Manual de Direito Tributário
7. Princípio da Não Limitação ao Tráfego de Pessoas e Bens e a Ressalva do Pedágio
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PRINCÍPIO DA NÃO LIMITAÇÃO AO TRÁFEGO DE PESSOAS E BENS E A RESSALVA DO PEDÁGIO
1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Segundo o princípio da não lim itação (liberdade ou ilim itabilidade) ao
tráfego de pessoas e bens, previsto no inciso V do art. 150 da CF, a intermunicipalidade e a interestadualidade não poderão ser fatos geradores de quaisquer tributos, sej am federais, estaduais ou m unicipais.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela FCC,
TCE/SP, para o cargo de Auditor do Tribunal de Contas, em 2013: “É
vedada a limitação ao tráfego de pessoas ou bens por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais. A proibição refere-se ao princípio da
liberdade do tráfego de pessoas e bens, que deve ser observado por
todos os entes federados, tendo como exceção a cobrança de pedágio
pela utilização de vias conservadas pelo poder público”.
Vale dizer que o tráfego de pessoas e de bens, nos âm bitos interestadual e
interm unicipal, será protegido por regra de “im unidade”, sob a égide do referido princípio, que “é um a decorrência natural da unidade econôm ica e política do
território nacional”1.
Observe o dispositivo:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: (...)
V – estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.
Note a assertiva considerada CORRETA, em prova realizada pela
MPE/RS, para o cargo de Assessor, em 2014: “É vedado à União, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer limitações ao
tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou
intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de
vias conservadas pelo Poder Público”.
Com o é cediço, com pete ao legislador ordinário, no ato de instituição do
tributo, confeccionar a lei da exação tributária, delim itando-lhe o fato gerador, entre outros elem entos essenciais que com põem a tipologia tributária (art. 97, I a V, CTN).
À luz do princípio ora estudado, o fato gerador do tributo deverá ser
distinto da (I) transposição de lim ites entre os Municípios (intermunicipalidade) e da (II) transposição de divisas entre Estados-m em bros (interestadualidade). Desse m odo, “o que a Constituição veda é o tributo que onere o tráfego interestadual ou interm unicipal de pessoas ou de bens; o gravam e tributário seria um a form a de lim itar esse tráfego. Em últim a análise, o que está em causa é a liberdade de locom oção (de pessoas ou bens), m ais do que a não discrim inação de bens ou pessoas, a pretexto de irem para outra localidade ou de lá virem ;
adem ais, prestigiam -se a liberdade de com ércio e o princípio federativo”2.
Insta m encionar que o princípio da ilim itabilidade ao tráfego de pessoas
e bens não alm ej a obstar, de m odo absoluto, a exigência de im postos sobre a circulação de bens ou pessoas em operações interestaduais ou interm unicipais. Não é essa a inteligência do postulado, porquanto quer ele, em verdade, coibir a instituição de tributo que contenha hipótese de incidência lastreada, com o seu elem ento fundante, na transposição de fronteiras interestadual ou
interm unicipal3. Exem plos:
a) instituição de um a “taxa m unicipal de turism o”, em cidade litorânea,
com fato gerador calcado na transposição dos lim ites do m unicípio,
a ser cobrada de todos aqueles banhistas que chegarem a cidade para turism o;
b) instituição de um im posto residual, com fato gerador calcado na
transposição dos lim ites territoriais do Estado-m em bro.
A propósito, será legítim a a cobrança de um a “taxa de turism o”, desde
que se apresente dotada dos constitucionais elem entos estruturantes de um a típica taxa de polícia (art. 145, II, CF c/c art. 78 do CTN). Alguns m unicípios brasileiros têm respeitado tais diretrizes constitucionais.
Em dezem bro de 2013, foi publicada a LC n. 185/2013, a qual instituiu a
Taxa de Preservação Ambiental (TPA), no Município de Bom binhas – um atraente balneário do litoral de Santa Catarina.
