1.3.1.3 Conceito de zona urbana

do IPTU, José Eduardo Soares de Melo18 afirm a que “é controvertida a consideração da posse com o fato gerador do IPTU, pois, se de um lado se com preende tratar de situação nitidam ente distinta da propriedade (m aterialidade prevista na CF), em razão de inocorrer o dom ínio do im óvel, im plicando am pliação de com petência m unicipal por norm a infraconstitucional (art. 32 do CTN); de outro, é j ustificável sua tipificação com o fato gerador no caso da posse ad usucapionem (atendim ento a requisitos que possibilitem postular o dom ínio)”.

 

1.3.1.3 Conceito de zona urbana

 

Note o item (adaptado) considerado CORRETO, em prova realizada

pela Faepesul (UNISUL), para o cargo de Fiscal de Tributos da Prefeitura

Municipal de Imaruí/SC, em 2009: “Sobre o IPTU, entende-se como zona

urbana a definida em lei municipal, observado o requisito mínimo da

existência dos seguintes melhoramentos: meio-fio ou calçamento, com

canalização de águas pluviais, e abastecimento de água, por exemplo”.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pelo

Cespe/UnB, para o cargo de Agente Fiscal de Tributos Municipais da

Prefeitura de Teresina/PI, em 2008: “Se os moradores de determinado

distrito de Teresina construírem um sistema de abastecimento de água

e um outro de coleta de esgoto sanitário, que passem a ser mantidos

pela prefeitura, esses terrenos serão tratados como zona

tributariamente urbana, para efeitos de IPTU”.

Tal conceito pode ser deduzido da própria diretriz encartada nos §§ 1º e 2º

do art. 32 do CTN, a seguir delineados:

 

Art. 32. (...)

§ 1º. Para efeito deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observando o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público: I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II – abastecimento de água; III – sistema de esgotos sanitários; IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

 

Frise-se que a dim ensão conceitual de zona urbana deve vir prevista na

lei ordinária m unicipal, devendo conter, pelo m enos, os m elhoram entos previstos em dois incisos do dispositivo acim a destacado.

 

Note o item considerado CORRETO, em prova realizada pela COMAJ

Ltda., para o cargo de Agente Fiscal de Tributos Municipais de

Castelo/ES, em 2007: “De acordo com a Lei n. 5.172/66, o imposto, de

competência dos Municípios, sobre a propriedade predial e territorial

urbana tem como fato gerador a propriedade, o domínio útil ou a posse

de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei

civil, localizado na zona urbana do Município. Para os efeitos deste

imposto, entende-se como ‘zona urbana’ a definida em lei municipal;

observado o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados

nos quais são avaliados, entre outros, os seguintes pontos: meio-fio ou

calçamento, com canalização de águas pluviais; abastecimento de água;

sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública, com ou sem

posteamento para distribuição domiciliar”.

Todavia, ressalta aos olhos do estudioso um a questão corriqueira e

palpitante: as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana revelam fisionomia de “zona urbana”?

O art. 32, § 2º, do CTN é elucidativo a esse respeito:

 

Art. 32. (...)

§ 2º. A lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à habitação ou ao comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos do parágrafo anterior.

 

Assim , as áreas urbanizáveis ou de expansão urbana poderão ser con-

sideradas “urbanas”, m esm o que localizadas fora das zonas definidas para tal, desde que se cum pram duas exigências:

a) previsão na lei m unicipal;

b) inserção em loteam ento aprovado pelos órgãos com petentes e que se

destine à m oradia, indústria ou com ércio, m esm o que se trate de áreas não servidas por quaisquer dos m elhoram entos do § 1º do art. 32 do CTN.

Nessa esteira, José Eduardo Soares de Melo19 preleciona:

 

“Poderá a legislação municipal considerar urbanas, para efeito do IPTU, as áreas urbanizáveis e as de expansão urbana, destinadas à habitação, inclusive residencial de recreio, à indústria ou ao comércio, ainda que realizadas fora da zona urbana do Município, a saber: a) as áreas pertencentes a parcelamentos de solos regularizados pela Administração Municipal, mesmo que executados irregularmente; b) as áreas pertencentes a loteamentos aprovados de conformidade com a legislação; c) as áreas dos conjuntos habitacionais, aprovados e executados nos termos da legislação pertinentes; d) as áreas com uso ou edificação aprovada de acordo com a legislação urbanística de parcelamento, uso e ocupação do solo e de edificações”.

Por fim , nesse contexto tam bém desponta a instigante questão dos “ sítios

de recreio”, cuj a propriedade pode ser considerada fato gerador do IPTU, se estiverem localizados em zona urbana ou em área de expansão urbana, em atendim ento aos requisitos elencados no art. 32 do CTN.

