecionados segundo a perspectiva de estruturar Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento. Procurar-se-á, também, tirar o máximo proveito das complementaridades cada vez mais relevantes com as economias e os recursos naturais dos países vizinhos.

Portanto, dá-se ênfase à integração das diversas economias regionais brasileiras, ao mesmo tempo em que ganha dinamismo o esforço de articulá-las aos mercados internacionais. Isso representa um avanço da maior importância no modo de conceber, escolher e alocar recursos a projetos de infra-estrutura, sobretudo ao se levar em conta que o setor vinha se caracterizando pela pulverização das iniciativas, reduzida complementaridade e ausência de perspectiva estratégica.

Os eixos são os seguintes:

• Eixo de Saída Norte para o Caribe/Rodovia BR 174

• Eixo de Saída para o Atlântico – Hidrovias do Madeira e Amazonas

• Eixo Araguaia – Tocantins/Ferrovia Norte-Sul e Ferrovia Carajás

• Eixo Costeiro do Nordeste

• Eixo do Rio São Francisco

• Eixo Transnordestino

• Eixo do Oeste

• Eixo Centro-Leste

• Eixo de São Paulo

• Eixo Costeiro do Sul

• Eixo da Franja de Fronteira

• Eixo da Hidrovia do Paraguai/Paraná

Os eixos são muito mais que uma simples divisão territorial. Seu ponto de partida é a avaliação das relações entre as dimensões produtiva, ambiental e social, identificando ganhos recíprocos nos campos da economia e das transformações sociais. Expressão disso são os nexos entre as mudanças nas condições de vida das populações e a ampliação da renda gerada e do emprego.

O imperativo é criar condições para que a interação do país com o mercado externo seja reforçada pela integração maior dos mercados internos, tanto no sentido de equipar para a competição as diversas cadeias produtivas, como de fortalecer o crescimento nacional mediante os efeitos sinérgicos de um mercado de dimensões continentais como o do Brasil.

As prioridades de ordem mais geral na área de infra-estrutura para os próximos quatro anos são:

• por em prática uma estratégia de desenvolvimento regional com base nos eixos de integração e desenvolvimento e que articule o potencial econômico de cada região com as dimensões sociais e ambientais;

• aumentar sistematicamente a eficiência da infra-estrutura, em todas as etapas e setores, essencial à competitividade da economia;

• consolidar as reformas econômicas e institucionais do setor, tomando viável o acesso de milhões de brasileiros às redes básicas de energia elétrica e telefonia, bem como a uma infra-estrutura modernizada de transporte, saneamento e habitação.

Diretrizes

Para alcançar esses objetivos, as políticas para o setor nos próximos quatro anos obedecerão às seguintes diretrizes:

• serão concebidas de forma integrada, tanto em termos regionais como do ponto de vista do financiamento;

• valorizarão os ganhos do conjunto dos sistemas e não apenas de segmentos isolados;

• enfatizarão, no âmbito do poder público, as funções de coordenação e de indução de empreendimentos cruciais para o crescimento sustentado da economia. O Estado, nesta nova fase, será principalmente um promotor de investimentos e projetos considerados relevantes, e controlador dos serviços concedidos;

• serão desenvolvidas mediante ações articuladas com os governos estaduais e, onde pertinente, com os governos municipais;

• darão prioridade à consolidação dos novos marcos institucionais relativos aos diversos segmentos. Isso significa, além de dar as devidas condições operacionais às agências regulatórias já existentes – Aneel, Anatel e ANP –, tomar mais eficientes as funções de planejamento e avaliação que permanecem sob a responsabilidade do poder público;

• serão ágeis e criativas no desenho das operações de financiamento à expansão dos investimentos privados no setor, a exemplo da atuação do BNDES no financiamento dos empreendimentos. A dimensão dos recursos necessários deverá mobilizar também outros bancos, fundos oficiais e de poupança privada, interna e externa, novos instrumentos de crédito, bem como parcerias entre os agentes privados, de um lado, e recursos e/ou instituições públicas e privadas, de outro;