O obj etivo a ser alcançado com o tributo foi o de m itigar os prej uízos de
ordem am biental provocados pelo elevado volum e de pessoas e veículos na tem porada de verão (15 de novem bro a 15 de abril).
Desse m odo, a TPA é cobrada de todos os veículos que cruzarem
qualquer um a das duas entradas da cidade no período de tem porada, renovando-se a cobrança a cada ano. Nos dem ais m eses, não há cobrança.
A nosso ver, na análise estrita do plano j urídico-tributário, o tributo
parece-nos adequadam ente instituído, sendo de com petência tributária m unicipal e assum indo a indum entária de um a taxa de polícia.
Com efeito, o art. 2º da LC n. 185/2013 assim apresentou o fato gerador:
Art. 2º A TAXA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – TPA tem como fato gerador o exercício regular do poder de polícia municipal em matéria de proteção, preservação e conservação do meio ambiente no território do Município de Bombinhas, incidente sobre o trânsito de veículos utilizando infraestrutura física e a permanência de pessoas na sua jurisdição.
A base de cálculo do tributo foi disciplinada no art. 3º:
Art. 3º A TAXA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL – TPA tem como base de cálculo o custo estimado da atividade administrativa em função da degradação e impacto ambiental causados ao Município de Bombinhas, no período compreendido entre 15 de novembro e 15 de abril do exercício seguinte.
Portanto, a liberdade de locom oção, constitucionalm ente prevista, pode
vir a ser abalada com a “taxa de turism o”, m as cabe ao intérprete aferir a natureza desta, caso a caso: se é constitucional ou não.
Daí se falar que o princípio da livre trafegabilidade de pessoas e bens
m ostra-se com o a plena corroboração da liberdade de locomoção constitucionalm ente protegida, constando do inciso XV do art. 5º da CF, cuj a transcrição segue ad litteram:
Art. 5º, XV – é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens; (...)
Assim , o legislador constituinte pretendeu evitar que o Poder Público se
valesse do tributo para atingir, m esm o que de m odo reflexo, as liberdades pessoal e patrim onial, estipulando norm a principiológica de lim itação ao tráfego de pessoas ou bens com o elem ento corolário da garantia constitucional de liberdade
de locom oção, estipulada no art. 5º, XV4.
Pode-se afirm ar que tal direito de ir, vir e perm anecer, plasm ado no
princípio da ilim itabilidade ao tráfego de pessoas e bens, com porta, ad argu-mentandum, duas atenuações:
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela FCC,
para o cargo de Agente Fiscal de Rendas do Estado de São Paulo, em
agosto de 2009: “As operações interestaduais devem ser imunes a
qualquer tributação em obediência ao princípio da vedação de se
estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens por meio de
tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de
pedágio”.
Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela Esaf, para
o cargo de Auditor Fiscal da Previdência Social: “A cobrança de pedágio
pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público não constitui
violação do dispositivo constitucional que veda o estabelecimento de
limitações ao tráfego de pessoas ou bens por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais”.
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela
FEPESE/UFSC, para o cargo de Procurador do Município de Balneário
Camboriú, em 2008: “É vedado estabelecer limitações ao tráfego de
pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais,
como por exemplo, a cobrança de pedágio pela utilização de vias
conservadas pelo Poder Público”.
Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo
Cespe/UnB, para o cargo de Analista (Área Jurídica) da Financiadora de
Estudos e Projetos (FINEP), em 2009: “É vedada a cobrança de pedágio,
pela utilização de vias conservadas por concessionárias de serviços
públicos, em razão do princípio constitucional tributário que proíbe a
limitação ao tráfego de pessoas ou bens”.
I. um a, de ordem constitucional, prevista na parte final do inciso V do
art. 150 da CF, referente aos pedágios. De fato, o pedágio é ressalva bem posta no mencionado preceptivo, haj a vista o fato de ser gravam e exigido pela utilização das rodovias conservadas pelo Poder Público, e não pela m era transposição de Município ou de Estado. De m odo obj etivo, o constituinte quis garantir que a