 

Note o item considera CORRETO, em prova realizada pelo TJ/RS, para

o cargo de Titular de Serviços de Notas e de Registros, em 2013: “O

Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) incide

sobre imóveis localizados em áreas urbanizáveis ou de expansão

urbana, atendidas as exigências legais”.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pelo

Cespe/UnB, para o cargo de Agente Fiscal de Tributos Municipais da

Prefeitura de Teresina/PI, em 2008: “A casa de Estevão está localizada

a dois quilômetros de distância de uma escola primária e de um posto

de saúde, e não há nenhum outro melhoramento ou serviço mantido

pelo poder público que sirva a sua casa. Nessa situação, é correto

afirmar que a casa de Estevão se encontra em zona urbana, e, por isso,

o IPTU incide sobre ela”.

 

Entretanto, o dado relevante é que a localização do im óvel não tem sido

m ais o critério a ser levado em consideração, isoladam ente, para se definir o tributo incidente sobre o bem im óvel, em bora ainda persistam razoáveis críticas

acerca dessa m udança de posicionam ento20.

Ressalte-se que tal m udança de posicionam ento se deu em função das

alterações produzidas pelo art. 15 do DL n. 57/66 que, a despeito de ter sido revogado pelos arts. 6º e 12 da Lei n. 5.868/72, veio a ser posteriorm ente revigorado com a declaração de inconstitucionalidade deste últim o dispositivo pelo STF.

Para a boa com preensão do fenôm eno, sobretudo do ponto de vista cronológico, observem os as norm as abaixo:

1. Art. 15 do DL n. 57/66: com entrada em vigor na data de sua

publicação, ou sej a, em 21-11-1966;

 

Art. 15. O disposto no art. 32 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966, não abrange o imóvel de que, comprovadamente, seja utilizado em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, incidindo assim, sobre o mesmo, o ITR e demais tributos com o mesmo cobrados.

 

2. Art. 32, § 1º, I ao V, CTN: com entrada em vigor em 1º-01-1967;

 

Art. 32, § 1º. Para efeito deste imposto, entende-se como zona urbana a definida em lei municipal, observando o requisito mínimo da existência de melhoramentos indicados em pelo menos 2 (dois) dos incisos seguintes, construídos ou mantidos pelo Poder Público:

 

I – meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; II – abastecimento de água; III – sistema de esgotos sanitários; IV – rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;

V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros do imóvel considerado.

 

3. Art. 6º, da Lei n. 5.868/72: considerado inconstitucional pelo Plenário

do STF, em 1982, no RE 93.850-8/MG 21. Em term os resum idos, a declaração de inconstitucionalidade se pautou no fato de que, não sendo lei com plem entar, não poderia ter estabelecido critério, para fins tributários, de caracterização de im óvel com o rural ou urbano diverso daquele fixado nos arts. 29 e 32 do CTN. Por fim , o dispositivo teve a sua execução suspensa, em 1983, pela Resolução do Senado Federal n. 313.

 

Art. 6º Para fim de incidência do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, a que se refere o art. 29 da Lei n. 5.172, de 25 de

outubro de 1966, considera-se imóvel rural aquele que se destinar à exploração agrícola, pecuária, extrativa vegetal ou agroindustrial e que, independentemente de sua localização, tiver área superior a 1 (um) hectare.

Parágrafo único. Os imóveis que não se enquadrem no disposto neste artigo, independentemente de sua localização, estão sujeitos ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, a que se refere o art. 32 da Lei n. 5.172, de 25 de outubro de 1966. (Grifos nossos)

 

Um a vez conhecidas as norm as acim a, fundam entais para a

com preensão da cronologia do tem a, é im portante frisar que, ao ser prom ulgado, o CTN chancelou o critério topográfico, segregando os fatos geradores do IPTU e do ITR. Vale dizer que, para o CTN, se o im óvel estivesse localizado na zona urbana, incidiria o IPTU; por sua vez, se estivesse localizado na zona rural, incidiria o ITR.

A questão tem poralm ente relevante é que, em 21-11-1966, ou sej a, antes

m esm o da entrada em vigor do CTN (a qual se deu em 1º-01-1967), o DL n. 57/66 alterou o critério topográfico, prevendo estarem suj eitos ao ITR, e não ao IPTU, os im óveis utilizados em exploração extrativa vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial. Adem ais, enfatize-se que tanto o DL n. 57/66 com o o CTN foram reconhecidos pela j urisprudência pátria com o norm as detentoras do status de lei com plem entar, em face da superveniente Constituição de 1967.