• focalizarão a infra-estrutura como espinha dorsal dos projetos de integração econômica e política da América do Sul. A prioridade imediata é o Mercosul. Nesse sentido, os projetos de interligação das infra-estruturas de energia e transporte com os nossos vizinhos são cruciais. Na área de energia, destacam-se o acesso ao gás natural da Bolívia, a integração energética com a Argentina e o aproveitamento da eletricidade gerada na Venezuela. Na área de transporte, a conclusão da Rodovia do Mercosul e a plena operação da Hidrovia Tietê-Paraná, bem como o desenvolvimento da navegação entre os principais portos do Cone Sul, a partir dos processos de modernização em curso, permitirão elevar substancialmente o nível das relações comerciais entre os países-membros. Esse conjunto de projetos assegura a integração e o progresso articulado do espaço econômico sul-americano;

• assumirão inequívocos compromissos com o desenvolvimento sustentável, o que exigirá um permanente esforço de compatibilização de cada projeto de infra-estrutura com os imperativos da defesa do ambiente.

Metas

Essas diretrizes gerais irão se desdobrar nas seguintes metas:

Energia elétrica

• consolidar as reformas já implantadas e a retomada dos investimentos, dando continuidade às mudanças institucionais e ao programa de expansão da oferta de eletricidade. Os investimentos totais em geração, transmissão e distribuição de energia elétrica deverão alcançar cerca de R$ 30 bilhões nos próximos quatro anos; a capacidade instalada deverá aumentar dos atuais 62 mil mW para oitenta mil mW em 2002, dos quais oito mil mW de origem térmica, aumentando o aproveitamento do gás natural como combustível;

• integrar definitivamente o sistema elétrico brasileiro e eliminar todas as restrições à transmissão e distribuição de energia. A interligação Norte-Sul permitirá acrescentar à oferta de eletricidade cerca de mil mW Recursos da ordem de R$ 8,5 bilhões serão aplicados nos sistemas de transmissão, destacando-se a segunda fase do Linhão Norte-Sul, a interligação Norte-Nordeste e as ligações com a Argentina e a Venezuela;

• valorizar o Programa de Conservação de Energia para poupar cerca de 22,7 terawatts/hora (tWh) entre 1998 e 2002;

• estimular a co-geração e a produção independente de energia. A autoprodução deverá passar dos atuais 15,6 tWh para cerca de 29,2 tWh em 2002; na co-geração, apenas cinco grandes projetos já identificados pela Eletrobrás adicionarão perto de 1,3 mil mW à capacidade do parque elétrico nacional até o ano 2000; outros 2,7 mil mW resultarão do programa de co-geração desenvolvido pela Petrobrás, em parceria com o setor privado;

• ampliar o alcance da eletrificação rural, especialmente nas regiões Nordeste, Centro-Oeste e nas áreas dos sistemas elétricos isolados; nesse sentido, entre outras iniciativas, é essencial o papel do Programa de Desenvolvimento Energético de Estados e Municípios – Prodeem, incluído no programa Brasil em Ação.;

• no modelo atual, o setor privado será responsável por parcela expressiva dos investimentos. Entretanto, como os projetos em energia, especialmente no caso das hidrelétricas, demandam tempo para sua estruturação e efetiva entrada em funcionamento, continuará a ser prioritário para o governo o esforço de viabilizar novos projetos e retomar as obras paralisadas. Nesse sentido, parcerias como as que tomaram possível reiniciar as obras das usinas de Itá (SC), Igarapava (MG) e Serra da Mesa (GO) deverão ser cada vez mais freqüentes nos próximos anos.

Petróleo

• consolidar as mudanças iniciadas no plano institucional, sempre no interesse do país e dos consumidores. Os investimentos conjuntos da Petrobrás, de seus parceiros e das novas concessões, nas áreas de exploração, desenvolvimento da produção, produção propriamente dita e refino devem somar cerca de R$ 25 bilhões nos próximos quatro anos. Vinte novas áreas de exploração estão sendo integralmente concedidas para o setor privado. A produção total deverá chegar a 1,5 milhão de barris por dia no ano 2000, o que reduzirá a dependência externa a cerca de 25% do consumo.

Gás

• aumentar significativamente a participação do gás natural na matriz energética, dos atuais três por cento em 1997 para doze por cento em 2010. A produção desse energético deve chegar a cinqüenta milhões de metros cúbicos por dia já no ano 2000. A oferta total de gás se beneficiará em grande parte do aumento das importações: em 1999 estará concluído o Gasoduto Bolívia-Brasil, alcançando o Rio Grande do Sul. Em 2000 também estarão sendo concluídos os gasodutos Urucu-Porto Velho e Manaus-Porto Velho. A maior presença do gás, além das vantagens ambientais, cumpre o importante papel de aumentar rapidamente a oferta de energia e é especialmente adequada para o atendimento nas áreas dos sistemas isolados ou em áreas de pontas de linhas de transmissão, como são os casos, entre outros, de estados como o Ceará, Rio Grande do Norte ou Espírito Santo.

Transporte

• desenvolver amplo esforço de modernização institucional, para acompanhar as novas realidades nas áreas de rodovias, portos, hidrovias e sistema ferroviário. Trata-se, de um lado, de estruturar adequadamente o poder público para as atribuições de regulação e coordenação das políticas específicas; e, de outro, de melhorar o desempenho do setor estatal nas funções que continuam a ser de sua responsabilidade e que envolvem, especialmente, a expansão dos investimentos e o gerenciamento do sistema nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste;

• promover o planejamento integrado da infra-estrutura de transporte, incluindo a articulação dos investimentos aos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento. As políticas de transporte terão os ganhos de competitividade como foco básico. Superando a tradicional segmentação do setor, deverão estimular as iniciativas de coordenação entre os modais que o compõem, bem como as ações integradas com os governos estaduais. A prioridade é minimizar os obstáculos à plena circulação de cargas pelo território nacional;

• dar continuidade aos programas de descentralização da infra-estrutura de transporte, em articulação com os governos estaduais e municipais. No setor portuário, já foram estadualizados os portos de Porto Velho (RO), Manaus (AM), Porto Alegre, Pelotas e Rio Grande (RS) e Cabedelo (PB) e municipalizado o Porto de Itajaí (SC). Deverão ser delegados os portos de Recife (PE), Maceió (AL), Laguna (SC) e Estrela (RS). Por sua vez, o Programa de Recuperação Descentralizada de Rodovias, iniciado em 1995 com um orçamento total de 1,25 bilhão de dólares, deverá ter sua segunda fase negociada e implementada a partir do ano 2000. As principais metas físicas, sempre considerando a malha federal pavimentada, são:

• restauração de 14 mil km de rodovias federais, de um total aproximado de 60 mil km; transferência aos estados de 13 mil km de rodovias federais, dos quais cerca de quatro mil km incluídos no programa de restauração;

• concessão ao setor privado de cerca de cinco mil km de rodovias federais. Com as mudanças em curso na organização da área e a nova divisão de responsabilidades entre o setor público e o setor privado, as perspectivas de retomada dos investimentos em transporte são significativas:

Rodovias

A recuperação apoiou-se inicialmente em projetos de responsabilidade federal, como o corredor rodoviário Belo Horizonte-Osório (RS), a maior obra de duplicação de rodovias em andamento no mundo, cujo custo global é estimado em R$ 2,5 bilhões, com conclusão prevista para o ano 2000.

Caminha-se agora, progressivamente, para uma divisão de responsabilidades com os agentes privados, tendo em conta, sobretudo, os programas estaduais de concessões, que prevêem investimentos da ordem de R$ 9 bilhões, grande parte dos quais nos primeiros cinco anos.

A União continuará responsável por vários empreendimentos de expansão, recuperação e adequação de capacidade nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, além de desempenhar importante papel catalisador em relação a grandes projetos, especialmente nas áreas metropolitanas, como o Rodoanel, em São Paulo.