Desse m odo, não se pode analisar de isoladam ente o critério topográfico

previsto no art. 32, § 1º, I ao V, CTN, m as sem pre em cotej o com o art. 15 do DL n. 57/66, do que decorre a conclusão de que não incide o IPTU quando o imóvel, mesmo situado na zona urbana, recebe quaisquer das destinações não urbanas (exploração vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial). Trata-se da prevalência do critério da destinação econômica.

 

Note o item considerado INCORRETO, em prova realizada pela

Vunesp, para a Outorga de Delegações de Notas e de Registros do

Estado de São Paulo (5º Concurso/Remoção – TJ/SP), em 2009: “O IPTU

incide sobre todos os imóveis situados na área urbana do Município,

sejam residenciais, comerciais ou utilizados em exploração extrativista

vegetal ou agroindustrial”.

 

Esse ciclo norm ativo foi didaticam ente retratado na em enta do REsp

492.869/PR, rel. Min. Teori Albino Zavascki, 1ª T., j. em 15-02-2005 22.

Aliás, um ano antes, em 17 de agosto de 2004, a 2ª Turma do STJ, no

REsp 472.628/RS (rel. João Otávio de Noronha), evidenciara, em eloquente excerto de em enta, que

 

o Decreto-Lei n. 57/66, recebido pela Constituição de 1967 como lei complementar, por versar normas gerais de direito tributário, particularmente sobre o ITR, abrandou o princípio da localização do imóvel, consolidando a prevalência do critério da destinação econômica. O referido diploma legal permanece em vigor, sobretudo porque, alçado à condição de lei complementar, não poderia ser atingido pela revogação prescrita na forma do art. 12 da Lei n. 5.868/72. O ITR não incide somente sobre os imóveis localizados na zona rural do município, mas também sobre aqueles que, situados na área urbana, são comprovadamente utilizados em exploração extrativa, vegetal, pecuária ou agroindustrial.

 

Nos anos seguintes, a orientação intelectiva do STJ foi tam bém no

sentido de reforçar a tese da prevalência do critério da destinação econômica, com o se pode notar dos fragm entos das em entas abaixo:

 

1. O critério da localização do imóvel é insuficiente para que se decida sobre a incidência do IPTU ou ITR, sendo necessário observar-se o critério da destinação econômica, conforme já decidiu a Egrégia 2ª Turma, com base em posicionamento do STF sobre a vigência do DL n. 57/66. (AgRg no Ag 498.512/RS, rel. Min. Francisco Peçanha Martins, 2ª T., j. em 22-03-2005)

2. O artigo 15 do Decreto-Lei n. 57/66 exclui da incidência do IPTU os imóveis cuja destinação seja, comprovadamente a de exploração agrícola, pecuária ou industrial, sobre os quais incide o ITR, de competência da União. Tratando-se de imóvel cuja finalidade é a exploração extrativa vegetal, ilegítima é a cobrança, pelo Município, do IPTU, cujo fato gerador se dá em razão da localização do imóvel e não da destinação econômica. (REsp 738.628/SP, rel. Min. Castro Meira, 2ª T., j. em 12-05-2005)

3. O critério da localização do imóvel é insuficiente para que se decida sobre a incidência do IPTU ou ITR, sendo necessário observar-se o critério da destinação econômica, conforme já decidiu a Egrégia 2ª Turma, com base em posicionamento do STF sobre a vigência do DL n 57/66 (AgRg no Ag 498.512/RS, 2ª Turma, Rel. Min. Francisco Peçanha Martins, DJ de 16.5.2005). (AgRg no REsp 679.173/SC, rel. Min. Denise Arruda, 1ª T., j. em 11-09-2007)

4. O critério da localização do imóvel não é suficiente para que se decida sobre a incidência do IPTU ou ITR, sendo necessário observar-se, também, a destinação econômica, conforme já decidiu a Egrégia 2ª Turma, com base em posicionamento do STF sobre a vigência do Decreto-Lei n. 57/66. (AgRg no Ag 993.224/SP, rel. Min. José Delgado, 1ª T., j. em 06-05-2008) 5. Não incide IPTU, mas ITR, sobre imóvel localizado na área urbana do Município, desde que comprovadamente utilizado em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial (art. 15 do DL n. 57/1966). (REsp 1.112.646/SP, rel. Min. Herman Benjamin, 1ª T., j. em 26-08-2009; submetido ao Colegiado pelo regime da Lei n. 11.672/08 – sistemática dos Recursos Repetitivos)

 

6. A jurisprudência desta Corte Superior é no sentido de que incide o ITR e, não, o IPTU sobre imóveis nos quais são comprovadamente utilizados em exploração extrativa, vegetal, agrícola, pecuária ou agroindustrial, ainda que localizados em áreas consideradas urbanas por legislação municipal. (AgRg no REsp 80.947/ES, rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2ª T., j. em 28-02-2012)