Ferrovias

Com todas as malhas da RFFSA já sob controle privado e em processo de reorganização, a privatização da Fepasa estará encerrando uma etapa crucial da transição do sistema ferroviário brasileiro em direção a um novo modelo. No governo do presidente Fernando Henrique, depois de anos de estagnação, os investimentos foram retomados, com destaque para a Ferronorte, um projeto de R$ 1,4 bilhão incluído no programa Brasil em Ação.

Estão previstos novos investimentos de grande importância regional, como a Transnordestina, o trecho Unaí-Pirapora e a extensão da Ferronorte, além daqueles previstos para a ampliação e modernização de equipamentos.

Com uma adequada política regulatória, expressivos ganhos de volume e produtividade serão obtidos graças à plena integração entre as malhas existentes, assim como entre os modais e as interligações com o Mercosul, melhorando substancialmente a articulação do transporte ferroviário aos principais movimentos de cargas no país.

Portos

A modernização dos procedimentos e das instalações – uma questão crítica para a competitividade das exportações brasileiras – deverá ser consolidada em ritmo acelerado. Os operadores privados já respondem por 96% do total da movimentação portuária do país e por 86% da movimentação de cargas em portos públicos.

A criação do programa de Harmonização das Atividades dos Agentes de Autoridade Portuária – Prohage, articulará as ações dos diversos agentes governamentais envolvidos na modernização dos portos.

Ganhará muito com esse processo a navegação de cabotagem, reduzindo custos de transporte e gerando um conjunto de efeitos benéficos para a indústria e as economias regionais.

Com as reformas e os projetos em andamento, os investimentos nos portos públicos aumentarão de cerca de R$ 695 milhões no período 1995/97 para R$ 2 bilhões nos próximos três anos.

Aeroportos

Será dada continuidade ao programa de investimentos que está dotando as várias regiões do país de aeroportos modernos, tanto para cargas como para passageiros. Para atender ao movimento previsto para 2002 (73 milhões de passageiros, contra 55 milhões em 1997; e 2,6 milhões de toneladas de carga, contra 1,5 milhão no mesmo ano), os investimentos anuais deverão atingir R$ 700 milhões, com crescente participação privada.

No Nordeste, os projetos poderão contar com recursos do Prodetur, que já financiou parte das reformas em andamento. Em 1999 serão concluídas as reformas nos aeroportos de Natal e Belém; até o ano seguinte terminarão as obras de modernização e ampliação dos aeroportos internacionais de Porto Alegre e Salvador. Também já se estudam a construção do terceiro terminal de passageiros no Aeroporto Internacional de São Paulo – Guarulhos, a reforma e ampliação dos aeroportos de Guararapes (PE) e Maceió (AL), e a terceira pista do Aeroporto Internacional de Brasília.

Telecomunicações

A privatização da Telebrás estabeleceu as bases institucionais para o que será, sem dúvida, o maior processo de massificação do uso de um serviço público básico da história do país. As reformas institucionais empreendidas pelo governo do presidente Fernando Henrique, com o apoio do Congresso Nacional, tiveram por meta, antes de tudo, reverter uma intolerável situação de injustiça social: enquanto os ricos e a classe média detêm 98% dos telefones do país, aproximadamente deles sete milhões de pessoas mais pobres fazem fila por um telefone fixo.

O quadro adiante resume dois objetivos do Plano de Metas de Universalização para as três áreas em que foi dividida a Telebrás. No total, o Brasil passará de 18,8 milhões de linhas fixas em 1997 para 33 milhões já em 2001. O número de telefones públicos em funcionamento aumentará de 520 mil para 981 mil no mesmo período.

O governo estará atento ao desenvolvimento do setor, dando suporte ao trabalho da Anatel e, com o apoio da sociedade, cobrando o efetivo cumprimento das metas. Além dos benefícios trazidos pela expansão do serviço, os investimentos dos novos concessionários deverão somar pelo menos R$ 35 bilhões nos próximos quatro anos.